presidente de Colpensiones
Marzo 2026, Edición 379.

LOS DEBATES TÉCNICOS SOBRE EL PRESUPUESTO NACIONAL suelen estar desconectados de la realidad de millones de colombianos. Se habla de “techos de deuda” y de “superávit primario” como si fueran las metas que debemos alcanzar, cuando la verdadera medida del éxito de una economía es el grado de bienestar con el que las personas puedan desarrollar sus vidas.

Hoy, Colombia está en un punto decisivo. Tiene la necesidad de ajustar las cuentas públicas garantizando un marco fiscal que muestre credibilidad ante los mercados internacionales, y hacer frente a una deuda social acumulada con aquellos que han estado en condición de vulnerabilidad.

En este artículo propongo dejar sembrada la semilla para debatir sobre la importancia de pensar en que la estabilidad macroeconómica no será posible sin justicia social. La sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas no puede estar únicamente en función de los números; hay que ver a las personas que están detrás de estas inversiones como los niños y niñas, los campesinos y los adultos mayores de nuestro país.

La regla fiscal: ¿camisa de fuerza o instrumento de desarrollo?

La regla fiscal, que data desde 2011 y fue modificada en 2021, fue diseñada para evitar que la deuda pública se descontrolara. Sin embargo, lo que nos ha mostrado la experiencia de los últimos años, con crisis por pandemia incluida, es que las reglas demasiado rígidas pueden llegar a ser procíclicas, lo que se traduce en que los ajustes implementados en las crisis económicas profundizan las condiciones de pobreza en situaciones de gran vulnerabilidad.

Es urgente que Colombia dé el paso hacia lo que se denomina una Regla Fiscal Social y ello implica que seria mejor flexibilizar la regla fiscal siempre y cuando esta modificación tenga un sentido social. No se trata de cambiar la regla para gastar más, sino de permitir que el Estado sea el motor del desarrollo y la productividad.

No tiene sentido que se sigan destinando grandes porcentajes del PIB a atender la deuda, mientras la inversión en la gente se sigue aplazando. Debemos pensar en la deuda pública bajo criterios de equidad social, permitiendo una asignación de recursos que vaya más allá de la inmediatez y que financie una verdadera industrialización democrática, tanto en el campo como en la ciudad, apalanque la formalización laboral y propicie la sostenibilidad de la seguridad social.

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El verdadero desafío y el más apremiante consiste en seguir fortaleciendo el mercado laboral formal pues la sostenibilidad pensional es inseparable de la política laboral, de la política productiva y de la estabilidad de la macroeconomía.

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Diversas orientaciones en economía pública han destacado que las inversiones en infraestructura, educación, innovación y protección social generan bienestar en el corto plazo, pero también contribuyen al crecimiento económico y a la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. En este sentido, una regla fiscal moderna debería reconocer el carácter estratégico de ciertos gastos —en particular aquellos orientados a reducir la pobreza y fortalecer el capital humano— permitiendo un tratamiento diferenciado dentro del marco de la política fiscal

El sistema pensional: seguridad humana frente al riesgo de mercado

Históricamente el sistema pensional colombiano ha funcionado como un generador de inequidades. Con una tasa de informalidad que cerró el 2025 en un 55,7 % [1], la cual impacta directamente en las posibilidades de realizar sus aportes en el sistema pensional (tan solo el 41 % de los afiliados está cotizando), sumado al hecho de que uno de cada cuatro adultos mayores cuenta hoy con una pensión contributiva, evidencia una falla de nuestro contrato social. Esta exclusión de una proporción importante de la población es una falla que podemos y debemos corregir.

Desde Colpensiones seguimos haciendo pedagogía para explicar, en palabras sencillas, cómo funciona el sistema pensional colombiano, disponiendo información que sea accesible para todos los ciudadanos. Los números son contundentes: Colpensiones es la garantía más sólida para la protección del ingreso en la vejez. Mientras que en los fondos privados (Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad-RAIS) el ahorro del ciudadano está expuesto a un nivel de riesgo importante —donde las crisis financieras globales pueden afectar los saldos acumulados—, en Colpensiones el reconocimiento de una prestación está protegido por la garantía estatal.

Si analizamos el sistema pensional con cierta distancia, es claro que no estamos comparando simplemente dos administradores de ahorro, sino dos lógicas distintas de la seguridad social. En el régimen público los aportes además de ser un ahorro individual, se transforman en un seguro social solidario. Quien logra cumplir las semanas mínimas requeridas y la edad para pensionarse accede a una prestación que, en la mayoría de los casos, resulta superior a la que se podría obtener únicamente con el rendimiento financiero del ahorro individual.

Por eso no es extraordinario que cerca de ocho de cada diez pensiones que hoy se reconocen en el país se paguen a través de Colpensiones. No es solo un número, es la evidencia de que el régimen público ha sido el principal garante del derecho a la pensión y el mecanismo más efectivo para asegurar ingresos dignos en la vejez para millones de trabajadores.

Los fondos privados, en cambio, funcionan de manera distinta. Operan como cuentas de ahorro individual administradas por entidades financieras, donde el monto de la pensión depende del capital que se haya acumulado y de la rentabilidad que este capital haya obtenido en el mercado. En este esquema, el riesgo de las inversiones lo asume en gran parte el afiliado.

En resumen, el régimen público se comporta como un verdadero seguro social basado en la solidaridad entre generaciones, mientras que el esquema de ahorro individual responde principalmente a una lógica financiera. La asimetría en las proyecciones de ambos regímenes es enorme y no podemos seguir desconociéndola. Mientras en el RAIS la pensión depende del capital acumulado y, en muchos casos, termina acercándose a una renta que apenas garantiza condiciones mínimas de subsistencia, en el modelo de reparto administrado por Colpensiones la mesada guarda una relación más directa con el ingreso que tuvo el trabajador durante su vida laboral.

Además, los sistemas de reparto tienen un papel significativo que va más allá de las pensiones. No son solo un mecanismo para transferir dinero entre generaciones, sino que también ayudan a estabilizar la economía. Permiten que los adultos mayores mantengan su consumo y evitan que la demanda total disminuya demasiado.

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La estabilidad macroeconómica no será posible sin justicia social. La sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas no puede estar únicamente en función de los números; hay que ver a las personas que están detrás de estas inversiones.

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La reforma del sistema de pilares

La reforma pensional, aprobada mediante la Ley 2381 de 2024, tuvo como propósito corregir la competencia desleal entre regímenes. El sistema de pilares que definió la ley dispuso un tope mínimo de cotizaciones al sistema público por 2,3 salarios mínimos legales mensuales –recursos que harán parte del pilar contributivo administrado por Colpensiones-, mientras que el ingreso que exceda estos 2,3 SMMLV se destinarán al componente complementario de ahorro individual.

Este diseño tiene como propósito fortalecer la sostenibilidad intergeneracional del sistema, así como garantizar un piso mínimo de protección para 2.6 millones de personas mayores que hoy no acceden a una pensión contributiva. Este diseño responde a un criterio de equidad intergeneracional en el marco del Estado Social de Derecho.

En otros términos, la reforma no debe analizarse únicamente desde la perspectiva del gasto público, sino como una inversión social orientada a mejorar las condiciones de las personas mayores. La ampliación de cobertura y fortalecimiento del régimen público incrementa la probabilidad de que se aumente el número de personas que acceden a una pensión, contribuyendo a la reducción de la pobreza y garantizando protección social y económica de esta población.

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El debate sobre sostenibilidad del sistema pensional, la formalización laboral y la transformación productiva se vuelve frágil si no se pone en el centro la calidad del gasto público.

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Productividad, formalización y sostenibilidad pensional

Un sistema de pensiones sostenible no se solventa únicamente ajustando parámetros –por ejemplo, cambiando la edad de pensión o revisando las semanas mínimas requeridas, o tal vez ajustando el porcentaje de cotización-, ni tampoco con rediseños institucionales. Su condición básica es más elemental: se trata de que haya personas trabajando en condiciones formales y realizando aportes de manera regular. Sin densidad de cotización suficiente no hay equilibrio actuarial que resista en el tiempo.

En Colombia las cifras son inquietantes pues según los resultados de la última Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE, la informalidad laboral a nivel nacional está por encima del 55 %, y en los centro poblados y rural disperso, la informalidad puede alcanzar el 85 %. Esto significa que, en buena parte del territorio nacional, la cotización a los sistemas de pensiones no es la regla sino la excepción. No se trata únicamente de un análisis del nivel de ingresos, es la prueba de una estructura productiva fraccionada que no logra formalizar a millones de trabajadores.

En este contexto, el verdadero desafío y el más apremiante consiste en seguir fortaleciendo el mercado laboral formal pues la sostenibilidad pensional es inseparable de la política laboral, de la política productiva y de la estabilidad de la macroeconomía colombiana.

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Las reglas demasiado rígidas pueden llegar a ser procíclicas, lo que se traduce en que los ajustes implementados en las crisis económicas profundizan las condiciones de pobreza en situaciones de gran vulnerabilidad.

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Gobernanza fiscal y control del gasto

El debate sobre sostenibilidad del sistema pensional, la formalización laboral y la transformación productiva se vuelve frágil si no se pone en el centro la calidad del gasto público. No es suficiente diseñar una regla fiscal más compleja o complicada; si el Presupuesto General de la Nación continúa operando bajo una lógica de fragmentación y captura de rentas, en donde los recursos se dispersan cuando son objeto de negociación con los parlamentarios en las comisiones económicas.

Esta dispersión no sólo hace que el gasto sea menos eficiente, sino que deja al Estado con poca capacidad para orientar el desarrollo económico y reducir las brechas territoriales.

El Presupuesto General de la Nación – que define cada año los ingresos y el destino del gasto de funcionamiento, inversión y servicio a la deuda– se caracteriza por su dominante rigidez. La mayor parte del gasto ya está decidida por disposiciones legales y constitucionales, lo que limita la capacidad de reorientar el uso de los recursos cuando cambian las prioridades económicas o sociales. Esta estructura también hace difícil cumplir con la regla fiscal sin reducir la inversión estratégica.

El reto es mantener la sostenibilidad fiscal, pero también mejorar la forma en que se programa y se ejecuta el presupuesto. Reducir la rigidez y priorizar el gasto hacia los territorios que tienen más problemas sociales, económicos y climáticos, es fundamental. El presupuesto debe considerarse como un instrumento de contabilidad fiscal y convertirse en una herramienta de política pública que mejore la eficiencia del gasto y aumente su impacto social y territorial

Conclusiones y recomendaciones

Colombia enfrenta un problema considerable que no es solo de tipo contable, sino también de carácter político y social; se trata de cómo garantizar que las finanzas públicas del país sean sostenibles sin debilitar la capacidad del Estado para proteger a sus ciudadanos.

La experiencia reciente demuestra que disciplina fiscal y justicia social no pueden ser propósitos que se objeten entre sí y, al contrario, son elementos que se refuerzan mutuamente cuando la política fiscal se enfoca en fortalecer el capital humano, la productividad y la protección social.

La discusión sobre la regla fiscal debe transitar hacia una perspectiva que reconozca que algunas inversiones, particularmente aquellas destinadas a la educación, protección social, salud, formalización laboral e infraestructura productiva, entre otras, generan retornos económicos en el largo plazo. Desconocer esto puede llevar a tomar decisiones que terminan aumentando las desigualdades y debilitando la capacidad de crecimiento del país.

El sistema de pensiones es un claro ejemplo de esto. Un sistema que incrementa la cobertura, reduce la pobreza en la vejez y estabiliza el consumo de los hogares no sólo cumple un mandato constitucional de protección social, sino que también contribuye a la estabilidad macroeconómica.

Pero la sostenibilidad de este sistema no solo depende de cómo está diseñado. También depende mucho de cómo se desarrolla la economía del país y de la capacidad de generar trabajo formal pues sin un mercado laboral más dinámico y formal, cualquier sistema de pensiones enfrentará problemas.

En consecuencia, el debate colombiano sobre la regla fiscal debe orientarse en plantear cambios estratégicos:

1. La regla fiscal debe mantener la disciplina macroeconómica, pero también incorporar criterios que permitan diferenciar entre gasto corriente improductivo y gasto que ayuda a la sociedad y a la economía a largo plazo.

2. El sistema de pensiones debe fortalecerse como una herramienta para la estabilidad social y económica. Esto incluye consolidar el sistema de pilares y fortalecer el régimen público para garantizar la protección social que también contribuye a estabilizar el consumo y reducir la pobreza en la vejez.

3. La política fiscal, laboral y productiva debe estar conectada y la sostenibilidad pensional depende de la capacidad del país para generar empleo formal. La política fiscal debe apoyar procesos de industrialización democrática, desarrollo rural y formalización laboral que amplíen la base de cotizantes.

4. Se necesita una visión de largo plazo para la política económica. La estabilidad macroeconómica no puede medirse únicamente con indicadores de corto plazo. Un Estado que invierte en capital humano, infraestructura productiva y protección social fortalece su capacidad de crecimiento y mejora la sostenibilidad fiscal futura.

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El sistema de pensiones debe fortalecerse como una herramienta para la estabilidad social y económica.

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En última instancia, el desafío para Colombia consiste en comprender que la estabilidad económica no se logra reduciendo el alcance del Estado, sino fortaleciendo su capacidad para invertir estratégicamente en la sociedad. Una regla fiscal con sentido social no implica relajar la disciplina fiscal, sino orientar las finanzas públicas hacia un desarrollo más justo, sostenible y coherente con los principios del Estado Social de Derecho. EC

[1] Datos oficiales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) – Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH),

Referencias Bibliográficas

• Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (2021). Estudio Económico de América Latina y el Caribe.
• Congreso de la República de Colombia. (2024, 16 de julio). Ley 2381 de 2024. Por la cual se establece el Sistema de Protección Social para la Vejez, Invalidez y Muerte (Reforma pensional). Diario Oficial No. 52.819.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2023). Gran Encuesta Integrada de Hogares.
• González, J. I. (s. f.). A propósito de la regla fiscal. En Departamento Nacional de Planeación (Ed.), Revista Planeación y Desarrollo (Edición 5). Documento de análisis económico.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2023). Marco Fiscal de Mediano Plazo.
• Banco Mundial. (2020). Pension systems and the global financial crisis.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia. (1996). Decreto 111 de 1996. Estatuto orgánico del presupuesto: compilación de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia. (2025). Plan financiero 2025: transferencias y aportes de la nación al sector público.
• Presidencia de la República de Colombia. (2024). Directiva presidencial: lineamientos para el presupuesto participativo y regionalización del gasto.
• Stiglitz, J. E. (2012). The Price of Inequality. W. W. Norton & Company.  

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