JORGE ARMANDO RODRÍGUEZ ALARCÓN

profesor asociado universidad nacional de colombia

Agosto 2025, Edición 376.

AUNQUE NO FIGURABA DE MANERA PROMINENTE en el programa de gobierno ni en el Plan Nacional de Desarrollo del presidente Gustavo Petro, la reforma del Sistema General de Participaciones (SGP) puede terminar siendo una de las más trascendentales adoptadas durante su gobierno.

El Acto Legislativo 03 de 2024, modificatorio de los artículos 356 y 357 de la Constitución, ordena que el SGP —puesto de otro modo, las transferencias de recursos del Gobierno Nacional a las entidades territoriales— crezca “como porcentaje de los ingresos corrientes de la nación hasta llegar a ser el 39,5 %”.

El mismo acto legislativo prevé que para llegar a ese porcentaje, “se tendrá un periodo de transición de 12 años”, pero el periodo empieza a contar a partir del año siguiente en que se expida la ley orgánica que regule la materia. Dado que en la actualidad el porcentaje de participación ronda el 24 %, dicho mandato cambia de manera significativa la distribución del poder de gasto entre niveles de gobierno, en favor de los departamentos y los municipios y distritos.

El Gobierno Nacional debe presentar durante el 2025 el proyecto de ley orgánica, así que estamos ante una coyuntura definitoria del curso futuro de la descentralización y, por lo tanto, de la capacidad del Estado para cumplir sus funciones y hacer valer los derechos y, en alguna medida, de la suerte de Colombia como nación.

La separación entre competencias y recursos

Es entendible que el debate se haya centrado inicialmente sobre las implicaciones de que el acto legislativo ordene el crecimiento de las transferencias sin haber definido la correspondiente reasignación de competencias desde el nivel nacional hacia los gobiernos departamentales y locales, optando más bien por postergar y deferir a una ley esta tarea (Exministros, 2024; González, 2024; Ospina- Tejeiro, et. al., 2024; Observatorio Fiscal, 2024). Al fin y al cabo, las finanzas públicas nacionales atraviesan por una situación crítica y la reforma del SGP pone a la política fiscal ante grandes disyuntivas (Observatorio Fiscal, 2025; CARF, 2025).

  Múltiples analistas han señalado que lo lógico sería que las competencias y los recursos se hubieran definido de manera simultánea, armonizándolos entre sí. Tal prescripción normativa puede derivarse de varios enfoques teóricos, entre ellos el de la elección pública y el federalismo fiscal. James Buchanan, por ejemplo, argumenta que la separación en el proceso legislativo entre las decisiones de gasto público y de tributación “tiende a crear más incertidumbre (…) fiscal de lo que parece necesario” y aboga por la corrección de este “error”, por una “mayor racionalidad” en este campo (Buchanan, 1967, p. 97). De Vernon Smith (2003) se deriva una perspectiva distinta. El planteamiento de Buchanan se inscribiría dentro de un tipo de racionalismo que Smith llama racionalismo constructivista, proveniente, de acuerdo con el autor, sobre todo de Descartes, “quien creía y argumentaba que todas las instituciones sociales que merecen la pena eran y debían ser creadas por procesos deductivos conscientes” (p. 467).

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967 municipios del país están encasillados en una sola categoría, aunque sus realidades sean completamente distintas.

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  Según Smith, sin embargo, “las instituciones humanas y la mayor parte de la toma de decisiones no se guían principalmente, si es que lo hacen, por el constructivismo”, vale decir, por el racionalismo cartesiano (ibid., p. 468). Smith propone un enfoque alternativo para entender el papel de la razón en el surgimiento y desarrollo de las instituciones económicas al que denomina racionalismo ecológico. Aunque algunas puedan en un comienzo emerger de la racionalidad cartesiana, nos dice Smith, las instituciones terminan desarrollándose por “el ensayo y error” y “los procesos evolutivos” (op. cit., p. 500).

A la luz de este planteamiento, no sería anómalo, ni mucho menos, que una reforma constitucional como la del SGP, en la que participan numerosos actores —órganos del poder público nacional (ejecutivo y legislativo) y subnacional (entidades territoriales), entre otros—, disponga el aumento de las participaciones sin, al mismo tiempo, definir el traslado de competencias a las entidades territoriales. Sería algo que está dentro del abanico de lo esperable en procesos de elección social y acción colectiva. El curso tomado por la reforma puede explicarse a partir de allí, acaso en términos más positivos que normativos[1].

¿Debería por ello abandonarse el empeño de mejorar el diseño del SGP? La respuesta es, creo yo, negativa. De otra manera, lo accidental o circunstancial adquiriría —cabe suponer— un peso desmedido en la consecución de objetivos como la universalización de la provisión de bienes y servicios esenciales como los de salud y educación.

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En el sector educación se establece un orden de prioridad en el uso de los recursos del SGP por parte de las entidades territoriales “privilegiando en primer lugar la financiación de docentes y personal, seguido de los insumos clave para la permanencia (alimentación, transporte) y la infraestructura”

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Vale la pena traer a colación a este respecto la caracterización que hace Herbert Simon (2001) del “espectro de mecanismos de coordinación en los que se basa cualquier sociedad” (p. 31), entre los que se cuentan el mercado y las organizaciones. El SGP puede verse como un sistema de coordinación que involucra organizaciones jerárquicas (niveles de gobierno), estructuras de interacción (Estado unitario descentralizado) y reglas de asignación (tamaño y distribución de las transferencias). Aun si no puede ser moldeado a la manera en que lo haría el individuo racional o el dictador benevolente de la teoría económica neoclásica, es un sistema de coordinación que en alguna medida significativa se presta para ser diseñado con el fin de conseguir objetivos colectivos, organizacionales, cuya materialización implica, de acuerdo con Simon (1964), conseguir soluciones satisfactorias, por contraposición a óptimas. En este contexto, la idea de tender puentes —de moderar la separación— entre las decisiones de gasto público y de tributación constituye un referente normativo que puede ser útil en la toma de decisiones sobre el SGP en el mundo real.

Bemoles de la categorización territorial

  La adopción de una nueva categorización de las entidades territoriales ocupa un lugar destacado entre las propuestas a incorporar en la futura ley orgánica de competencias y recursos. Tanto para la Misión de Descentralización (2024) como para la Federación Nacional de Departamentos (2025), la nueva categorización sería una pieza clave para avanzar hacia una descentralización asimétrica. Como argumenta la misión, hay razones para pensar que la Constitución permite, “sin mencionarlo de manera explícita, un modelo de descentralización asimétrica con la definición de diversos marcos de competencias y recursos” (op. cit., p. 38). La FND acoge un punto de vista similar. De hecho, según la Constitución, la ley puede “establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas” (C.N., art-. 302); en el caso de los municipios, puede “señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración” (C.N., art. 320).

La FND (2025) argumenta que la categorización actual, estipulada en la Ley 617 de 2000 y que divide a las entidades territoriales según el tamaño de la población y los ingresos corrientes de libre destinación, “no capta la diversidad que existe entre los municipios y entre los departamentos porque unifica realidades que son muy diferentes”. “La ley 617 de 2000”, prosigue la FND, “concentra 967 municipios en categoría 6”, de modo que “el 88% de los municipios [queda clasificado] en una misma casilla, desconociendo la heterogeneidad municipal derivada de la geografía y la cultura nacional” (op. cit).

  La categorización actual es susceptible de ser mejorada. Sin embargo, cierta cautela resulta aconsejable frente a la proliferación y conformación de categorías, así como al uso que se les dé a las mismas. Un primer motivo para la cautela puede ilustrarse con el fenómeno que Sigmund Freud (2010) denominó el narcisismo de las pequeñas diferencias, la tendencia de “pueblos cuyos territorios son adyacentes, y que por lo demás están estrechamente relacionados” (p. 90), a exagerar sus diferencias y enfrascarse en contiendas y disputas. Este tipo de narcisismo se situaría en el lado opuesto de la homogenización.

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La descentralización puede igualar oportunidades… o profundizar desigualdades, si no se define bien qué significa ‘brecha’

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Hay que tener en cuenta que los 967 municipios de categoría 6 tienen todos una población igual o inferior a 10.000 habitantes y, por más y más subdivisiones que se introduzcan en esta categoría, el hecho de que se trata de municipios poblacionalmente pequeños todavía permanece. Una buena proporción de los municipios de menos de 10.000 habitantes está tendiendo a despoblarse y, como consecuencia, a experimentar un proceso de envejecimiento particularmente rápido (Alfonso, O., ed., 2024).

La propuesta de categorización de la FND busca constituirse en un modelo para la asignación de competencias y recursos. Se basa en un Índice de Capacidad-Atractividad Territorial (ICAT), construido con variables agrupadas en cinco dimensiones: demográfica, geográfica, social y de capacidades humanas, económica, y fiscal. Como resultado de la aplicación del ICAT, los municipios y distritos quedarían clasificados en 10 categorías, tres más que en la categorización actual. Para el caso de los departamentos, la aplicación del índice arroja cinco categorías. La idea de que la categorización dé cuenta de la capacidad de satisfacer “las necesidades de vida de la gente” (FND, op. cit., s.p.) luce bien orientada.

  Por su parte, la propuesta de nueva categorización de la Misión de Descentralización emplea dimensiones a primera vista similares a las de la FND (v. gr., demográfica, socioeconómica), pero las variables para medir cada dimensión no son siempre las mismas (p.ej., el porcentaje de población étnica figura en la propuesta de la misión, no en la de la FND), y añade una dimensión ambiental, muy relevante para Colombia. Ello redunda en un escalafón de 8 categorías de municipios, denominadas por su característica principal, a saber: Bogotá, grandes ciudades, nodos territoriales, Intermedios, centros urbanos, vocación primaria, prevalencia ambiental y densidad étnica (op. cit., pp. 45 y 46).

  Ambas propuestas, la de la FND y la de la Misión de Descentralización, logran una mayor diferenciación entre entidades territoriales, en especial entre los municipios de 10.000 o menos habitantes, frente a la categorización actual, excesivamente homogeneizadora. No obstante, la propuesta de la misión, en particular, puede dar lugar a ambigüedad en la pertenencia a algunas categorías (p.ej., un municipio con prevalencia ambiental puede tener al mismo tiempo alta densidad étnica) y convertir en vocación lo que es un rasgo socioeconómico cambiante (p.ej., vocación primaria). Una alternativa que merece atención es la propuesta del DNP (2025) que clasifica los municipios en 8 categorías, incorporando una mayor diferenciación que bajo la categorización actual, producto de combinar un índice de capacidades institucionales y fiscales con otro que busca captar el espectro urbano-rural, basado en distancias y densidades.

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La adopción de una nueva categorización de las entidades territoriales ocupa un lugar destacado entre las propuestas a incorporar en la futura ley orgánica de competencias y recursos.

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La replicabilidad y transparencia son requisitos exigibles de cualquier metodología de categorización que se proponga o adopte. En las propuestas de categorización se emplean métodos estadísticos tales como las ‘rupturas naturales -Jenks-’, las k-medianas y el método Elbow. Teniendo en cuenta que no siempre las partes interesadas en el SGP tienen familiaridad y dominio de tal tipo de técnicas estadísticas, la metodología por la que se opte debería explicarse en forma suficientemente clara como para que las dudas o discrepancias respecto a la categorización estén sujetas a un proceso justo de resolución, con miras a minimizar el espacio para las decisiones arbitrarias o políticamente sesgadas.

Algunas asimetrías lucen bellas desde lejos

  Un segundo motivo para la cautela es que la descentralización asimétrica puede conducir bien sea a la reducción o a la agudización de las desigualdades regionales y locales en el desarrollo económico, dependiendo de cómo toma cuerpo la asimetría en la fiscalidad y, en general, en las relaciones intergubernamentales. Para un país de regiones y con la geografía de Colombia, la descentralización es imprescindible, pero no todas las asimetrías sirven para todos los males.

Para la FND, la descentralización asimétrica consiste en dar “un trato ‘desigual’, para lograr igualar a todas las entidades territoriales” (s.p.). Luce bien hasta ahí, pero la aplicación de este enfoque plantea varias preguntas cuyas respuestas apenas se insinúan o se esbozan de manera genérica en el proyecto de ley. ¿Qué principio de equidad se seguiría? El principio de equidad vertical, que podría ser una buena guía en este contexto, no se menciona ni en el documento de la FND ni en el de la misión. Esto lleva a preguntarse cuáles desigualdades son las que se quieren reducir o, para decirlo con Sen (1995), ¿se busca la igualdad de qué? Si, digamos, a cada una de diez categorías municipales y distritales se les asignan distintas competencias en materia de educación o salud, ¿cuál sería el criterio que articularía la asignación de recursos del SGP, un papel que en el ámbito de la tributación usualmente cumple la capacidad de pago?

Más allá de las declaraciones aspiracionales, convendría explicar cómo el esquema de descentralización asimétrica por categorías de entidades territoriales, con las especificidades que se le atribuyan, conduciría a la reducción de las desigualdades aludidas. Habría que ahondar en los aspectos procedimentales y de causa-efecto de ese vínculo, más considerando que el SGP es uno de los principales instrumentos fiscales para incidir sobre las desigualdades territoriales en el desarrollo económico y que, por la complejidad del gobierno multiniveles y de la legislación que lo regula, se puede incurrir en errores serios con facilidad, errores que luego son difíciles de revertir. Países como España han vivido experiencias aleccionadoras en este ámbito. El ensayo y error a veces tiene su sesgo hacia el error.

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La ley que defina la destinación de los recursos del SGP debe darle “prioridad a los derechos y servicios de salud, educación preescolar, básica, media y superior, y agua apta para el consumo humano y saneamiento básico con el fin de cerrar las brechas económicas, sectoriales y territoriales”.

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El Acto Legislativo 03 de 2024 dispuso que la ley que defina la destinación de los recursos del SGP debe darle “prioridad a los derechos y servicios de salud, educación preescolar, básica, media y superior, y agua apta para el consumo humano y saneamiento básico con el fin de cerrar las brechas económicas, sectoriales y territoriales”. El cierre de brechas en esas varias dimensiones permite interpretaciones variadas. Tampoco hay que perder de vista que la Constitución propende por la universalización progresiva del acceso a tales derechos y servicios (C.N., arts. 49 y 356). El nuevo acto legislativo le plantea así a la ley el reto de darle alcance y compaginar la universalización en cuestión con el cierre de brechas económicas, sectoriales y territoriales, dentro de un marco organizacional de descentralización asimétrica.

Según el proyecto de ley de la FND, el total de los recursos del SGP se divide en dos grandes componentes para efectos de su distribución entre las entidades territoriales. El primer gran componente sería equivalente al monto del SGP existente al momento de la aprobación de la ley de competencias, incrementado anualmente por la tasa de inflación, y en gran medida preservaría la distribución observada del mismo entre las entidades territoriales, con sus virtudes y defectos. Es probable que ello facilite el acuerdo para la aprobación de la ley.

El segundo gran componente correspondería a los recursos adicionales asignados al SGP por el acto legislativo. Este componente se distribuiría “entre los municipios de las categorías de la 5 a la 10 y entre los departamentos”, con base en índices de brechas sectoriales y territoriales. En el caso de la brecha sectorial, puesto que, según el proyecto, entre mayor sea el rezago de una entidad territorial dada con respecto al máximo logro nacional, mayores serán los recursos transferidos, habría un incentivo (‘perverso’) para mantenerse rezagado. Por lo demás, el proyecto del FND reconoce, correctamente, que la brecha territorial “se puede interpretar de maneras diversas”, pero deja abierta la cuestión; es curioso que la nueva categorización propuesta no se use allí para la asignación de recursos. El Gobierno Nacional quedaría encargado de establecer la metodología para la distribución de estos recursos.

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Para un país de regiones y con la geografía de Colombia, la descentralización es imprescindible, pero no todas las asimetrías sirven para todos los males.

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Detalles y el reformismo por compartimentos

Hay muchos otros temas que la ley de competencias aborda o debe abordar. Solo para ilustrar su importancia y complejidad consideremos brevemente aquí un par de casos, tomando como referencia el proyecto de ley de la FND. Los recursos de Propósito General del SGP son cruciales sobre todo para las entidades territoriales pequeñas en población y fiscalmente pobres. Hay vaguedad sobre la forma cómo se determina el monto total, el cual parece cobrar un carácter residual, una vez descontadas las asignaciones para los sectores prioritarios (salud, etc.). La vaguedad es especialmente cierta en lo atinente a los nuevos recursos del SGP. El carácter residual sería probablemente contraproducente para las entidades territoriales beneficiarias, por acentuar la incertidumbre acerca de los recursos disponibles y por obstaculizar la planeación de gastos.

En el sector educación se establece un orden de prioridad en el uso de los recursos del SGP por parte de las entidades territoriales “privilegiando en primer lugar la financiación de docentes y personal, seguido de los insumos clave para la permanencia (alimentación, transporte) y la infraestructura”, y queda flotando en el aire la cuestión de en qué consistiría la autonomía territorial en cada uno de estos campos. Si las facultades en lo relativo a la contratación, la fijación de remuneraciones, los traslados, etc. no se regulan de manera razonablemente coherente o coordinada entre niveles de gobierno, las obligaciones de gasto pueden con facilidad desbordar la disponibilidad de recursos del SGP.

La reforma del SGP tiene conexiones profundas con otras piezas del marco legal de la política económica y social. En esas circunstancias, examinar la reforma de manera aislada, sin considerar las interacciones con la regla fiscal y la reforma al sistema de salud, por ejemplo, ofrecería una perspectiva recortada o engañosa de sus implicaciones fiscales y económicas. La forma de determinar el tamaño del SGP como un porcentaje (creciente) de los ingresos corrientes de la nación “implica que toda reforma tributaria nacional genera más gasto”, como observa Ocampo (2024), introduciéndole un elemento procíclico a la política fiscal. Tras la activación reciente de la cláusula de escape prevista en la Ley 2155 de 2021, el ajuste que se requeriría si se quiere retornar al cumplimiento de las metas de la regla fiscal se avizora particularmente exigente, con efectos adversos sobre la actividad económica si aquel se lleva a cabo en una etapa contractiva del ciclo. Estaríamos en presencia de dos leyes que en algunos aspectos riñen entre sí y que pueden tener un elevado costo conjunto de cumplimiento. Ese sería un costo del reformismo por compartimentos estancos y no sería de extrañar que ello induzca cambios en la legislación en uno o en ambos frentes.

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La reforma del SGP tiene conexiones profundas con otras piezas del marco legal de la política económica y social.

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Algo similar ocurre con la reforma al sistema de salud que cursa en el Congreso de la República, promovida por el Gobierno Petro. El proyecto de ley establece que a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres) le corresponde administrar, entre otros, “los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a salud que pertenecen a las entidades territoriales”, a través de un Fondo Único Público de Salud y de Fondos Cuenta Regionales de Salud. La única mención de la Adres que hace el articulado del proyecto de ley de la FND se refiere a la creación de un fondo de emergencias sanitarias. ¿En qué medida son coherentes entre sí estos dos arreglos institucionales? En particular, ¿cómo se armonizaría, en términos tanto de objetivos como de procesos, la centralización en la administración de los recursos del sistema de salud que encarna la ADRES con el fortalecimiento de la autonomía territorial que predica la reciente reforma constitucional del SGP? EC

[1] Agradezco a Jorge Iván González por hacerme caer en cuenta de la influencia de la lógica cartesiana en algunos análisis de la reforma del SGP.

Referencias Bibliográficas

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• Observatorio Fiscal. (2025). Informe sobre el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2025. Bogotá, D.C.: Universidad Javeriana. Retrieved from https://www.ofiscal.org/_files/ugd/d2e86e_da474f460d6e4f61ad40d79da3712c26.pdf
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