DAVID SOTO

director ejecutivo organización activos culturales afros (ACUA)

Agosto 2025, Edición 376.

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA de Colombia, en su artículo 288, establece la necesidad de promulgar una ley orgánica de ordenamiento territorial cuyo propósito debería ser definir la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales. Transcurrieron veinte años hasta la expedición de la Ley 1454 de 2011, la cual resultó limitada en su alcance, dado que para ese momento la distribución de los recursos ya se encontraba consolidada, sin permitir un margen efectivo para redefinir o asignar nuevas competencias a nivel territorial (Hernández, 2001). Como consecuencia, las restricciones fiscales preexistentes condicionaron el debate, reduciendo el enfoque a la disponibilidad de recursos más que al análisis funcional de las competencias.

No obstante, apenas dos años después de la promulgación de la Constitución de 1991, se expidió la ley 60, con la cual se desarrollaron los artículos 356 y 357. Esta norma dio origen al situado fiscal y a las participaciones municipales, como primeros mecanismos de transferencias condicionadas —entendiendo ‘condicionadas’ como bolsas de recursos con asignaciones específicas (salud, educación, agua potable, etc.), y dejando una bolsa residual para libre inversión—, todo ello basado en los ingresos corrientes de la nación (ICN).

Más adelante, con el Acto Legislativo 01 de 2001, se reemplazó el situado fiscal por el Sistema General de Participaciones (SGP), y además se realizó un cambio estructural en la forma de calcular las transferencias, desligándolas de los ICN y vinculándolas al crecimiento del PIB más unos puntos de inflación. A su vez, se diseñaron criterios de distribución más complejos y se impusieron mayores restricciones al gasto que se financie con esos recursos transferidos.

Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 04 de 2007, se introdujeron techos al crecimiento real del SGP y mecanismos contracíclicos que lo ligaron al crecimiento promedio del PIB, buscando estabilidad macroeconómica. A partir de estas dos reformas, la lógica del modelo venía acentuando la dependencia total de recursos de las entidades territoriales a las decisiones centralistas (Iregui et al., 2001).

El gráfico 1 presenta la evolución de las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) entre los años 2002 y 2012, expresadas como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) —eje izquierdo— y de los ingresos corrientes de la nación (ICN) —eje derecho—. Se evidencia una trayectoria contractiva en ambos indicadores, siendo particularmente más pronunciada la caída relativa del SGP como porcentaje del PIB.

Con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 03 de 2024, se pretende volver a la promesa del constituyente primario de avanzar hacia una verdadera autonomía territorial. Este acto legislativo aumenta progresivamente las transferencias del SGP hasta alcanzar el 39,5 % de los ICN en el año 2036, partiendo del 23,8 % actual. El incremento es dado mediante una tasa anual del 2,5 %, con un esquema gradual y cláusulas de ajuste.

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La verdadera descentralización no se mide por el volumen de recursos transferidos, sino por la capacidad de los entes territoriales para gobernar con autonomía conforme a su vocación y perspectivas de desarrollo.

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Diseño inverso de la autonomía territorial

La reforma recientemente aprobada denota una contradicción estructural: asume que el aumento de recursos equivale automáticamente a mayor autonomía territorial, sin considerar que la inversión y el gasto en el territorio siguen estando condicionado por lineamientos nacionales, sometiendo los procesos de planeación y gestión fiscal de las entidades territoriales (Soto et al., 2025).

De esa manera, aunque el Acto Legislativo 03 se presenta como un avance histórico en la descentralización, lo cierto es que perpetúa un modelo en el que los entes territoriales siguen supeditados a un modelo centralista.

El principal problema radica en que, al haberse definido primero los artículos 356 y 357 de la Constitución y, posteriormente el artículo 288, se consolidó un diseño institucional El principal problema radica en que, al haberse definido primero los artículos 356 y 357 de la Constitución y, posteriormente el artículo 288, se consolidó un diseño institucionalSin un esquema claro de responsabilidades y sin una arquitectura operativa descentralizada, los gobiernos subnacionales podrán rehusarse a asumir nuevas competencias, escudándose en la insuficiencia de recursos o de capacidades técnicas e institucionales. Esto implica que, desde ya, será necesario emprender un proceso de reforma institucional.

Una reforma coherente debió iniciarse desde una hoja en blanco, evaluando primero las competencias territoriales y luego asignando los recursos de manera progresiva.

El gráfico 2 refuerza el argumento que expresa que al desagregar los ingresos municipales por categoría (de especial a sexta), se observa una altísima concentración del ingreso tributario y no tributario en los municipios de categoría especial y de primera, mientras que en las categorías inferiores —las de menor capacidad fiscal y administrativa— los ingresos propios son prácticamente marginales. En contraste, el grueso del financiamiento en los municipios de categoría sexta proviene de transferencias nacionales y regalías, reflejando una dependencia estructural del nivel central.

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Si las entidades territoriales se asocian con el propósito de compartir capacidades y ejecutar proyectos de desarrollo conjunto, el Estado podría liberar una porción de las nuevas transferencias para apoyar directamente estos esquemas.

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Proceso gradual en función de la vocación y capacidades territoriales

Teniendo en cuenta el panorama anterior y como resultado del escaso margen para la formulación de la ley de competencias, se proponen algunos principios de descentralización que deben estar en el centro de la discusión.

Toda asignación de competencias debe ir acompañada de una evaluación integral de las capacidades de los gobiernos territoriales para responder de manera efectiva a las demandas sociales. Esto obliga a una estrategia gradualista: a medida que se habilita la acción territorial, los entes territoriales deben tener espacio para desarrollar experiencias, lo que permite en el corto y mediano plazo a la entidad territorial apropiar competencias administrativas (García, 2004). Solo así será posible una apropiación progresiva y sostenible de los recursos, en función del desarrollo efectivo de sus capacidades. La autonomía no se decreta: se construye en la medida en que los territorios demuestran estar preparados para asumir mayores responsabilidades.

Además, el proceso de descentralización debe abordarse con un enfoque territorial, es decir, priorizando los bloques de competencia según la vocación y necesidades particulares de cada territorio (Soto et al., 2025). No puede tratarse igual a una región rural con vocación agroambiental que a una ciudad con problemas urbanos complejos. Se requiere un diseño sensible al contexto territorial. Esto exige reconocer que la diversidad territorial obliga a pensar el tema de competencias en determinados sectores conforme a la vocación del territorio.

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Se requiere un rediseño institucional integral que reconozca la vocación de los territorios, promueva el desarrollo progresivo de capacidades, estimule la cooperación territorial y garantice una alineación efectiva entre los recursos asignados y las competencias asumidas.

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Asociatividad: opción para la eficiencia y el ordenamiento territorial

Un elemento adicional para fortalecer la descentralización que debe ser considerado es el fomento de esquemas de asociatividad territorial. La articulación entre municipios y departamentos puede convertirse en una vía estratégica para construir capacidades compartidas, especialmente en regiones colindantes, conurbadas o con altos niveles de rezago institucional (De la Torre, 2025).

Existen alternativas viables para dar coherencia a la descentralización mediante esquemas de desarrollo construidos sobre hitos geográficos compartidos, como cuencas hidrográficas, macizos y corredores bioculturales. Por ejemplo, estructurar políticas públicas alrededor del eje del río Atrato permitiría integrar territorios con diferentes niveles de capacidad administrativa bajo un propósito común de gestión ambiental, movilidad fluvial y desarrollo productivo. Más que avanzar en procesos de fortalecimiento administrativo de manera aislada, resulta más efectivo fomentar el intercambio de capacidades entre territorios vinculados por dinámicas geográficas compartidas.

El gráfico 3 representa una propuesta de articulación territorial estructurada sobre un esquema de transporte multimodal que integra funcionalmente tres infraestructuras: la navegabilidad del río Atrato, un corredor ferroviario entre Cupica y Puerto Atrato, y una conexión vial entre Mutatá y Puerto Antioquía. Esta configuración posibilita la conectividad interoceánica entre el Pacífico y el Caribe, y constituye un andamiaje físico estratégico para la conformación de esquemas asociativos entre entidades con alta heterogeneidad institucional y fiscal, como los departamentos del Chocó y Antioquia. Dicha infraestructura puede operar como vector de integración territorial, permitiendo sinergias en la gestión pública, economías de escala en la provisión de bienes y servicios, y una planificación multiescalar del desarrollo.

Para que esta lógica asociativa se materialice se requiere desarrollar incentivos de política pública. También se deben establecer mecanismos que premien la cooperación territorial: si las entidades territoriales se asocian con el propósito de compartir capacidades y ejecutar proyectos de desarrollo conjunto, el Estado podría liberar una porción de las nuevas transferencias para apoyar directamente estos esquemas.

Una herramienta ya existente que podría revitalizarse bajo esta lógica es la de los contratos plan o pactos territoriales, los cuales permiten la priorización de recursos con base en proyectos estratégicos acordados entre diferentes niveles de gobierno. Este instrumento permite que la articulación entre municipios, departamentos y regiones pueda cerrar brechas estructurales de capacidades, generar sinergias y compartir experiencias administrativas (De la Torre, 2025).

El entorno político actual

En el marco de las negociaciones entre niveles de gobierno y en época prematura electoral, las competencias se están “subastando” en función de quién tiene mayor peso político a nivel regional de cara a las contiendas electorales (Soto et al., 2025). Esto lleva a una distribución desequilibrada donde prima la lógica de otorgar mayores recursos sin mayores responsabilidades.

Esta lógica fomenta tensiones intergubernamentales. Por un lado, los entes territoriales, al recibir mayores recursos, buscarán defender estos montos frente a posibles recortes o nuevas restricciones. Por el otro, el nivel central, en su rol de control y vigilancia, mantendrá una posición intervencionista, alegando la falta de una estructura formal de responsabilidades previamente definida. En el fondo, se configura un escenario de ambigüedad funcional: se asignan recursos, pero no se clarifica quién responde por los resultados.

Estas tensiones no son meramente administrativas, sino que tienen un impacto directo en el ciudadano. La falta de claridad en las competencias genera vacíos en la prestación de servicios y puede traducirse en una cadena de irresponsabilidades donde todos señalan a todos y nadie responde. Además, el hueco presupuestal que se está gestando recaerá inevitablemente en el nivel central, que deberá asumir con recursos propios aquello que los territorios no pueden o no quieren ejecutar por falta de definición normativa o de capacidad.

En conclusion, la reforma constitucional debe ir mucho más allá del simple incremento en las transferencias. Se requiere un rediseño institucional integral que reconozca la vocación de los territorios, promueva el desarrollo progresivo de capacidades, estimule la cooperación territorial y garantice una alineación efectiva entre los recursos asignados y las competencias asumidas. La decisión de iniciar este proceso por el componente financiero —con el ‘cheque girado’ sin un marco claro de responsabilidades— revela una fragilidad estructural profunda del modelo vigente. La verdadera descentralización no se mide por el volumen de recursos transferidos, sino por la capacidad de los entes territoriales para gobernar con autonomía conforme a su vocación y perspectivas de desarrollo. EC

Referencias Bibliográficas

• Allain-DuprBonet-Morón, J. A., Pérez-Valbuena, G. J., & Ayala-García, J. (2014). Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia (Documento de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana No. 205). Banco de la República – Sucursal Cartagena. https://www. banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/dtser_205.pdf
• De la Torre, L. A. (2025). Nuevos territorios para un desarrollo regional concertado: La importación de la contractualización territorial a Colombia. Editorial ESAP. https://libros.esap.edu.co/index.php/omp/catalog/book/70
• García, J. (2004). ¿Por qué la descentralización fiscal? Mecanismos para hacerla efectiva (Serie de Documentos de Trabajo sobre Economía Regional No. 41). Banco de la República. https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/DTSER41.pdf
• Hernández, A. (2001). Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita – Universidad Externado de Colombia.
• Iregui, A. M., Ramos, J., & Saavedra, L. A. (2001). Análisis de la descentralización fiscal en Colombia. Revista del Banco de la República, 74(887), 21–45. https://publicaciones.banrepcultural.org/index.php/banrep/article/view/10771/11168
• Mejía, A. (2023, 19 de abril). Plan Chocó. iAgua. Recuperado de https://www.iagua.es/blogs/alberto-mejia-arango/plan-choco
• Soto, D. (2010). La descentralización en Colombia: ¿Centralismo o autonomía? Ópera, (10), 219–240. https://revistas.uexternado.edu. co/index.php/opera/article/view/1243/1182
• Soto, D., Bedoya, J., Guerrero, A., & Rendón, A. (2025). Foro: Retos de la descentralización en Colombia: Análisis del Acto Legislativo 03 de 2024. Universidad Externado de Colombia.

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