JORGE IVÁN GONZÁLES

exdirector departamento nacional de planeación

Agosto 2025, Edición 376.

EL ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2024 modificó la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nación. El porcentaje pasó de 23,8 % que existe hoy al 39,5 %. Esta variación se debe realizar de manera progresiva en un período de 12 años. En la norma se busca un compromiso muy difícil entre la lógica sectorial y la geográfica. Si la balanza se inclina hacia lo sectorial no se logrará cerrar las brechas regionales.

Dos de los objetivos de la nueva ley de competencias tienen que ver, primero, con los sectores prioritarios y, segundo, con el cierre de brechas. De acuerdo con el Acto Legislativo 03…

“Los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar las competencias a cargo de las entidades beneficiarias, dándoles prioridad a los derechos y servicios salud, educación preescolar, básica, media y superior, y agua apta el consumo humano y saneamiento básico con el fin cerrar brechas económicas, sectoriales y territoriales. Los recursos del sistema también se utilizarán para la financiación del Propósito General” (Acto Legislativo 03 de 2024, art. 356, énfasis añadido).

En general, los sectores prioritarios son los mismos que ya están incluidos en el Sistema General de Participaciones (SGP). En educación se agrega preescolar. Y además de destacar la relevancia de los sectores, la norma también pone en evidencia la necesidad de buscar los instrumentos que permitan cerrar tres tipos de brechas: económicas, sectoriales y territoriales.

El texto subrayado es muy complejo de interpretar. Habría dos maneras de verlo. Una, que va de lo sectorial a la geografía. Y, otra que pone el énfasis en la dimensión geográfica y desde allí evalúa el cumplimiento de los derechos sociales.

La primera visión ha prevalecido en Colombia y no ha cerrado las brechas. Cada sector (educación, salud, vivienda…) realiza su ‘regionalización’ y termina argumentando que para cerrar las brechas requiere mayor cantidad de dinero. Y el debate, como ha sido tradicional, se convierte en una discusión de porcentajes del presupuesto. Esta manera de ver el problema ha fracasado.

El cierre de brechas ha sido un sueño reiterado desde hace más de medio siglo. Fue el objetivo del Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978 (DNP 1975) del gobierno López, “Para Cerrar la Brecha”. Después de medio siglo las brechas continúan. Y una de las razones de este fracaso ha sido la fragmentación sectorial del presupuesto. El Sistema General de Participaciones no ha contribuido al cierre de brechas porque ha predominado la lógica sectorial y las diferencias entre regiones se han acentuado[1].

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Desde hace 50 años se habla de cerrar brechas, pero las regiones siguen esperando que las cifras se traduzcan en bienestar.

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La segunda mirada le da prioridad a la geografía y, desde la región examina el cierre de las brechas, buscando que los hogares efectivamente puedan mejorar sus condiciones de vida. Esta perspectiva exige que se rompa la lógica sectorial. Por ejemplo, los avances en salud preventiva no se logran sin educación, sin condiciones adecuadas de la vivienda y sin acueducto. El mejoramiento de un indicador específico está íntimamente ligado al comportamiento de los otros sectores. La discusión no es por la distribución del presupuesto entre sectores, sino por el ritmo de cierre de la brecha, entendida desde una perspectiva multisectorial.

Tanto en el Plan de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” (2023), como en la Misión de Descentralización (2024), se va desde las regiones hacia los derechos y rompen la mirada sectorial. Sería un error que en la discusión de la ley de competencias se retomen los porcentajes sectoriales, reproduciendo los males del actual Sistema General de Participación, que desconoce los aspectos relacionados con la geografía.

La ambigüedad del acto legislativo fácilmente lleva a que se le de preferencia a lo sectorial en detrimento de lo territorial. Si ello sucede así, se estaría desperdiciando una oportunidad valiosa para avanzar hacia la convergencia regional. Esta prelación por lo sectorial va en contra del espíritu de la Constitución del 91, y de los mensajes reiterativos de la Misión de Descentralización (2024) y más recientemente de la Federación Nacional de Departamentos (FND 2025).

En el Plan de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” se incluye, como una de las cinco transformaciones, la convergencia regional. Vale la pena preguntarse por las razones que han impedido que un objetivo tan loable no se haya conseguido.

Para que la balanza se incline hacia el cierre de brechas y desde allí se subsuma la lógica sectorial, es indispensable que en la discusión parlamentaria de la ley de competencia primen estos principios: i) Definición adecuada de las tres brechas. ii) Eliminación de porcentajes fijos y énfasis en el cierre de las brechas sectoriales. iii) Categorización de municipios y departamentos con la inclusión explícita de una dimensión geográfica. iv) Realización de un balance fiscal global.

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La brecha territorial podría cerrarse en función de los activos ambientales. los departamentos con riqueza ambiental deben recibir un volumen de recursos relativamente mayor.

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Definición de las brechas

El punto de llegada del cierre de brechas (económica, territorial y sectorial) tiene que evaluarse en función del bienestar de las personas. Hay indicadores intermedios que terminan expresándose en el hogar. Por ejemplo, en el cierre de la brecha económica es relevante el aumento del valor agregado, pero éste puede subir sin mejorar las condiciones de vida de los hogares. Es la situación típica de las economías extractivas, en las que el aumento del PIB no se refleja en mejores condiciones de vida. Es el drama del Magdalena Medio, que ha explotado petróleo durante más de 100 años y sus poblaciones continúan viviendo muy pobres. Consideraciones similares se pueden hacer sobre la brecha territorial. En el caso de la brecha sectorial, el cierre es efectivo si toca directamente las condiciones de vida del hogar. Si el criterio del cierre de brechas sectoriales es lograr que las personas lleven a cabo el tipo de vida que consideran valioso, el mejoramiento de las condiciones de educación, salud, agua, vivienda, se manifiesta en una ampliación del espacio de sus capacidades.

La brecha económica la define bien Angulo (2015). La política pública debe garantizar que haya inclusión productiva. El autor muestra que en el país se ha avanzado más en inclusión social que en inclusión productiva. Si la persona está vinculada a procesos productivos, su condición de vida mejora porque tiene ingreso para adquirir titularidades.

La brecha territorial se puede interpretar de maneras diversas. La mirada a la ‘equidad territorial’, o a la ‘autonomía territorial’ es muy diferente, dependiendo del contexto. Incluso, a veces se equipara el ‘territorio’ a la ‘región’. Y, entonces, los términos son ‘equidad regional’ o ‘autonomía regional’. Y ambas categorías, el territorio y la región, se asocian indistintamente a los municipios o a los departamentos. Esta ambigüedad se presta para interpretaciones muy diversas. En cualquier caso, la dimensión territorial es una noción que supera la departamentalización.

Unicamente, por razones operativas, se podría considerar la región o el territorio, como la asociación de departamentos. Desde esta perspectiva, la brecha territorial podría cerrarse en función de los activos ambientales. Los departamentos con riqueza ambiental deben recibir un volumen de recursos relativamente mayor. El argumento de base es sencillo. Las regiones que consumen el agua, sobre todo la Andina y el Caribe, tienen que compensar a las productoras de agua que son, principalmente, el Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía. El criterio poblacional que prima en el actual SGP perderá relevancia a favor de las regiones con activos ambientales.

La Misión de Descentralización (2024, p. 29) propone crear el Fondo de Convergencia Económica Territorial (Fecet), como el instrumento financiero para transferirle recursos a los departamentos que más lo requieran, en función de los indicadores que se consideren pertinentes. Por ejemplo, la posesión de activos ambientales. En opinión de la FND (2025) no se le debe transferir nada del delta (el mayor valor que resulta de la aplicación del Acto Legislativo 03) a las ciudades grandes e intermedias.

Brecha sectorial y la eliminación de los porcentajes fijos

La otra brecha que debe reducir la ley de competencias es la sectorial. De acuerdo con las normas actuales, el cumplimiento de estos derechos se amarra a porcentajes fijos, bastante arbitrarios. El 94 % de los recursos del SGP ya tienen destinación específica (Misión de Descentralización 2024, p. 29).

Estos porcentajes fijos tienen tres inconvenientes. Por un lado, son un obstáculo para la planeación, que debe estar guiada por criterios discrecionales. Además, van en contra de la autonomía de los gobiernos locales, que pueden ir cambiando sus prioridades en función de las necesidades. Y, tercero, inclinan la discusión de la descentralización hacia la disputa entre sectores por tajadas del presupuesto. Si esta lógica se consolida, se termina ahogando la dimensión territorial de la descentralización. Y el resultado final no será el cierre de brechas.

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En la medida en que se avance hacia la consolidación del RUI, se mejorará el conocimiento de las características socioeconómicas de los hogares de menor ingreso.

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En lugar de porcentajes fijos, la entidad territorial deberá decidir de manera discrecional el mejor uso de los recursos. Se deben establecer metas de cumplimiento y, a medida que se vayan logrando los objetivos, se liberan recursos para otros sectores. Los recursos se distribuyen de acuerdo con el ritmo de avance para lograr la meta. De esta manera se coloca en primer lugar la dimensión territorial y en segundo plano los aspectos sectoriales. Esta secuencia se adecúa al espíritu de la Constitución del 91.

Las obligaciones con cada sector dependen de las brechas específicas. La regla de normalización se podría definir así:

valor i es el valor del municipio, o del departamento i. mínimo es el valor del municipio, o del departamento, más bajo. máximo es el valor del municipio, o del departamento, más alto.

El índice se estima para cada sector. Y, además, se podría incluir el ambiental, con una medida de deforestación. La distribución se hará dándole más recursos a quienes tienen una mayor distancia. Aunque los indicadores son sectoriales, los criterios de distribución del gobierno local dependen de una mirada intersectorial. Con el fin de ir cerrando las brechas cada año se haría una evaluación de los logros y, a partir de allí, se determinarían las distribuciones del año siguiente.

El artículo 70 del Plan de Desarrollo obliga a avanzar en la consolidación del registro universal de ingresos (RUI). Este instrumento busca eliminar la asimetría de información que actualmente existe entre los no declarantes y los declarantes de renta. El ingreso de los primeros es inferior al de los segundos, y el RUI centra su atención en esta población no declarante, que es un grupo relevante y heterogéneo. En la medida en que se avance hacia la consolidación del RUI, se mejorará el conocimiento de las características socioeconómicas de los hogares de menor ingreso.

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Si el criterio del cierre de brechas sectoriales es lograr que las personas lleven a cabo el tipo de vida que consideran valioso, el mejoramiento de las condiciones de educación, salud, agua, vivienda, se manifiesta en una ampliación del espacio de sus capacidades.

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Tipología de municipios y departamentos

La categorización tiene que ser radicalmente diferente a la que existe ahora, que no discrimina. La Ley 617 de 2000 concentra 967 municipios en categoría 6. Este tipo de clasificación no capta la diversidad que existe entre los municipios y entre los departamentos. Hasta ahora la clasificación de los municipios le ha dado prioridad a criterios relacionados con la población y con la insatisfacción de necesidades básicas.

La importancia que se le quiere dar al territorio en la nueva ley de competencias se tiene que reflejar en una tipología de los municipios y de los departamentos que incluya entre sus variables parámetros geográficos como las densidades y las distancias.

En las propuestas alternativas que se están haciendo se busca que haya una combinación de capacidades y activos ambientales. Este criterio se cumple en las propuestas de tipología del DNP (2025), de la Misión de Descentralización (2024) y de la Federación Nacional de Departamentos (FND 2025). En los tres casos se busca introducir la geografía de manera explícita.

Balance fiscal global

En materia fiscal se debe avanzar en cuatro direcciones: i) realizar balances globales; ii) entender la fiscalidad desde la geografía; iii) estimular los mecanismos de capturas de rentas derivadas del urbanismo y del uso del suelo; iv) los departamentos tienen que tener margen fiscal.

Con el paso del tiempo va siendo más evidente que para entender la dinámica de los departamentos es inevitable comprender el funcionamiento de las ciudades y la interacción de las aglomeraciones. El examen del Sistema de Ciudades (Barco 2013, 2014) no se puede aislar de la discusión sobre los departamentos, porque los flujos intermunicipales de bienes y pasajeros, son parte sustantiva de la economía de los departamentos[2]. La comprensión de los procesos departamentales tiene que ver con la ‘eficiencia entre ciudades’, bien sea como oferentes de bienes y servicios, o como espacios de conservación ambiental.

El tratamiento a los departamentos y a los municipios debe ser completamente diferente. Las ciudades medianas y grandes tienen una gran autonomía fiscal (Ley 388 de 1997) que no utilizan. De alguna forma habría que presionarlas a que lo hagan. Podrían cobrar derechos de edificabilidad, congestión, prima de localización, mejorar los prediales. Estas fuentes de recursos no se están utilizando.

Además de pensar en los agregados municipales y departamentales, al ir avanzando en la autonomía territorial se tienen que aligerar aparatos tan complejos como los ministerios de educación y salud. Habría entidades como el Sena y el Departamento de la Prosperidad Social (DPS), que podrían irse desmontando de manera progresiva.

En los debates sobre el equilibrio fiscal se ha cometido el error de centrar toda la atención en el Presupuesto General de la Nación (PGN), olvidando que las finanzas del Estado son globales y que los municipios y departamentos juegan un papel neurálgico, no solamente como fuentes de recursos, sino como principales responsables de que la asignación y ejecución del gasto sea eficiente.

Esta mirada al conjunto de las cuentas fiscales debe ser un elemento sustantivo de la ley de competencias. A las ciudades grandes e intermedias se les debe exigir un aumento de los recursos, así que el ritmo en el proceso de cierre de brechas no dependa solamente de las transferencias de los ingresos corrientes, sino que también es una responsabilidad de las aglomeraciones.

En las consideraciones que se han hecho sobre los balances presupuestales, se desconoce la incidencia favorable que tendrían las transferencias sobre el PIB territorial y, a partir de allí, en el PIB nacional y en las finanzas nacionales. Este es el sentido del análisis de Eafit y “Valor Público” (2025). Las mayores transferencias pueden tener un efecto positivo en el PIB departamental que se manifestará a nivel nacional y que, indirectamente, se reflejará en una mayor tributación.

El gobierno ha dicho que presentará una nueva reforma tributaria. Independientemente de quien la presente, la próxima reforma debe incluir los tributos de los municipios y de los departamentos. Tiene que ser una reforma integral, que incluya tanto al Gobierno Nacional como a los departamentos y municipios. Esta afirmación tiene dos justificaciones. Por un lado, porque el contribuyente es uno solo y su capacidad de pago se ve afectada por los diferentes impuestos, nacionales y locales. Y por el otro, porque en cualquier análisis fiscal se tiene que contemplar el balance global y no solamente los recursos del Gobierno Nacional. EC

[1] Este diagnóstico es compartido por la Misión de Descentralización: “El proceso de descentralización, como el gasto y las políticas públicas en general, se organiza por sectores, entre ellos: salud, educación, saneamiento básico, agua potable, vivienda, transporte, cultura, recreación, deporte, desarrollo comunitario, etc. La planeación nacional por territorios y/o por objetivos de política no existe, la territorial menos, con excepción de las grandes ciudades que logran articulaciones parciales con sus áreas de influencia” (Misión de Descentralización 2024, p. 25).

[2] “Es necesario cambiar la óptica. El examen no se debe reducir a la eficiencia dentro de la ciudad, sino que debe contemplar la eficiencia entre ciudades. Y por ello un objetivo altamente deseable de la política debería ser la reducción de los obstáculos que impiden la relocalización de los factores y de las actividades entre las ciudades” (Duranton 2008, p. 2, énfasis añadido).

Referencias Bibliográficas

• Angulo Roberto., 2015. Measuring Patterns of Social and Productive Inclusion in Colombian Urban Areas: Main Facts and Policy Recommendations to Foster Social Change, Msc. Urban Economic Development, The Bartlett Development Planning Unit, University College, London.
• Barco Carolina., 2013, direc. Política del Sistema de Ciudades de Colombia. Documento técnico de soporte, Misión de Consolidación del Sistema de Ciudades, DNP, Bogotá, mimeo.
• Barco Carolina., 2014, direc. Misión Sistema de Ciudades. Una política nacional para el Sistema de Ciudades Colombiano con visión a largo plazo, DNP, ONU Hábitat, Banco Mundial, Bogotá.
• Departamento Nacional de Planeacion, DNP., 1975. Para cerrar la brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978, DNP, Bogotá.
• Duranton Gilles., 2008. Cities: Engines of Growth and Prosperity for Developing Countries? Commission of Growth and Development, Working Paper, no. 12, World Bank, Washington.
• Eafit., Valor Público., 2025. Efectos económicos de las propuestas de descentralización fiscal en Colombia: Estabilidad macroeconómica, sostenibilidad fiscal y convergencia regional, FND, Eafit, Medellín, mimeo.
• Federacion Nacional de Departamentos, FND., 2025. Proyecto de ley, Cámara. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de distribución de recursos y competencias de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 03 de 2024 para el fortalecimiento de la autonomia territorial y se dictan otras disposiciones, FND, Bogotá.
• Mision de Descentralizacion., 2024. Informe final. Misión de Descentralización, DNP, Bogotá.
• República de Colombia., 1997. Ley 388. Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones, Gobierno Nacional, Bogotá.
• República de Colombia., 2000. Ley 617. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional, Gobierno Nacional, Bogotá.
• República de Colombia., 2023. Ley 2294. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Congreso de la República, Bogotá.
• República de Colombia., 2024. Acto legislativo 03. Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Segunda Vuelta, Gobierno Nacional, Bogotá.

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