JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ

contralor distrital de bogotá

ANDRÉS GUSTAVO ROJAS PALOMINO

Master en dirección de la gestión pública

Agosto 2025, Edición 376.

DESDE SU PROMULGACIÓN EN 1991, la Constitución Política de Colombia ha sido reformada en 63 oportunidades, lo cual pone de presente el carácter flexible de nuestra Carta Superior. Una de las modificaciones constitucionales más relevantes, en nuestro pasado reciente, se generó con la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2024 “Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Surtido el trámite de modificación constitucional, se ha abierto el debate sobre el contenido y alcance de la ley reglamentaria, que será determinante para establecer la distribución de competencias y la entrada en vigencia del nuevo esquema del Sistema General de Participaciones.

La importancia de esta reforma deviene del impacto fiscal, político y administrativo que se derivará de su implementación, aspectos que serán objeto de análisis en este artículo, en el que, a la vez, se presentarán algunos comentarios sobre la ley reglamentaria de los recursos y competencias que serán asignados a las entidades territoriales. Finalmente, se hará una aproximación al reto que asiste a los organismos de control con la puesta en marcha de la referida modificación constitucional.

Como primera medida, es pertinente recordar que el mencionado acto legislativo pretende aumentar gradualmente los recursos asignados al Sistema General de Participaciones, que pasarían de representar el 25 % de los ingresos corrientes de la nación en el año 2024 al 39,5 % en el año 2038.

Para dicha finalidad, la reforma constitucional prevé aumentos progresivos en un periodo de 12 años, a partir del año siguiente en que se expida la ley que reglamente los recursos y competencias.

En tal sentido, la entrada en vigencia del referido acto legislativo ha sido condicionada a la aprobación, por parte del Congreso de la República, de la mencionada ley reglamentaria. Para tal propósito, el proyecto de ley deberá ser presentado por el Gobierno Nacional dentro de los 12 meses siguientes contados a partir de la promulgación de la reforma constitucional.[1]

La modificación que plantea el acto legislativo busca aproximarse al modelo previsto en la Constitución Política de 1991, el cual promovía una mayor descentralización del Estado. Cabe recordar que, en su versión inicial, la Carta Política contemplaba el situado fiscal como un mecanismo de transferencia de recursos del Gobierno central hacia las entidades territoriales. Este esquema fue modificado por los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007.

Es importante tener presente que el Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la nación transfiere a las entidades territoriales y a los resguardos indígenas, con el objetivo principal de financiar los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico.

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Los recursos del SGP se han venido distribuyendo en un 4 % en las asignaciones especiales, dentro de los que se encuentran los resguardos indígenas legalmente constituidos.

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Los recursos del SGP se han venido distribuyendo en un 96 % en las asignaciones sectoriales y en un 4 % en las asignaciones especiales, de la siguiente manera (DNP, 2023):

a) Asignaciones sectoriales (96 %)

• Educación
• Agua Potable y Saneamiento Básico
• Salud
• Propósito General

b) Asignaciones especiales (4 %)

• Alimentación Escolar
• Resguardos Indígenas[2]
• Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet)
• Municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena

De conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001[3], el Departamento Nacional de Planeación realiza la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones, cuyo monto para los componentes sectoriales y las asignaciones especiales en el año 2024, superó los 69 billones de pesos.

Precisado lo anterior, es pertinente señalar que, tratándose de procesos de descentralización, el Banco Mundial (Saito, 2024) identifica tres dimensiones relevantes, como son: la fiscal, la administrativa y la política, las cuales, en relación con la reforma constitucional y su ley reglamentaria, se abordarán de manera general a continuación:

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La relevancia fiscal de esta reforma parte de tener en cuenta que para el año 2024, según cifras de Fedesarrollo, el Sistema General de Participaciones representó más del 17 % del gasto total del Gobierno central.

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Relevancia fiscal

La relevancia fiscal de esta reforma parte de tener en cuenta que para el año 2024, según cifras de Fedesarrollo, el Sistema General de Participaciones representó más del 17 % del gasto total del Gobierno central.

Adicionalmente, en un escenario sin reforma, se proyecta que en el año 2038 el SGP representaría un 28,8 % de los ingresos corrientes de la nación, porcentaje que, como se ha mencionado, con la entrada en vigencia del acto legislativo se ubicará en 39,5 % en 2038. En relación con la deuda, las proyecciones sin reforma indican que sería del 55,5 % del PIB en el año 2038. En cambio, los efectos del acto legislativo generarían un incremento de la deuda del Gobierno central que alcanzaría en el 2038 el 66,6 % del PIB, cercano al límite máximo del 71 %. (Fedesarrollo, 2025)

Según los analistas, este escenario podría tener influencia en el aumento de prima de riesgo y mayor depreciación de la tasa de cambio. Por lo anterior, resulta de gran relevancia la ley reglamentaria del acto legislativo, en el sentido de establecer las medidas que permitan mitigar los efectos que diferentes bloques de pensamiento han pronosticado.

Al respecto, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal coincide con Fedesarrollo al señalar que la ley de competencias debe estar orientada a neutralizar el impacto fiscal de la reforma constitucional al SGP, sin lo cual podría producirse una presión de gasto promedio de hasta 0,8pp del PIB. Señalan que el escenario actual, aun sin reforma es muy retador, por lo que se requieren importantes esfuerzos para retornar a la senda de la regla fiscal. (Carf, 2025)

Para ello, se propone que los nuevos recursos no solo vayan acompañados de funciones claras, sino que las competencias sean descentralizadas en sectores donde los entes territoriales tengan capacidad real de ejecución. Se presentan propuestas que incluso contemplan ampliar el alcance del SGP más allá de los sectores tradicionales (educación, salud, agua), incluyendo áreas como la política social vía Sisbén, que permitiría a los territorios gestionar directamente programas focalizados (impacto: 0,8 % del PIB); o el Plan de Alimentación Escolar (PAE), actualmente financiado de manera mixta, pero que podría ser asumido completamente desde el SGP (0,1 % del PIB). (Fedesarrollo, 2025)[4]

Por otra parte, en lo relacionado con el trámite de la ley de competencias, resulta pertinente traer a colación el contenido de la Ley 819 de 2003, que en su artículo 7º señala que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, además de hacerse explícito, deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo. Sumado a ello, la norma en cita dispone que en la exposición de motivos y en las ponencias se deben incluir expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Así mismo, se establece que al Ministerio de Hacienda y Crédito público le asiste el deber de emitir concepto sobre la consistencia de lo dispuesto en el mencionado artículo.

Conforme a lo anterior, desde el momento mismo de presentación del proyecto, el Gobierno Nacional deberá estimar el impacto fiscal de la iniciativa y la fuente de financiamiento, que en todo caso deberá ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Relevancia administrativa

Una mayor descentralización fiscal necesariamente debe estar acompañada de una mayor descentralización administrativa. De ahí la importancia de la ley reglamentaria en esta materia, de la cual se espera una correspondencia entre el aumento de transferencias con el aumento de competencias de las entidades territoriales.

Al respecto, es importante señalar que aunque el diseño y metodología actual favorecen en su distribución a las entidades territoriales con mayores rezagos, las transferencias no han logrado reducir significativamente las brechas que persisten entre categorías de entidades territoriales, especialmente a nivel sectorial y en sus desempeños fiscales. (Misión de Descentralización, 2024)[5]

Estos rezagos se derivan necesariamente de gestiones ineficientes y falta de capacidades técnicas que se presentan en las entidades territoriales, por lo que un aspecto fundamental de la ley de competencias debe apuntar a superar estas dificultades, procurando un mayor impacto de las inversiones, y la disminución de las brechas existentes.

Sobre este aspecto, Fedesarrollo resalta la importancia de tener en cuenta los criterios de capacidad institucional y particularidades de cada territorio al momento de la asignación de competencias, en aras de garantizar un uso eficiente de los recursos. Al respecto, el Índice de Desempeño Fiscal calculado por el Departamento Nacional de Planeación indica que solo 4 municipios superan el umbral de sostenibilidad financiera, y cerca del 52 % se encuentran en riesgo. Ante este panorama, se propone un reparto diferenciado de competencias que tenga en cuenta diversos criterios y factores. (Fedesarrollo, 2025)[6]

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Tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República tienen una gran responsabilidad en la elaboración, trámite y aprobación de la ley de competencias, en donde deberán tener en cuenta las dimensiones fiscales, políticas y administrativas de la reforma.

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En todo caso, se requiere analizar con detalle cuáles funciones y competencias efectivamente son susceptibles de ser transferidas a las entidades territoriales, y de esta manera definir mecanismos de capacitación técnica, articulación multinivel y transferencia de conocimiento que impriman mayor control y responsabilidad en la provisión de servicios; que permitan ejecutar los recursos públicos de manera eficiente y eficaz; y que generen impacto regional, beneficio social y valor público.

Relevancia política

Como se mencionó antes, en relación con procesos de descentralización es importante considerar la dimensión política. En tal sentido, la ley de competencias podría analizar la ampliación de facultades a los cuerpos colegiados de elección popular para definir normas y formular políticas dentro de su jurisdicción. Así mismo, dado el aumento de recursos en las regiones, podrían explorarse mecanismos para fortalecer la articulación entre el control político, con el control fiscal y disciplinario.

Por otra parte, si bien le corresponde al Gobierno Nacional presentar el proyecto de ley que reglamente los recursos y las competencias asignadas en virtud de la reforma constitucional, es importante considerar que será el Congreso de la República la corporación que tramitará y aprobará la versión final que pase a sanción presidencial. Esto, sin perjuicio de las competencias del Presidente de la República y de la Corte Constitucional, relacionadas con la objeción presidencial o el control constitucional, respectivamente.

En tal sentido, a instancias del órgano legislativo se prevén interesantes discusiones en torno a la aprobación de la ley reglamentaria de los recursos y competencias que serán asignados a las entidades territoriales. Es poco probable que en la aprobación de esta ley se presente un consenso similar al evidenciado en el trámite del acto legislativo. Esto, por los impactos notables que representa a nivel fiscal, administrativo y político, a la vez que determinará la entrada en vigencia de la reforma.

En todo caso, dada la trascendencia que representa la implementación de la mencionada reforma constitucional, se espera que los debates en el seno legislativo se adelanten con toda la rigurosidad y análisis técnico; teniendo como premisa la sostenibilidad fiscal del país y con el propósito de lograr una adecuada y precisa distribución de competencias entre niveles de gobierno.

Consideraciones finales

Tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República tienen una gran responsabilidad en la elaboración, trámite y aprobación de la ley de competencias, en donde deberán tener en cuenta las dimensiones fiscales, políticas y administrativas de la reforma.

En este propósito, se requiere una ley reglamentaria muy bien lograda, para lo cual será prioritario adoptar las medidas pertinentes orientadas a garantizar la sostenibilidad fiscal del país y mitigar los riesgos proyectados por diferentes bloques de pensamiento, quienes advierten que en un contexto de alta inflexibilidad del gasto, existe riesgo de una crisis fiscal, económica y social, lo que podría generar un deterioro del balance fiscal, y un posible aumento de la deuda al límite establecido por la regla fiscal. (Fedesarrollo, 2024)

Es fundamental que la ley reglamentaria se ocupe de establecer criterios para determinar cuáles funciones y competencias pueden ser transferidas a las entidades territoriales, entre las cuales podrían considerarse: el desempeño fiscal, la equidad, necesidades básicas insatisfechas y población, entre otros.

Estas medidas deberán estar acompañadas de mecanismos de articulación interinstitucional, así como de espacios de coordinación, apoyo técnico y transferencia de conocimiento entre diferentes niveles de gobierno.

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El uso de la inteligencia artificial será clave en las estrategias para fortalecer el control territorial con enfoque diferencial.

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Organismos de control

Esta reforma supone un desafío significativo para los entes de control, ya que conllevará un incremento en los riesgos relacionados con la pérdida de recursos públicos y la posible comisión de faltas disciplinarias.

Desde el punto de vista fiscal es importante señalar que, por su origen y características, los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) están bajo vigilancia y control de la Contraloría General de la República. Esto hace necesario establecer estrategias orientadas a reforzar el control fiscal desconcentrado que dicha entidad ejerce por medio de sus gerencias departamentales. Dicho fortalecimiento podría complementarse con mecanismos de coordinación y control fiscal concurrente junto con las contralorías territoriales.

En tal sentido, serán de gran importancia estrategias que contemplen el fortalecimiento del control territorial con enfoque diferencial, el uso de herramientas tecnológicas, inteligencia artificial, fortalecimiento del control social y la articulación entre el control político, fiscal y disciplinario. EC

[1] El Acto Legislativo 03 de 2024 fue promulgado el 27 de diciembre de 2024.

[2] Únicamente resguardos legalmente constituidos.

[3] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”

[4] https://www.carf.gov.co/documents/d/guest/pronunciamiento-no-16-vf?download=true

[5] https://misiondescentralizacion.dnp.gov.co/SiteAssets/Paginas/MMXXIV/Informe%20final%20Misio%CC%81n%20de%20Descentralizacio%CC% 81n.pdf

[6] https://www.repository.fedesarrollo.org.co/bitstream/handle/11445/4783/TE_No_258_2025_En%20ínea.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Referencias Bibliográficas

• Acto Legislativo 01 de 2001 “Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política”.
• Acto Legislativo 04 de 2007. “Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”.
• Acto Legislativo 03 de 2024, “Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifica el artículo 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
• Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
• Departamento Nacional de Planeación (2023). Manual para la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones.
• Saito, Y. (2024). How to Measure Decentralization: A Summary of the Global Literature Review on Decentralization Measurement. The World Bank.
• Misión de Descentralización. (2024). Informe Final.
• Fedesarrollo (2024). Tendencia Económica No. 252.
• Fedesarrollo (2025). Tendencia Económica No. 258.
• Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf, 2025), Pronunciamiento No. 16.

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