GILBERTO TORO GIRALDO

presidente federación colombiana de municipios

Agosto 2025, Edición 376.

LA REFORMA DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP), impulsada por el Acto Legislativo 03 de 2024, no es únicamente un cambio fiscal; es una transformación estructural del pacto territorial en Colombia. Esta reforma tiene el potencial de corregir desequilibrios históricos entre la nación y las entidades territoriales, redistribuyendo no sólo recursos sino también poder y responsabilidades en la gestión pública.

En un país marcado por profundas desigualdades territoriales y por la concentración de competencias en el nivel central, el fortalecimiento de la autonomía local es una condición indispensable para avanzar en equidad, sostenibilidad institucional y eficacia en la prestación de servicios públicos.

La reciente aprobación del Acto Legislativo 03 de 2024 marca un punto de inflexión para el modelo de descentralización en Colombia. Por primera vez, en décadas, se abre una ventana real para corregir las inequidades históricas en la distribución de recursos y competencias entre la nación y las entidades territoriales.

En este nuevo contexto el fortalecimiento de la autonomía territorial, la equidad en la asignación de recursos y la construcción de capacidades locales, emergen como principios rectores de un modelo de descentralización renovado, comprometido con garantizar una prestación de servicios públicos más eficaz, transparente y sostenible.

Colombia enfrenta el desafío de reorganizar su régimen de competencias para permitir que municipios, departamentos y distritos asuman un papel más protagónico en el desarrollo territorial. Esta tarea es inaplazable: más de 900 municipios de categoría sexta dependen casi en su totalidad de los recursos del SGP para operar, mientras que las brechas de acceso a servicios básicos persisten, especialmente en zonas rurales y dispersas. Sin una redistribución efectiva de funciones y recursos, acompañada de reglas claras de progresividad y diferenciación territorial, será imposible construir un Estado social de derecho robusto en todo el territorio nacional.

Este artículo sintetiza el análisis y propuestas desarrolladas por la Federación Colombiana de Municipios como parte del proceso de fortalecimiento del régimen competencial y el rediseño del SGP. Se integran diagnósticos sectoriales, principios orientadores y propuestas normativas concretas para avanzar hacia un modelo más justo y eficiente de descentralización.

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Más de 900 municipios de categoría sexta dependen casi en su totalidad de los recursos del SGP para operar, mientras que las brechas de acceso a servicios básicos persisten, especialmente en zonas rurales y dispersas.

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Metodología

La Federación Colombiana de Municipios aplicó una metodología cualitativa estructurada en cuatro fases: (1) revisión constitucional y normativa del estado actual del SGP y del marco constitucional y legal vigente; (2) identificación de competencias sectoriales asignadas a los municipios; (3) formulación de propuestas de redistribución competencial bajo principios de equidad y heterogeneidad territorial; y (4) validación técnica a través de comités temáticos y escenarios de concertación interinstitucional.

Se emplearon como fuentes primarias: revisión de literatura especializada, normativa constitucional y legal, bases de datos oficiales del DNP, el Dane y la Contaduría General de la Nación, y grupos focales de validación con alcaldes y equipos técnicos municipales.

Discusión y recomendaciones

La definición de principios orientadores es esencial para que el rediseño del SGP y de las competencias territoriales no se limite a una redistribución de competencias, sino que responda a criterios normativos, éticos y de sostenibilidad institucional. Estos principios deben guiar la toma de decisiones en todos los niveles del proceso: desde la definición de responsabilidades hasta la asignación de recursos y la evaluación de resultados. A continuación, se explican los cuatro principios fundamentales que sustentan la propuesta:

A. Subsidiariedad: este principio establece que las funciones públicas deben ser ejercidas por el nivel de gobierno más cercano al ciudadano, siempre que cuente con la capacidad técnica, administrativa y financiera para hacerlo. Su aplicación evita la concentración de decisiones en el nivel nacional y promueve una gestión pública más cercana, ágil y pertinente con las necesidades locales.

B. Autonomía territorial: implica que las entidades territoriales, en especial los municipios, deben contar con la potestad de planificar, priorizar e invertir sus recursos en coherencia con sus planes de desarrollo y sus características sociales, culturales y económicas. La autonomía no puede ser solo normativa, sino que requiere respaldo presupuestal y capacidades institucionales que permitan su ejercicio efectivo.

C. Equidad territorial: hace referencia a la necesidad de reconocer y corregir las desigualdades estructurales a nivel territorial. No todos los municipios parten del mismo punto en términos de ingresos, capacidades técnicas o condiciones geográficas. Por ello, el modelo de distribución de recursos y asignación de competencias debe incorporar criterios diferenciales, asegurando un trato justo que garantice condiciones equivalentes para el ejercicio de derechos ciudadanos.

D. Responsabilidad fiscal: toda delegación de funciones debe ir acompañada de los recursos necesarios para su ejercicio. Este principio exige una correlación explícita entre competencias y financiamiento, e impide que se trasladen responsabilidades sin los medios para cumplirlas. Asimismo, demanda reglas claras de seguimiento, rendición de cuentas y sanción al incumplimiento.

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85% del total de municipios son de categoría sexta y dependen en gran medida de los recursos de la asignación sectorial de propósito general del SGP, por lo cual resulta imperativo que la nueva legislación blinde su sostenibilidad operativa.

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Propuestas generales

Estas propuestas buscan configurar una arquitectura institucional coherente que permita articular la asignación de funciones con la disponibilidad de recursos y las capacidades institucionales reales. Su propósito es evitar la fragmentación normativa, el traslado informal de responsabilidades y la persistencia de brechas estructurales entre municipios de distintas categorías.

• Procedimiento orgánico para la delegación de competencias: la reglamentación del acto legislativo debe establecer un procedimiento que especifique los criterios que se evaluarán y las etapas que deben surtirse para delegar competencias del nivel nacional al territorial. Este procedimiento debe ser único y aplicable para todos los sectores. Su objetivo debe ser garantizar que la delegación de competencias cuente con fuentes claras de financiación, así como de un análisis de la capacidad instalada requerida para garantizar la prestación de servicios y la provisión de bienes públicos con altos estándares de calidad.
• Categorización basada en la heterogeneidad territorial: la nueva ley debe establecer un sistema flexible que asigne competencias de forma escalonada y ajustada a la realidad fiscal, administrativa y técnica de cada municipio. Esto implica construir un sistema dinámico que supere la lógica estática de las clasificaciones por población e ingresos, y que incorpore criterios funcionales y de desempeño institucional.
• Traslado progresivo de competencias para garantizar la equidad: el traslado progresivo de competencias parte de la necesidad de superar el modelo binario actual -donde un municipio o tiene o no tiene una competencia- por un enfoque flexible y adaptativo que reconozca la diversidad institucional y territorial del país. Se propone establecer un modelo escalonado de ejercicio competencial con al menos tres niveles: (i) gestión compartida o de apoyo, donde el municipio actúa como articulador o ejecutor subsidiario bajo liderazgo nacional o departamental; (ii) gestión autónoma condicionada, en la que el municipio asume la competencia con acompañamiento técnico y financiación parcial; y (iii) gestión plena, reservada para entidades con capacidad técnica, administrativa y fiscal demostrada.

Este modelo debe apoyarse en instrumentos de valoración periódica -como diagnósticos de capacidades institucionales, desempeño sectorial y análisis de riesgos territoriales- que permitan alinear la asignación de funciones con el principio de equidad territorial, sin comprometer la calidad de los servicios públicos.

• Suficiencia de recursos para garantizar el funcionamiento de los municipios: los recursos para el funcionamiento de los municipios deben ser garantizados independientemente de la asignación de nuevas competencias, especialmente para aquellos municipios clasificados en categoría 6, que representan más de 900 entidades territoriales del país, lo que corresponde a más del 85% (Departamento Nacional de Planeación, 2024). Estos municipios dependen en gran medida de los recursos de la asignación sectorial de propósito general del SGP, por lo cual resulta imperativo que la nueva legislación blinde su sostenibilidad operativa. La protección de los gastos de funcionamiento debe quedar expresamente consignada en el articulado de la ley de competencias.
• Control de la duplicidad en el ejercicio de las competencias: se requiere de esfuerzos sostenidos en el territorio nacional para mejorar la capacidad institucional con la que cuentan los municipios. Esto se garantiza en la medida en que los recursos se orienten a identificar herramientas de modernización que conduzcan a mejorar las capacidades institucionales de las entidades territoriales para lograr una gestión pública eficiente.

De este modo, la participación simultánea de actores de distintos niveles de gobierno en una misma competencia no podrá ser regla de común uso para la provisión y prestación de bienes y servicios públicos, sino una excepción. Esta excepcionalidad debe basarse en circunstancias de necesidad, tales como orden público, presencia de actores armados, la consolidación de gobernanzas criminales, autoritarismos subnacionales (Gibson, 2007) o cualquier otra circunstancia apremiante que impida el pleno ejercicio de las facultades administrativas de las autoridades locales.

• Incentivos a la generación de recursos propios: es necesario contemplar un sistema de incentivos que aumente el porcentaje de transferencias para las entidades territoriales que logren reducir indicadores de bienestar poblacional, tales como las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y la pobreza multidimensional, junto con los esfuerzos de la administración local dirigidos a construir una estructura de gobernanza local que promueva el bienestar de la población, siempre y cuando los resultados se expresen en la mejora en la medición de indicadores.

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La autonomía no puede ser solo normativa, requiere respaldo presupuestal y capacidades institucionales.

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Propuestas por sector

A partir de los principios orientadores y las propuestas generales, se identificaron líneas estratégicas diferenciadas por sector que buscan mejorar la asignación de competencias y el uso de los recursos públicos con base en las realidades territoriales. Estas propuestas responden tanto a vacíos normativos como a limitaciones operativas que enfrentan los municipios en sectores clave como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, y las funciones de Propósito General. A continuación, se presentan brevemente los principales lineamientos por cada sector:

Educación

• Articular el enfoque territorial del derecho humano a la educación con el desarrollo y sostenimiento de infraestructura escolar adecuada a condiciones culturales, climáticas y demográficas. Esto permitirá superar barreras geográficas y mejorar la permanencia escolar.
• Fortalecer la etnoeducación y los sistemas de transporte escolar, especialmente en zonas rurales y de alta dispersión, como mecanismos de garantía efectiva del acceso a la educación, con pertinencia cultural y enfoque diferencial.

Salud

• Garantizar la suficiencia de los recursos requeridos para mantener la infraestructura y las capacidades técnicas y tecnológicas, así como el talento humano de los hospitales públicos de primer nivel que son prestadores únicos de los servicios de salud, a través de un aumento del subsidio a la oferta.
• Garantizar los recursos requeridos para la ejecución de acciones de salud pública orientadas a la detección temprana de enfermedades y la reducción de indicadores de morbilidad.

Agua potable y saneamiento básico

• Reconocer al municipio como garante del derecho al agua y saneamiento básico, dotándolo de competencias efectivas para planificar, coordinar y supervisar la prestación del servicio.
• Flexibilizar el uso de los recursos sectoriales para priorizar soluciones innovadoras y adaptadas al entorno, como plantas modulares de potabilización, filtros ecológicos o biodigestores para comunidades rurales dispersas.

Propósito General

• Aumentar el porcentaje de libre destinación del componente de Propósito General fortaleciendo la autonomía local para responder a necesidades prioritarias definidas por los propios municipios.
• Autorizar el uso de estos recursos para financiar funciones estratégicas y actualmente desatendidas, como la alimentación de población privada de la libertad (PPL), el mejoramiento de la convivencia, la atención humanitaria de población migrante y la convivencia comunitaria. Igualmente invertir recursos para el mejoramiento de la vivienda rural y vías terciarias.

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Por primera vez, en décadas, se abre una ventana real para corregir las inequidades históricas en la distribución de recursos y competencias entre la nación y las entidades territoriales.

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Conclusiones

La equidad territorial se construye con reglas claras e instituciones sólidas. El momento actual es una oportunidad para reformar estructuralmente la relación entre nación y territorios, y para que el Estado colombiano reconozca que, sin municipios fuertes, no es posible construir una democracia funcional ni una economía inclusiva.

El rediseño del SGP y la nueva ley de competencias no deben centrarse exclusivamente en criterios fiscales: deben ser instrumentos de justicia territorial, de fortalecimiento de la autonomía local y de reconfiguración del modelo de gobernanza estatal.

La Federación Colombiana de Municipios reitera que cualquier reforma debe fortalecer el papel de los municipios como garantes del desarrollo local y del bienestar ciudadano. Para ello, es indispensable que el nuevo marco legal garantice transferencias suficientes, establezca reglas claras de corresponsabilidad fiscal y promueva un esquema progresivo y diferenciado de ejercicio competencial. Solo así será posible consolidar un Estado más cercano al ciudadano, justo en la distribución de sus recursos y eficaz en la prestación de los servicios públicos. EC

[1] Para la preparación de este articulo se contó con el apoyo de Yuly Paola Manosalva Caro, Luis Carlos Olaya Amézquita, Melisa Pérez Torrado y Carolina Ortega Contreras.

Referencias Bibliográficas

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• Constitución Política de Colombia. (1991). Artículos 1, 287, 288, 311, 356 y 357. • Contraloría General de la República. (2023). Evolución del Sistema General de Participaciones y su impacto en la equidad territorial. Bogotá: CGR.
• Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2024). Informe final de la Misión de Descentralización: Hacia una segunda ola de descentralización con equidad y autonomía territorial. Bogotá: DNP.
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• Federación Colombiana de Municipios. (2025). Redistribuir para gobernar mejor: Hacia un modelo de descentralización con autonomía y equidad territorial. Bogotá: FCM.
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