SEPARAR LA ADUANA DE LOS IMPUESTOS PERMITIRÁ ATACAR MEJOR EL CONTRABANDO

JAVIER DIAZ MOLINA

presidente ejecutivo Analdex

Julio 2025, Edición 375.

Más allá de un delito económico, el contrabando es un fenómeno con raíces profundas en la historia del país, cargado de tolerancia social, fallas institucionales y escándalos de corrupción que aún hoy lo mantienen vigente. Desde el siglo XIX, hasta nuestros días, el país no ha logrado medirlo con precisión ni atacarlo de manera efectiva. A pesar de las leyes, decretos y promesas de modernización, el sistema aduanero sigue siendo una estructura frágil, permeada por intereses criminales y atrapada en la burocracia. La pregunta ya no es si debemos combatir el contrabando, sino cómo refundar las instituciones para hacerlo con rigor, inteligencia y visión estratégica.

SOBRE EL FENÓMENO DEL CONTRABANDO SE HA ESCRITO MUCHO desde distintas ópticas y se ha tratado de cuantificarlo, pero no llegamos sino a estimaciones de lo que significa para nuestro país este problema, que tiene más de 200 años de historia y que hoy, como producto de los escándalos de corrupción, está en el ojo del huracán.  

Muriel Laurent, en su libro “Contrabando en Colombia en el siglo XIX”, analiza la problemática entre los años 1821–1886, cuando surgen dos tendencias: por un lado, la subestimación del fenómeno ya que en los archivos no hay rastros de muchas situaciones ilegales; y por otro, quienes piensan que el fenómeno está sobredimensionado, tras poner en duda si los decomisos que quedaron registrados son representativos frente a lo que en realidad se contrabandeaba.

Durante esos 65 años de análisis, además del problema de la medición del fenómeno, se refleja lo que hoy por hoy son las complicaciones de la aduana moderna, entre ellos, el control al contrabando y la competencia técnica de los funcionarios, toda vez que, desde el punto de vista de la gestión y resultados, la Dian podría tener mejores cifras y estar mejor dotada para analizar y atacar tanto el ingreso ilegal de mercancías como aquel que llega subfacturado o sin el cumplimiento de requisitos, es decir, el contrabando técnico.

El exceso de regulación, que hoy también nos aqueja, era motivo de críticas porque se pretendía dar solución a todo con normas que establecían requisitos, condiciones y, en general, trámites que llenaban de ineficiencias una importación como el que, por ejemplo, pedía consularizar las facturas en sitios en donde Colombia no tenía siquiera representación.

Existían otros temas que hacían complejo el intercambio comercial y algunas de las dificultades señaladas en esa publicación permanecen vigentes en la actualidad.

Problemas con historia

Resulta claro, entonces, que los problemas de la aduana llevan siglos y que desmontarlos y cambiar la cultura muy seguramente tomará otros más pues la corrupción usualmente acompaña al contrabando, que ha venido transformándose y desde hace algunos años ha sido el instrumento para lavar el dinero del narcotráfico y legalizar los recursos generados por las economías ilegales.

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La medición del fenómeno del contrabando es una tarea difícil por la logística operacional de los puertos y pasos de frontera, por la cantidad de productos que ingresan al país frente a la capacidad para inspeccionarlos y por los procedimientos para formalizar su ingreso.

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Los recientes escándalos que se han conocido a través de los medios de comunicación alrededor del denominado “papá pitufo” o “el bendecido” muestran que el poder de la corrupción de estas estructuras criminales alcanza a la propia aduana, la policía fiscaladuanera (Polfa) y a las personas que intervienen en la cadena de control de las importaciones. No solo se introducen ilegalmente mercancías, el tráfico también es de armas, precursores químicos y estupefacientes.

Dada esta situación, se plantea la necesidad de mirar a las aduanas más allá de su papel de recaudador de aranceles o impuestos a las importaciones.

A partir de los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001, en Estados Unidos empezaron a mirar a sus aduanas como un instrumento de seguridad nacional para la protección de sus fronteras.

En Colombia estamos en mora de proceder de igual forma. En lugar de expedir nuevas normas se debería liquidar la actual aduana, separándola de impuestos, creando una nueva entidad, más cercana a los organismos de seguridad y encargada de controlar las fronteras.

Aceptación social

La aceptación social ha acompañado al contrabando desde siempre. La publicación de la profesora Muriel Laurent da cuenta de cómo el contrabando ha gozado de aceptación en las esferas políticas, sociales e incluso en la justicia. Culturalmente se ha visto al contrabando como una actividad que no necesariamente genera rechazo. Famosos son los distintos cantos vallenatos en los que los juglares recrean esta actividad, como una acción normal. Basta recordar cantos como “El Almirante Padilla”, “El Chevrolito” o “El Medallón” para entender lo que significa el contrabando para buena parte de la sociedad colombiana. En el mismo sentido es preciso recordar famosos comercios como los “San Andresitos”, que durante los años 70 y 90 vivieron su época dorada y aún hoy gozan de aceptación social.

El almacenamiento y disposición de mercancías es otro de los aspectos que hay que analizar. Tradicionalmente ha significado un problema para la entidad la guarda, custodia y conservación de las mercancías decomisadas o retenidas por la aduana o aquellas que quedan bajo su control.

Anteriormente esa actividad la desarrollaba directamente la aduana. Mientras se definía el curso que deberían seguir las mercancías en poder de la aduana estás se extraviaban, se cambiaban o simplemente se desaparecían. Ni que decir de aquellas zonas del país donde no existían sitios para su almacenamiento. ¡Todo era un caos!

En los años 90 la aduana privatizó el almacenamiento de las mercancías, sin embargo, los problemas de sobrecostos, deterioro y otras problemáticas, incluida la corrupción, continúan en el orden del día La donaciones, ventas y destrucciones que se realizan en la actualidad, de alguna manera resuelven el problema. No obstante, la Dian con las 46 causales de aprehensión que hoy tiene en la normativa aduanera debiera repensar el modelo y reconocer que en muchos casos es mejor la imposición de una multa y no asumir el costo de tener una mercancía que muchas veces paga más por almacenamiento que lo que se obtiene por su remate. No es negocio para la Dian seguir asumiendo este rol, que no hace parte de su estrategia e incluso se podría pensar en tercerizar esta actividad.

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Colombia tiene ratificados 18 tratados de libre comercio y sus exportaciones ascienden a más de 60.000 millones de dólares, que son administrados sin una modernización en la dian que incorpore una trasformación digital que permita controlar de manera inteligente el proceso de importación y exportación.

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Política de denunciantes

Ante la débil capacidad institucional para evitar el comercio ilícito se creó la política de denunciantes buscando fomentar que a los terceros, afectados o no por el fenómeno, se les reconociera un porcentaje de participación. Ello motivó muchas denuncias, anónimos y ataques contra gente honrada, de modo que no se sabía con claridad si el instrumento realmente servia para la lucha contra el contrabando. Incluso, algunos jueces fueron cuestionados por el alcance de sus fallos y parecía que se estaba perdiendo la batalla.

En los últimos años esta medida ha querido implementarse nuevamente, con lo que pareciera quedar demostrado que no se conoce la historia y que estaríamos repitiendo un error al igual que otros para atacar el contrabando.

Los ataques al buen nombre y las falsas denuncias son el resultado de creer que el contrabando se ataca con delaciones sin sustento. Aquí es donde el rigor de la denuncia y el trabajo público privado son necesarios, de lo contrario, seguiremos construyendo cortinas de humo para atacar el fenómeno.

La Dian, a través de su oficina de estudios económicos, realizó un gran informe comprendido entre 1960 y 1995. Son 35 años de análisis referidos al proteccionismo que se aplicó entre 1950 y 1974, cuando existían aranceles altos y barreras comerciales que pretendían apoyar la producción local mediante la sustitución de importaciones.

Luego se pasó a un período de transición entre 1975 y 1985, que incorporó el concepto de internacionalización de la economía, destacando en especial el modelo del Plan Vallejo que se incorporó a través del Decreto- Ley 444/67, que permitía a los exportadores ingresar bienes sin el pago de aranceles y del IVA con el compromiso de utilizarlos para la producción de bienes de exportación. El modelo implementado aún hoy, con algunas variaciones, ha permanecido en el tiempo y se visiona como un instrumento valioso para el crecimiento de las exportaciones, con la generación de valor agregado.

Durante esta fase de transición los empresarios se vieron nuevamente afectados por el contrabando en distintos sectores de la economía; también los ingresos de la nación sintieron el impacto de los menores recaudos a causa del fenómeno. Nuevamente fueron expedidas normas como la Ley 21/87 que creó el Estatuto Penal Aduanero, que años más adelante sería derogado.

En la década de los 90 llegó la apertura económica y el comercio exterior comenzó una tendencia ascendente, pero quedó demostrado que la aduana no tenía la capacidad técnica, económica y administrativa para atender esos grandes retos.

Actualmente, Colombia tiene ratificados 18 tratados de libre comercio y sus exportaciones ascienden a más de 60.000 millones de dólares, que son administrados sin una modernización en la Dian que incorpore una trasformación digital que permita controlar de manera inteligente el proceso de importación y exportación.

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Lo que se concluye de la estrategia implementada desde 2010 hasta la fecha es que la Dian no ha logrado concretar su proceso de modernización, incluida la trasformación digital, que se ha venido aplazando año tras año, permaneciendo una entidad cuestionada por sus resultados en los asuntos de contrabando.

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El año 1993 será recordado porque fue entonces cuando se integraron los impuestos y las aduanas en la actual Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) acerca de la cual también se escuchan noticias sobre corrupción. Por ello, se recomienda la separación de las entidades y refundar una nueva, que se destaque por la idoneidad técnica y administrativa y se ocupe de los temas de seguridad nacional y de asuntos verdaderamente estratégicos para el país.

Ahora bien, revisados los informes de gestión de los últimos 15 años presentados por los distintos directores de la Dian, podemos decir que todos ellos han formulado acciones para controlar el contrabando, mencionando también sus resultados y los planes de choque.

Lo que se concluye de la estrategia implementada desde 2010 hasta la fecha es que la Dian no ha logrado concretar, como se mencionó, su proceso de modernización, incluida la trasformación digital, que se ha venido aplazando año tras año, permaneciendo una entidad cuestionada por sus resultados en los asuntos de contrabando. En general, en las operaciones de comercio exterior abundan la discrecionalidad, las demoras, el exceso de trámites y un sinnúmero de obligaciones que ni controlan ni facilitan ese comercio.

Diversos estudios que analizan las aduanas nos colocan en posiciones mediocres y no ha habido continuidad en las políticas que permitan contar con una mejor institución, que se construya con los más avanzados estándares internacionales.

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La experiencia ha demostrado que no basta con la expedición de normas sino que la lucha contra la corrupción debe ser parte de una estrategia que incluya otras variables que deberían llevarnos a la construcción de un modelo más ajustado a la realidad.

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Política integral

Para atacar de manera más integral el contrabando se expidió en 2015 la ley 1762 que otorga a la Dian instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión. Sobre esta normativa hay grandes expectativas para enfrentar de mejor manera el fenómeno y la Dian viene liderando unas mesas regionales que prometen dar buenos resultados.

Esos mejores resultados también se esperarían con la creación de la comisión interinstitucional que debería generar campañas de prevención, educación y cultura ciudadana, además de fortalecer la cooperación e intercambio de información y producir un informe anual sobre la lucha contra el contrabando.

En 2016, después de cerca de 1.200 horas de trabajo, se expidió el decreto 390 que no pudo entrar en aplicación porque un sistema informático que se prometió para que acompañara la norma expedida y una vigencia escalonada propuesta, que nunca se concretó, confundieron hasta a la misma Dian. La consecuencia es que el decreto debió ser prácticamente derogado en su totalidad y los esfuerzos tanto públicos como privados se perdieron.

Los desaciertos y la pérdida de confianza entre el sector público y privado no quedaron allí y la inclusión de un régimen sancionatorio, contemplado en el decreto 659, exacerbó los ánimos de los usuarios del comercio exterior, por desatinado e improvisado. Además de desconocer las necesidades del sector privado se incluyeron disposiciones no discutidas.

Se creyó nuevamente que los problemas se solucionan con normas y no con una gestión eficiente y se eliminaron figuras como el Usuario Aduanero Permanente (UAP) y el Usuario Altamente Exportador (Altex) porque entre ellos –según la Dian– había usuarios que se prestaban para ingresar contrabando y mercancías sin el cumplimiento de requisitos legales. No pudo la entidad segmentar a los usuarios y distinguir a quienes respetaban las normas frente a los que las violaban y la solución fue acabar con dos herramientas de comercio exterior que habían permitido a muchas empresas avanzar en el aprovechamiento de los tratados de libre comercio.

Este ejemplo deja claro que a la Dian le ha resultado dificil segmentar a los usuarios y esa falta de confianza ha reflejado una política errática para entender que las normas por sí mismas no corrigen las distorsiones sino que tampoco acaban con el contrabando y lo que realmente se necesita es articular lo público con lo privado para lograr mejores resultados.

Igual cosa ha venido sucediendo con el Operador Económico Autorizado (OEA), la figura de mayor confianza aduanera y construida bajo estándares internacionales que la misma Dian ha venido deslegitimando con la pérdida de beneficios y prerrogativas, como es el caso de tener que presentar declaración anticipada obligatoria, basado en lo consagrado en el Decreto 659/24.

En 2024, la Dian presentó el estudio “Panorama del contrabando en Colombia”, en el cual reconoce que la medición del fenómeno es una tarea difícil por la logística operacional de los puertos y pasos de frontera, por la cantidad de productos que ingresan al país frente a la capacidad para inspeccionarlos y por los procedimientos para formalizar su ingreso.

La institución ha realizado el informe utilizando la metodología ‘espejo’, técnica que compara, para cada producto, los valores de las exportaciones hechas a Colombia por un país socio comercial con el valor de las importaciones registradas oficialmente en el país. El contrabando se estima como la diferencia entre dichos registros y se clasifica en distintas categorías.

Esta dinámica presenta grandes distorsiones que nos pueden llevar a sobreestimarlo o subestimarlo por muchas razones, siendo las principales las diferencias de precios y la tasa de cambio, falta de datos confiables, diferencias en la calidad de estadísticas comerciales, factores legales y regulatorios, corrupción e informalidad y lo que en Colombia se entiende por contrabando, es decir, errores formales que se califican como aprehensiones o delitos a la hora de sancionar, cuando realmente son simples formalismos.

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Los problemas de la aduana llevan siglos, y desmontarlos y cambiar la cultura muy seguramente tomará otros tantos, pues la corrupción usualmente acompaña al contrabando.

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Así las cosas, es evidente que ante la falta de una buena medición del fenómeno no exista una clara política para atacarlo. La experiencia ha demostrado que no basta con la expedición de normas sino que la lucha contra la corrupción debe ser parte de una estrategia que incluya otras variables que deberían llevarnos a la construcción de un modelo más ajustado a la realidad.

Por eso, cambiar el modelo de importación y hacer que al país no llegue carga, sino mercancías individualizadas, singularizadas y descritas de manera suficiente para atacar de mejor manera el contrabando, sin una clara medición del impacto en la capacidad técnica, en cuanto a la infraestructura y a la medición de tiempos de importación, pasará nuevamente la cuenta de cobro por tomar medidas que evidencian improvisación a la hora de imponer medidas restrictivas.

La Dian, a pesar de varias solicitudes para que entregue una evaluación con respecto al impacto que la declaración anticipada obligatoria ha generado para atacar el fenómeno de contrabando, no tiene una clara respuesta sobre su efectividad. Nuevamente se cometería el error de creer que son las normas y no la gestión de la entidad las que combaten el contrabando.

Conclusiones

A título de conclusiones, frente a lo anteriormente expuesto, podemos señalar que son dos los grandes temas:

• Primero es el análisis que debería hacerse desde la óptica de los datos y la calidad de las estadísticas, para lo cual es fundamental el uso de las herramientas digitales, incluida la inteligencia artificial para medir de mejor manera el fenómeno y atacarlo más eficientemente. En este sentido es necesario incorporar nuevas variables y entender que la interinstitucionalidad es vital.
• El segundo aspecto relevante son los tramites, la regulación, las facultades de fiscalización y la gestión del riesgo, acompañada de la competencia técnica que deberá encontrar la justa medida para aplicar las normas sin violentar los derechos, pero sobre todo, llamar contrabando lo que realmente es. Ello implica no hacer interpretaciones extensivas de las normas para ordenar aprehensiones y decomisos que distorsionan las mediciones del fenómeno. Cuando se aplica la norma más por presionar el cumplimiento de una meta que por la realidad de lo que se presenta, conduce a calificar como contrabando lo que realmente no es.

Por todo lo anterior, es necesario construir confianza, hacer una legislación más amable con el sector empresarial, realizar un control más eficiente a través de la gestión del riesgo, utilizando tecnologías que permitan una mejor medición del fenómeno, un mejor uso del presupuesto y de las facultades de fiscalización.

¡La idea de separar la aduana de los impuestos, no da espera! EC

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