DARÍO INDALECIO RESTREPO BOTERO

Universidad Nacional de Colombia

SERGIO LEÓN ÁLVAREZ FERNÁNDEZ

Universidad Nacional de Colombia

Agosto 2025, Edición 376.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL al Sistema General de Participaciones (SGP), aprobada mediante el Acto Legislativo 03 de diciembre de 2024, ofrece una oportunidad para redefinir la distribución de recursos y competencias entre niveles de gobierno, en consistencia con la sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas nacionales. Una nueva ley de competencias de iniciativa del Gobierno Nacional[3] es condición para la entrada en vigencia de la reforma constitucional.

El Informe Final de la Misión de Descentralización (PNUD-DNP, 2024) resumió en tres grandes temas sus críticas al funcionamiento del Estado, caracterizado por un centralismo uniformizante, organizado por estancos inconexos de sectores de política, los cuales coartan la autonomía de las comunidades territoriales: todo ello mantiene a Colombia en un lugar prominente en el escalafón de inequidad en la región latinoamericana y en el mundo (Restrepo y Álvarez, 2024).

Las brechas territoriales en bienestar social, capacidades de las entidades territoriales y desarrollo económico son el resultado de la concentración del poder económico y político reproducido en el sistema de transferencias y en la arquitectura institucional.

Más allá de una repartición de funciones y recursos de política social, la descentralización podría ser una herramienta importante para la construcción de la unidad nacional si se convierte en una estrategia para el cierre de brechas sociales, institucionales y económicas, y si se logra promover la asociatividad territorial para la planeación y la prestación de servicios, la concurrencia de presupuestos públicos, privados y comunitarios para cumplir los objetivos de desarrollo y bienestar. Ello logrará fortalecer la autonomía de las comunidades territoriales en el manejo de sus propios asuntos.

El SGP ha sido la principal fuente de financiación de las competencias descentralizadas. El gráfico 1 muestra su evolución histórica como porcentaje de los ingresos corrientes de la nación (ICN) mostrando un proceso de recentralización fiscal desde comienzos del siglo XXI.

Mientras en 2003 el SGP representaba el 40,85 % de los ICN, las reformas del Gobierno de Andrés Pastrana (2001) y Álvaro Uribe Vélez (2007) lograron reducir las trasnferencias a los territorios al 20,78 % en el año 2023, luego de lo cual ocurrió un repunte hasta el 29 % en el 2025. La pérdida de recursos transfridos a las regiones para la política social, fundamentalmente para educación, salud, agua y saneamiento básico, en el periodo 2002–2025, acumula 500 billones de pesos en valores constantes del año 2025.

La modificación del artículo 357 de la Constitución, que establece un porcentaje fijo de los ICN, implicará que en doce años a partir de la promulgación de la ley de competencias, aumenten desde un probable 30,8 % en el año 2026 al 39,5 % en el 2038, casi duplicando su valor real hasta alcanzar 170 billones. En la propuesta de ley se distingue un “SGP primario” que corresponde al porcentaje alcanzado en el 2026 y un “incremento o delta”, en doceavas anuales necesarias hasta alcanzar el 39,5 %. (Gráfico 2).

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Los departamentos deben fortalecerse como lugar estratégico para implementar programas de desarrollo económico con un enfoque de cierre de brechas, es decir, extender las oportunidades de desarrollo más allá de los escasos centros metropolitanos y cabeceras municipales donde hoy se concentra.

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Con la reforma se compensa parte de las brechas de los sectores priorizados calculadas en $122 billones en salud para la atención primaria, en $123 billones las de acueductos y gestión comunitaria del agua y en $110 billones las correspondientes a educación.

Algunos analistas temen que un incremento del SGP genere una presión fiscal impagable para el Presupuesto General de la Nación, ahondando el déficit fiscal y obligando a un mayor endeudamiento. Dichas inquietudes suponen que la reforma implica un aumento neto del gasto total del Estado, sin transferencia de rubros de gasto del nivel central de Gobierno hacia los gobiernos territoriales.

Esa posición ignora la fuerte presión para que el Estado central cese su intervención en competencias ya descentralizadas. Las comunidades territoriales no solo demandan más recursos sino autonomía para gestionar sus intereses y, por lo tanto, que cese la innecesaria sustitución de los territorios por parte de la nación.

La Misión de Descentralización mostró que el nivel nacional continúa ejecutando gasto en competencias ya descentralizadas por un valor equivalente entre el 5 % y el 7 % de los ICN. Por lo tanto, una parte sustancial del ajuste requerido para cumplir el aumento del SGP podría provenir de la devolución de estos recursos a las entidades territoriales. Serían los municipios, distritos y departamentos quienes asumirían directamente la ejecución del gasto relacionado con dichas funciones y, de esta manera, garantizar la autonomía territorial y la responsabilidad fiscal nacional.

La distribución del SGP entre municipios y distritos, por un lado, y departamentos y áreas no municipalizadas (ANM) por el otro, ha evolucionado de forma consistente en favor del nivel local como se evidencia en el cuadro 1.

A los departamentos se les ha reducido su capacidad fiscal relativa, además, solo recaudan cerca del 5 % de los tributos del país (OEC-FUT, 2025; MHCP, 2025), por lo que se plantea su fortalecimiento fiscal. A ese respecto hay dos propuestas que se confrontan. Por una parte, la iniciativa del referendo por la autonomía fiscal de los departamentos, según el cual estos serían los exclusivos beneficiarios de los impuestos de renta a las personas y las empresas, así como del impuesto al patrimonio.

Como se refleja en el cuadro 2, los grandes contribuyentes (la mayoría con residencia en las grandes ciudades) representan casi el 64 % de estos tributos. Solo tres departamentos concentran el 74 % del resto de tributos, por lo que a nombre de la autonomía se incrementaría drásticamente la inequidad territorial. Además, la nación perdería el 48 % de los ingresos corrientes con los cuales se financia todo el Sistema General de Participaciones. Esta propuesta socava las bases nacionales del Estado social de derecho forzando de facto a la construcción de 32 sistemas de seguridad social con capacidad de financiamiento muy desigual.

La concepción de la autonomía en este caso amenaza con desconocer uno de los pilares del Estado social de derecho: la equidad socio territorial. Un Estado democrático no puede resignarse a que la heterogeneidad de capacidades y grados de desarrollo entre territorios derive en una heterogeneidad estructural de derechos básicos de la ciudadanía, tales como el derecho a la educación, la salud, el agua apta para el consumo humano, así como a la seguridad, oportunidades de desarrollo, la autonomía sobre asuntos propios y la representación política en la nación.

Los departamentos deben fortalecerse como lugar estratégico para implementar programas de desarrollo económico con un enfoque de cierre de brechas, es decir, extender las oportunidades de desarrollo más allá de los escasos centros metropolitanos y cabeceras municipales donde hoy se concentra. La asociatividad supra municipal y los esquemas de gobernanza democrática participativa serían las bases para formular planes de desarrollo en las subregiones más rezagadas, siendo este el objetivo principal del incremento de la participación departamental en las transferencias.

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Desigualdad que duele: la tasa de mortalidad materna en algunos territorios triplica la de las grandes ciudades.

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En cuanto a los municipios y distritos el incremento en las transferencias no se traduce en mayor autonomía real, en la medida en que más del 90 % de los recursos están etiquetados a una destinación específica. Cerca del 85 % se destina a la educación, salud y agua potable y saneamiento básico, mientras que casi el 10 % restante está predestinado a la alimentación escolar, la vigilancia y el mantenimiento escolar, subsidios al consumo de agua o transferencias para primera infancia. Es por ello que el margen de decisión local sobre el uso de los recursos transferidos es extremadamente reducido.

A la ausencia de autonomía en la descentralización fiscal se suma la precariedad de la mayoría de los municipios. Según el DNP en el año 2023 solamente 84 municipios tuvieron un desempeño fiscal sostenible o solvente; 400 se encontraban en vulnerabilidad; y 618 en riesgo o deterioro de sus finanzas públicas.

Adicionalmente, 893 municipios tenían una dependencia de las transferencias superior al 50 % (DNP, 2025). Esta situación reproduce un círculo vicioso: alta dependencia de unas transferencias que a la vez coartan la autonomía y no habilitan a emprender inversiones acordes a sus necesidades, atributos y potencialidades.

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Lo que está en juego es el tipo de estado que queremos: uno que reproduce las desigualdades y administra la precariedad, o uno que apueste por cerrar las brechas, dignificar los diversos territorios y construir una república unitaria justa, democrática y equitativa.

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Por otra parte, persisten las brechas horizontales entre territorios a pesar del aumento de las transferencias, debido a que los criterios de distribución privilegian la cantidad de población y el desarrollo económico que se expresa en capacidad administrativa y fiscal. De tal manera, se premia a quienes ya tienen capacidad instalada, mientras se penaliza estructuralmente a los territorios rezagados. Por lo tanto, no importa cuán generoso sea el SGP, pues si no se modifican sus criterios de distribución entre territorios, seguirá siendo inocuo frente a las brechas territoriales sociales, económicas e institucionales.

El cuadro 3 ilustra bien esta paradoja: Bogotá y las cinco grandes ciudades del país concentran cerca del 10 % del componente de Propósito General y si se incluyen otros 57 municipios con alta capacidad administrativa y económica, esta participación asciende al 22 %. En contraste, los municipios con mayor densidad étnica y prevalencia ambiental — muchos de ellos ubicados en zonas periféricas, de mayor ruralidad y de difícil acceso, e incluyendo al Distrito de San Andrés— reciben un 35 % de esta bolsa. Aunque podría señalarse un avance en progresividad, lo cierto es que las inequidades estructurales aún superan el alcance redistributivo de los criterios actuales.

Para muchos municipios el Propósito General constituye su principal fuente de financiamiento. Modificar los criterios de distribución para favorecer aquellos con mayores rezagos estructurales no sería una concesión asistencial, sino un acto de justicia socio te rritorial, una tendencia hacia la equidad horizontal entre municipios y un paso firme hacia un modelo de descentralización como dispositivo de equidad e integración nacional.

La reforma constitucional buscó esta transformación ordenando que la ley defina la distribución de las competencias y recursos de tal manera que “se garantice el acceso, ampliación de coberturas, continuidad y calidad de los servicios y derechos con énfasis en la población pobre, la prevalencia ambiental, la densidad étnica poblacional y la ruralidad (…). Igualmente se priorizarán los municipios de categorías menores y población (…), así como a los municipios Pdet y Zomac” (Acto Legislativo 03 de 2024). Los recursos incrementales del Propósito General deben distribuirse con base en estos énfasis, así como también se obliga a los sectores priorizados (educación, salud, y agua apta para consumo humano y saneamiento básico) formular planes de cierre de sus brechas sectoriales, cuya evidencia y magnitud entre categorías de municipios es contundente. El cuadro 4 muestra una breve comparación en algunos indicadores trazadores de los sectores priorizados por categorías de municipios.

En el sector de agua y saneamiento básico, mientras Bogotá y las grandes ciudades alcanzan coberturas de acueducto y alcantarillado superiores al 70 % —con Bogotá rozando el 98 %—, los municipios de vocación primaria, prevalencia ambiental o densidad étnica apenas superan el 50 % en acueducto y caen por debajo del 40 % en alcantarillado.

En educación, la cobertura bruta total es relativamente alta en casi todas las categorías, pero los resultados en calidad y el tránsito a educación superior marcan amplias diferencias. Los nodos territoriales, grandes ciudades y Bogotá superan los 50 puntos en las pruebas Saber 11 (lectura crítica y matemáticas), mientras que los municipios de vocación primaria, prevalencia ambiental y densidad étnica tienen puntajes por debajo del promedio nacional y tasas de tránsito inmediato a la educación superior inferiores al 30 %.

Esta divergencia no solo limita las oportunidades individuales de los jóvenes, sino que perpetúa la reproducción intergeneracional de la desigualdad territorial. La situación en salud también es alarmante. Las tasas de mortalidad materna e infantil son radicalmente más altas en los municipios con mayor densidad étnica y vocación primaria comparadas con las ciudades principales. No solo la inequidad mata (Restrepo, 2024), sino que la geografía de las inequidades determina la suerte de los colectivos humanos.

Según el Banco Mundial, en Colombia el 50 % de la desigualdad de los ingresos entre las personas está predeterminado por el lugar de nacimiento (el departamento, el municipio, el nivel de ruralidad y la presencia de grupos armados), el 41 % por la educación de los padres y el 9 % por el sexo y la etnicidad. (Dávalos y Monroy, 2025).

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Municipios atrapados en la excesiva dependencia de transferencias para servicios básicos.

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Los recursos incrementales del nuevo SGP deben asignarse al cierre de brechas, priorizando los lugares donde la necesidades mayor y el impacto potencial más transformador.

El Plan Nacional de Desarrollo propuso un ordenamiento territorial alrededor del agua y teniendo en cuenta que los déficits estructurales del sector son más grandes, su participación dentro del SGP deberá incrementarse sensiblemente.

Descentralizar sin reconocer la diversidad o la heterogeneidad de los territorios es seguir siendo cómplices de las inequidades estructurales del país. El acto legislativo estipula dos diferenciaciones importantes. Por una parte, solicita crear una categoría de municipios menores que puede hacerse en función de capacidades institucionales y financieras para guiar la distribución de recursos, la gradualidad en la asunción de competencias y la cooperación técnica. También se pueden establecer categorías a partir del reconocimiento de atributos estructurales de la diversidad y heterogeneidad de los municipios. La descentralización diferencial tiene por objetivo construir políticas públicas a partir de las diferencias productivas, sociales, culturales y ambientales de los territorios (Allain – Dupre et al, 2020).

El nuevo marco normativo debe incluir un sistema de seguimiento, monitoreo y control integral, tanto institucional como participativo, que evalúe la asunción de las competencias, con indicadores de resultado y mecanismos de retroalimentación permanente con mecanismos de dialogo interinstitucional y entre niveles territoriales.

No puede haber una descentralización sólida sin transparencia en la información y sin la participación ciudadanía en la definición de prioridades, el seguimiento del gasto y la evaluación de resultados. La descentralización debe ser una escuela de democracia, donde los ciudadanos conozcan sus derechos, ejerzan control social e incidan en las decisiones que afectan su territorio. Por esta razón, la reforma debe incluir medidas para fortalecer los sistemas territoriales de participación y rendición de cuentas, con enfoques diferenciales y herramientas digitales que acerquen la gestión pública a la ciudadanía.

La segunda ola de descentralización que se ha levantado obliga a abandonar la pretensión del control total desde el centro, a reconocer la diversidad de los territorios, y a construir desde abajo un diálogo con la población local. Para que esa transformación ocurra se requiere un pacto fiscal, político y territorial que redefina las reglas del juego. Una reforma tributaria territorial es imperativa, tanto como una masiva aplicación del catastro multipropósito, bases ambas de una democratización del sistema tributario y de una profundización de la autonomía territorial.

La ley de competencias puede romper ese círculo vicioso. La deuda con los territorios más rezagados puede transformarse en enorme oportunidad para descentralizar las oportunidades de desarrollo económico, fortalecer el Estado, las instituciones y la democracia territorial y, así, contribuir a la paz.

Este pacto no puede posponerse. Colombia vive una de sus mayores paradojas: una descentralización centralista. Los territorios han asumido responsabilidades crecientes sin que ello se traduzca en recursos proporcionales, mayores capacidades, ni autonomía ni cierre de brechas sociales, institucionales y económicas. Mediante la descentralización centralista los municipios más fuertes se fortalecen y los más débiles se estancan y dependen del asistencialismo central.

La ley de competencias puede romper ese círculo vicioso. La deuda con los territorios más rezagados puede transformarse en enorme oportunidad para descentralizar las oportunidades de desarrollo económico, fortalecer el Estado, las instituciones y la democracia territorial y, así, contribuir a la paz.

Lo que está en juego no es solo un sistema de participaciones ni una nueva ley, es el tipo de Estado que queremos ser: uno que reproduce las desigualdades y administra la precariedad, o uno que apueste por cerrar las brechas, dignificar los diversos territorios y construir desde los márgenes una república unitaria justa, democrática y equitativa. EC

[1] Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas. Exdirector Misión de Descentralización, Departamento Nacional de Planeación.

[2] Profesor ocasional Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas. Miembro de la Misión de Descentralización.

[3] Cinco ministerios (Interior, Hacienda, Salud, Educación, Vivienda), el Departamento Nacional de Planeación y expertos

de la Misión de Descentralización fueron encargados de redactar el borrador de la ley de competencias.

Referencias Bibliográficas

• Allain-Dupré, D., I. Chatry y A. Moisio (2020), “Asymmetric decentralisation: Trends, challenges and policy Implications”, OECD Regional Development Papers, No. 10, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0898887a-en.
• Congreso de la República de Colombia. (2024). Acto Legislativo 03 de 2024: Por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 52982 del 27 de diciembre de 2024. Recuperado de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=173260
• Dávalos, M.E. y Monroy, J.M. (2025). Where You Are Born Matters: Inequality of Opportunities and Intergenerational Mobility across Colombia’s Territory. Policy Research Working Paper; 11126. © World Bank. http://hdl.handle.net/10986/43225 License: CC BY 3.0 IGO
• Departamento Nacional de Planeación– DNP. (2024). Informe final de la Misión de Descentralización. PNUD.
• Departamento Nacional de Planeación– DNP. (2025) Análisis de fuentes de financiación territorial. Operaciones Efectivas de Caja https://www.dnp.gov.co/ La entidad_/subdireccion-general-descentralizacion-desarrollo-territorial/direccion-descentralizacionfortalecimiento- fiscal/Paginas/analisis-de-fuentes-de-financiacion-territorial.aspx
• Departamento Nacional de Planeación– DNP. (2025). TerriData: Información para el desarrollo territorial. https://terridata.dnp.gov.co/
• Departamento Nacional de Planeación – DNP. (2025). Sistema de Información de Cooperación y Desarrollo – Sicodis. https://sicodis. dnp.gov.co/
• Ley 715 de 2001. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Diario Oficial No. 44.654 del 21 de diciembre de 2001.
• Ley 1176 de 2007. Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución y se dictan normas en materia de recursos y competencias para los sectores de agua potable y saneamiento básico y propósito general. Diario Oficial No. 46.854 del 27 de diciembre de 2007.
• Ley 2200 de 2022. Por medio de la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos. Diario Oficial No. 51.942 de 8 de febrero de 2022.
• Ley 2294 de 2023. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 “Colombia, potencia mundial de la vida”. Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MHCP. (2025). Balance del Gobierno Nacional Central. https://www.minhacienda.gov.co/ politica-fiscal/cifras-de-politica-fiscal/gobierno-nacional-central/balance
• Restrepo-Botero, D. I. (2024). Descentralización asimétrica: políticas distintas para un país megadiverso. En E. Sabogal-Castro, &; J. M. Castro-Arango, Análisis de la estructura financiera departamental. El llamado a una gobernanza basada en la descentralización fiscal (págs. 59 – 102). Bogotá DC: Universidad Externado de Colombia.
• Restrepo, D. y Álvarez, S. (2024). Autonomía para el cierre de brechas desde la diversidad territorial. Revista Economía Colombiana. Núm 373, 24-31.