contralor delegado para la participación ciudadana
Marzo 2026, Edición 379.

LA CUENCA DE UN RÍO ES UN SISTEMA INTEGRADO donde convergen ambiente, sociedad, economía e intervención institucional, donde las decisiones públicas se vuelven medibles. Bajo esta mirada, aquí se analiza el caso del río Bogotá como una prueba de gobernanza y de control fiscal participativo.

La gobernanza alude a las reglas, arreglos y capacidades que permiten alinear múltiples actores y niveles de gobierno, reducir la fragmentación, sostener decisiones con información y asegurar rendición de cuentas (Oecd, 2015) y el control fiscal participativo supone convertir la vigilancia ciudadana en un insumo verificable para el ejercicio de control, fortaleciendo el control social sobre la gestión pública sin desdibujar la independencia institucional ni sustituir las competencias de auditoría (Reg- Eje-049, 2019).

En esa intersección se entiende que el río Bogotá funciona simultáneamente como sistema ecológico y de infraestructura natural y, al mismo tiempo, como ‘termómetro’ de coordinación estatal y gestión pública. Se ubica en el altiplano cundiboyacense, nace en el Páramo de Guacheneque ubicado en el municipio de Villapinzón (3.300 msnm) y desemboca en el río Magdalena a la altura del municipio de Girardot (280 msnm). Su área de influencia se ha estimado en 589.143 hectáreas (≈ 5.891 km²) y atraviesa 46 municipios a lo largo de 347 km longitudinales, con una influencia poblacional superior a 12 millones de personas, principalmente en el entorno de Bogotá (CAR, s. f.).

Esta concentración demográfica es consistente con las proyecciones oficiales: para 2022, Bogotá D. C. registra 7.901.653 habitantes y Cundinamarca 3.478.323 (≈ 11,38 millones en conjunto), lo que dimensiona el peso fiscal-territorial de la cuenca (DANE, 2021). En este marco, el desafío no se reduce a hacer obras sino a lograr que cada intervención se traduzca en resultados verificables de recuperación y en la mitigación de las presiones antrópicas que degradan el sistema hídrico, en un contexto donde múltiples autoridades ejercen competencias distribuidas y concurrentes, lo que exige coordinación efectiva para evitar duplicidades, vacíos de responsabilidad y decisiones desconectadas entre planificación, inversión, operación y seguimiento.

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El caso del río Bogotá evidencia el esfuerzo de la Contraloría General de la República para consolidar el control fiscal participativo como una práctica institucional sostenida.

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 Evidencia del control fiscal y evolución hacia un enfoque sistémico

De esta manera, la Contraloría General de la República (CGR) ha tratado al río Bogotá como un caso estructural de control fiscal y de gobernanza en el marco de sus funciones legales, donde se analiza no por la magnitud de los recursos comprometidos sino por el riesgo recurrente de que la inversión se traduzca en gasto sin impacto y por la falta de coordinación entre los actores que intervienen en la cuenca del río.

La implementación del control fiscal en este caso puede ordenarse en tres momentos: el primero fue la Auditoría Especial a la Gestión sobre el río Bogotá de 2010, la cual reportó 567 hallazgos administrativos e identificó como patrón la desarticulación entre entidades como causa de debilidades en efectividad, así mismo señaló problemas de gestión pública: sólo tres municipios contaban con Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) aprobado; 77 % no tenía inventarios de vertimientos y 82 % no tenía PSMV implementado. Esta evidencia sugiere que una porción del riesgo fiscal no proviene únicamente de irregularidades contractuales sino también de déficits de planeación, información, capacidad institucional y articulación interinstitucional que terminan afectando resultados. El segundo momento fue durante 2011–2020, cuando la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente reportó un total de 22 auditorías practicadas directamente sobre materias asociadas a la gestión del río Bogotá o sobre sujetos de control cuya gestión se ejerce en la cuenca, lo que muestra la continuidad del control fiscal sobre este caso. (CGR,2023).

En ese marco, en el 2012 resulta especialmente ilustrativa la Auditoría Especial a la Gestión del río Bogotá (intersectorial y articulada), cuyo informe consolidó la revisión de 63 entidades y 147 hallazgos administrativos, de los cuales diecinueve (19) presentan posible incidencia fiscal por valor total de $28.071 millones. Más allá del número de hallazgos, la auditoría enmarca el caso como un problema de gobernanza: advierte que el caudal ecológico se encuentra drásticamente afectado, que las concesiones y los cobros no guardan consistencia con la oferta hídrica, y señala que el proceso de gobernanza aún está por iniciarse. Cabe subrayar la necesidad de ajustar instrumentos de ordenamiento territorial municipal para alinear decisiones e intervenciones en la cuenca. El tercer momento fue la Auditoría de Cumplimiento Integral Intersectorial (ACI) del río Bogotá, realizada en el segundo semestre de 2025, para evaluar el cumplimiento de la Sentencia AP 25000-23- 27-000-2001-90479-01 proferida por el Consejo de Estado (28 de marzo de 2014) dentro de una acción popular para proteger derechos colectivos (ambiente sano, agua y equilibrio ecológico).

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La participación ciudadana no se concibe como un elemento meramente declarativo, sino como un componente operativo del control fiscal, con estructura y capacidades, crea dependencias específicas y orienta la intervención institucional.

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Esta auditoría se planificó bajo un enfoque transversal de coordinación con resultados y su alcance comprendió 52 entidades, con una muestra de 2.406 contratos que sumaron $3.05 billones, dentro de un universo de inversiones estimadas en $7.47 billones.

En materia de resultados, la auditoría registró nueve hallazgos administrativos: uno con presunta incidencia fiscal por $13.974.225 y ocho con presuntas incidencias disciplinarias; además, identificó un beneficio cualitativo. En conjunto, estos tres momentos permiten observar que a lo largo del tiempo el control fiscal sobre la cuenca del río Bogotá ha incorporado cambios metodológicos, mayor selectividad, delimitación del objeto auditado y señales de madurez institucional, sin perder de vista el criterio decisivo para la gobernanza: conectar hallazgo → causa raíz → responsable → acción correctiva → evidencia de mejora.

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$12 millones de personaspoblación impactada por la cuenca del río.

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 Marco conceptual y normativo del control fiscal participativo

El control fiscal participativo en Colombia se apoya en una línea normativa que parte del Decreto Ley 267 de 2000, referida a la Contraloría General de la República y en su artículo 55 asigna a la Delegada para la Participación Ciudadana funciones orientadas a canalizar iniciativas y denuncias ciudadanas, promover estrategias de participación y apoyar veedurías como soporte del control social sobre la gestión fiscal.

Posteriormente, el Decreto Ley 2037 de 2019 ajustó y fortaleció ese mandato y por medio del articulo 10 modificó el citado artículo 55 haciendo énfasis en la formulación de políticas y herramientas que dinamicen el control social e impulsen la innovación e integración del Sistema de Control Fiscal Participativo. Así mismo, en el artículo 12 precisó el rol de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo a fin de implementar políticas internas y estrategias asociadas al sistema de control fiscal participativo y en el artículo 13 se adicionó la Dirección de Seguimiento Regional (art. 57A) para desplegar las estrategias de participación en territorio, articularlas con las gerencias departamentales y monitorear acciones de especial seguimiento derivadas de denuncias y otros mecanismos ciudadanos.

En conjunto, esta evolución muestra que la participación ciudadana no se concibe como un elemento meramente declarativo, sino como un componente operativo del control fiscal, con estructura y capacidades, crea dependencias específicas y orienta la intervención institucional hacia la planeación y la legitimidad del control y vigilancia fiscal.

La operatividad de estos preceptos normativos se consolidó con la expedición de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 049 de 2019 de la Contraloría General de la República, que en su artículo 3 adoptó el Sistema de Control Fiscal Participativo como un conjunto de orientaciones y acciones que habilita la interacción y el diálogo constructivo entre la ciudadanía, la CGR y los sujetos de control, mediante mecanismos y herramientas institucionales.

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La estrategia Gobernanza Ambiental de Territorios Hidrosociales (Gaths) ha fortalecido el control social en la cuenca del río Bogotá mediante acompañamiento técnico a organizaciones ciudadanas, la creación de más de 40 veedurías activas y 531 espacios de articulación entre actores públicos, privados y comunitarios (2022– 2025), impulsando una gestión más participativa y verificable del territorio.

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 El artículo 10 de esta resolución define que la gestión del sistema se estructura bajo un ciclo de mejora continua (PHVA: planear, hacer, verificar, actuar), con el propósito de dar trazabilidad a la participación. En términos de diseño institucional, este punto es crucial: transforma la participación de ‘evento’ a proceso verificable, con criterios de gestión y rendición de cuentas.

En paralelo, la mencionada reforma constitucional y el marco legal ampliaron el campo de acción hacia la sostenibilidad y el control social. Fue así como el Acto Legislativo 04 de 2019, al reformar el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, incorporó de manera expresa la consideración de impactos y criterios asociados a la sostenibilidad y reconoció la participación activa del control social como parte del entorno del control fiscal.

A su vez, el Decreto Ley 403 de 2020 introdujo una articulación operativa entre control institucional y alertas ciudadanas y en su artículo 60 estableció que la vigilancia y seguimiento al recurso público en el marco del control concomitante y preventivo debe promover sinergias con el control ciudadano, articulando alertas sobre riesgos a recursos, bienes y servicios públicos.

Esto se complementa con lo expuesto en la Política Pública de Participación Ciudadana, adoptada mediante el Decreto 1535 de 2022, donde refuerza el deber estatal de fortalecer mecanismos, instancias y capacidades para la incidencia ciudadana y el control social.

En conjunto, estas normas sostienen la tesis de que en asuntos complejos como el rio Bogotá, que es una cuenca altamente intervenida, se necesita que la legitimidad y la eficacia dispongan de canales estables de participación ciudadana con un debido proceso que fije reglas claras y facilite la trazabilidad de las acciones.

Implementación territorial: estrategia Gaths, riesgos y criterios operativos

El caso del río Bogotá evidencia el esfuerzo de la Contraloría General de la República para consolidar el control fiscal participativo como una práctica institucional sostenida. En ese marco, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, en articulación con actores vinculados a la agenda del río Bogotá, impulsó en 2018 la estrategia Gobernanza Ambiental de Territorios Hidrosociales (GATHS), que se consolidó como una línea de trabajo orientada a fortalecer el control social territorial.

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El control fiscal participativo puede operar como un puente funcional entre evidencia ciudadana y mejoras verificables en la eficacia de la gestión pública de las entidades con competencia e incidencia en la cuenca.

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A través de esta estrategia se ha brindado acompañamiento técnico y metodológico para fortalecer organizaciones de control social asociadas a la cuenca, orientándolas a construir alianzas con el control fiscal y a promover ejercicios coordinados con la sociedad civil, con el fin de incrementar la incidencia ciudadana, mejorar la gestión pública y contribuir a resultados verificables en el río, su cuenca y sus comunidades.

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$7.47 billones inversión pública estimada analizada en la auditoría integral.

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Como resultado de su implementación, se reporta la conformación de más de 40 veedurías activas alrededor del río Bogotá; adicionalmente, entre 2014 y 2025 se desarrollaron 23 eventos de gobernanza ambiental y en el periodo 2022–2025 se ejecutaron 531 actividades de relacionamiento entre actores públicos, privados y comunitarios.

En términos institucionales, este proceso sugiere que el control fiscal participativo puede operar como un puente funcional entre evidencia ciudadana y mejoras verificables en la eficacia de la gestión pública de las entidades con competencia e incidencia en la cuenca.

Desde una perspectiva operativa, la Gaths funciona como una metodología que aporta cuatro funciones relevantes para el control fiscal participativo:

1. Mapea actores y competencias en el territorio (municipios, autoridad ambiental, operadores, entidades nacionales) reduciendo la opacidad derivada de competencias concurrentes y zonas grises de responsabilidad.
2. Transforma percepciones ciudadanas en preguntas verificables (qué entidad, qué contrato, qué meta y qué evidencia) fortaleciendo la selectividad del control posterior.
3. Facilita acuerdos mínimos sobre estándares e indicadores, lo que disminuye asimetrías de información entre instituciones y comunidad.
4. Fortalece la continuidad mediante comités y espacios periódicos mensuales, evitando que la participación dependa de coyunturas.

Estas funciones se alinean con principios internacionales de gobernanza del agua, que recomiendan clarificar roles, coordinar múltiples niveles de gobierno, gestionar información y promover participación efectiva para decisiones robustas (Oecd, 2015).

A modo de referencia, en 2022, la estrategia Gaths registró el “reencuentro ciudadano por un río Bogotá limpio, vivo y en su cauce”, en el cual veedurías y colectivos ratificaron compromisos de seguimiento. En paralelo, la CGR enmarcó estas apuestas en su direccionamiento estratégico 2022–2026, titulado “Una Contraloría con independencia para el cambio”, en el contexto de su centenario.

De esta articulación se desprende una lectura institucional central: la participación no se reduce a la legitimación simbólica sino que opera como infraestructura social para sostener vigilancia territorial, alimentar focos de auditoría y mejorar la trazabilidad entre inversión pública y resultados.

En esa misma lógica, la Gaths puede fortalecer la calidad del control fiscal participativo sin sustituir la auditoría mediante una secuencia de trabajo en dos tiempos claramente diferenciados. Un ejemplo concreto fue la actividad realizada el 28 y 29 de octubre de 2025, denominada “Encuentro de saberes ambientales, por la cuenca del río Bogotá”, la cual se llevó a cabo en el Parque Puente Sopó -Cundinamarca bajo el liderazgo de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Durante el primer día se realizó una captura estructurada de información social, donde participó la ciudadanía, la CGR y la CAR a fin de priorizar problemáticas por tramos de cuenca, identificar cuellos de botella, formular preguntas auditables y escuchar las acciones adelantadas por la corporación.

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El río Bogotá, sistema ecológico e infraestructura natural del altiplano cundiboyacense, actúa también como termómetro de la coordinación estatal y la gestión pública. Nace en el Páramo de Guacheneque (Villapinzón, 3.300 msnm), recorre 347 km e nfluye sobre 589.143 hectáreas y más de 12 millones de habitantes en su cuenca.

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En el segundo día se desarrolló el contraste técnico-institucional con el panel “Alianzas estratégicas para la Gobernanza del Agua y la Conservación de las fuentes hídricas en la cuenca del río Bogotá”, que reunió a la CAR, veedurías, academia, PNUD y CGR.

Esta secuencia permitió pasar de insumos ciudadanos estructurados a su contraste con competencias y acciones institucionales, fortaleciendo la trazabilidad entre problemas territoriales, decisiones públicas y focos potenciales de control; con base en ello, el caso permite ordenar los riesgos de gobernanza en cinco líneas:

1. Fiscal: el gasto sin impacto eleva la probabilidad de detrimento, litigiosidad y costos de corrección; también incrementa costos de transacción por repetición de estudios, prórrogas y modificaciones contractuales.
2. Social: se afectan salud, calidad de vida y confianza institucional.
3. Reputacional: hallazgos reiterados erosionan legitimidad y aumentan resistencia ciudadana.
4. Gobernanza: la desarticulación tiende a normalizarse; la coordinación se vuelve un evento excepcional.
5. Prestación del servicio ambiental y público: fallas en saneamiento, mantenimiento y control de vertimientos perpetúan ciclos de intervención sin estabilización.

En estas cinco líneas de riesgo, la participación ciudadana organizada cumple una función de alerta temprana y control social que cuando se institucionaliza, incrementa la eficacia del control selectivo. Desde estándares internacionales, esta orientación resulta consistente con el papel esperado de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) toda vez que generan valor público mediante credibilidad, transparencia y capacidad de responder a expectativas ciudadanas, fortaleciendo la rendición de cuentas democrática (Intosai, 2019). En otras palabras, el control fiscal participativo no debería confundirse con coadministración: su potencial reside en mejorar la pertinencia del control y la calidad del debate público con evidencia, conservando la independencia.

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347 km longitud del río bogotá a lo largo de 46 municipios.

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Una manera práctica de traducir estas lecciones en herramientas de gestión es presentar el río Bogotá como un caso con indicadores auditables y mecanismos de seguimiento. En esa línea, se sugieren criterios operativos que pueden reforzar el trabajo de la CGR y de la Delegada para Participación Ciudadana, como son:

i. Matrices de articulación interinstitucional por tramo de cuenca, con metas comunes y responsables;

ii. Separación explícita entre cumplimiento de producto (obra/estudio/contrato) y cumplimiento de resultado (mejora ambiental verificable);

iii. Priorización por materialidad y riesgo (contratos críticos, cuellos de botella de operación y mantenimiento, puntos de vertimiento y fallas de información);

iv. Trazabilidad del plan de mejoramiento con verificación independiente;

v. Integración de evidencia ciudadana como insumo de planeación (alertas, denuncias, reportes territoriales).

En el nivel ciudadano, éstas son pautas que ayudan a fortalecer el control social sin caer en desinformación, preguntar por resultados verificables, exigir responsables y fechas, usar canales institucionales, diferenciar tipos de hallazgos y contrastar promesas con cronogramas y reportes.

Conclusiones

El caso del río Bogotá muestra que el control fiscal participativo adquiere su mayor valor en escenarios de alta complejidad institucional, donde las intervenciones públicas se distribuyen entre múltiples autoridades, operadores y municipios, produciendo fragmentación y zonas grises de responsabilidad.

En estas condiciones, su función no es sustituir la auditoría ni administrar la política ambiental sino fortalecer la rendición de cuentas desde el territorio al transformar denuncias, observaciones y conocimiento comunitario en insumos verificables y trazables. Se trata de un proceso en el cual todos los actores sociales tengan conocimiento con respecto a qué entidad tiene la competencia, qué obligación o meta debe cumplir, mediante qué intervención o contrato se ejecuta, en qué plazo y con qué evidencia verificable de cumplimiento.

Cuando esta traducción se logra, la participación reduce asimetrías de información, incrementa la exigibilidad pública y reorienta el seguimiento hacia resultados verificables y no solo hacia actividades ejecutadas. Metodologías como Gaths ilustran el tránsito de la opinión a la evidencia al mapear actores y competencias, priorizar problemas por tramos de cuenca, formular preguntas auditables y sostener espacios periódicos para fortalecer el control social activo.

En síntesis, el río Bogotá confirma que el control fiscal participativo, cuando se sostiene en el tiempo y se orienta con criterios técnicos, opera como una infraestructura social de gobernanza porque convierte la vigilancia ciudadana en información utilizable para exigir responsabilidades: permite identificar tempranamente riesgos y desviaciones, vincula decisiones e inversiones con obligaciones, responsables y evidencias, y facilita evaluar si la gestión pública produce mejoras comprobables.

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El río Bogotá de color oscuro se encuentra con el ancho río Magdalena en Ricaurte, Cundinamarca, Colombia.

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De este modo, contribuye a cerrar la brecha entre gasto público y recuperación verificable del río, sin sustituir competencias institucionales ni derivar en coadministración. EC

Referencias Bibliográficas

• Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). (s. f.). Río Bogotá. Recuperado de: https://www.car.gov.co/rio_bogota
• Contraloría General de la República. (2019). Resolución Reglamentaria Ejecutiva Reg-Eje-0049-2019: Por la cual se adopta el Sistema de Control Fiscal Participativo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2021). InfoDANE: Cundinamarca. Recuperado de: https://www.dane.gov. co/files/investigaciones/planes-departamentos-ciudades/210222-InfoDane-Cundinamarca.pdf
• Contraloría General de la República. (2013). Los ríos unen a sus gentes: Agenda Ciudadana de Control Fiscal Participativo sobre la gestión del río Bogotá y su cuenca (2007–2025).
• Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (2015). OECD Principles on Water Governance. Recuperado de: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-sub-issues/water-governance/oecd-principles-on-water-governance-en.pdf
• International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). (2019). INTOSAI-P 12: The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions—Making a Difference to the Lives of Citizens. Recuperado de: https://www.issai.org/wp-content/uploads/2019/08/Intosai-P-12.pdf

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