ISIDRO HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

profesor universidad externado de colombia

Agosto 2025, Edición 376.

EN DICIEMBRE DE 2024 se aprobó un proyecto de reforma constitucional que modifica la descentralización administrativa del país. La forma y el origen de la propuesta fue atípica si se compara con todas las reformas que se han hecho desde 1965 y fue tan distinta que el Gobierno Nacional Central (GNC), que debía ser el más interesado, entró de lleno a la discusión casi que al final del trámite legislativo.

Pese a este hecho, es pertinente ver el Acto Legislativo 03 de 2024 como una oportunidad de mejorar el proceso, en especial, en la eliminación de la duplicidad de funciones, reforzar las reglas fiscales y ganar en estabilidad en las finanzas públicas. Esta tarea queda en las manos del GNC, en su eficiencia y eficacia para diseñar una propuesta de ley orgánica y en saberla defender en el Congreso de la República. Al fin y al cabo, la determinación de funciones y competencias y su financiamiento es una decisión eminentemente política, pero con efectos económicos que se deben regular para evitar problemas futuros.

Antecedentes y lecciones de la experiencia

La descentralización administrativa en Colombia empezó en el período 1965-1968 como un proceso típico de desconcentración. Esa fue la etapa departamentalista del proceso, que surgió de la expansión de la economía, el crecimiento de la población y de la creciente urbanización que le exigió a la clase política central de la época reacomodar su poder para ganar en eficiencia y responder a los requerimientos y reivindicaciones del desarrollo social.

Con el objetivo de ganar eficiencia en la prestación de los servicios gubernamentales, el GNC delegó una parte de sus funciones a los gobiernos departamentales centrales (GDC) por intermedio de contratos interadministrativos, sin entregar nada de la titularidad de las competencias a los gobiernos subnacionales y locales, y mucho menos el poder político.

En la siguiente fase del proceso, 1969- 1985, la clase política acordó mantener la centralización política e implantar una descentralización administrativa (Eastman, 1981). Delegaron funciones y entregaron recursos financieros a los GDC y a los gobiernos municipales centrales (GMC)[1] para que los gestionaran directamente. Ahí empezó la fase municipalista que permanece hasta el presente.

Para proveer los recursos crearon y pusieron en operación el situado fiscal y un conjunto de transferencias intergubernamentales, muchas de ellas sin asignarles una finalidad, lo cual dió origen a lo que la Misión de las Finanzas Intergubernamentales llamó el ‘laberinto de las transferencias intergubernamentales’ para expresar la pérdida de control sobre las finanzas públicas por parte del GNC (Wiesner-Bird, 1981).

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…se asignaron transferencias sin evaluar las competencias entre los niveles de gobierno, sin determinar su capacidad de gestión, sin una fórmula de distribución que incorporara el esfuerzo fiscal de los GDC y de los GMC.

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Allí se asignaron transferencias sin evaluar las competencias entre los niveles de gobierno, sin determinar su capacidad de gestión, sin una fórmula de distribución que incorporara el esfuerzo fiscal de los GDC y de los GMC. Desde luego, el poder político regional no estaba interesado en que existiera un sistema de transferencias bien organizado, pues esa asimetría de información les generaba réditos.

La tercera fase se inició con la Ley 12 de 1986 y llega hasta 2025. Esa ley aumentó progresivamente la cesión[2] de un aparte del recién creado impuesto al valor agregado (IVA) a los municipios y a Bogotá D.E., hasta alcanzar el 50 % del recaudo, y autorizó al GNC para reformar, fusionar y liquidar entidades nacionales o asignarlas a los GMC. Para determinar la participación de cada municipio la ley obligaba a calcular el esfuerzo fiscal con el impuesto predial.

En 1986 se creó una cesta de gasto y competencias, pues el 25,8 % de esas transferencias eran para gasto en funcionamiento e inversión y la ley le asignó a la parte de inversión la finalidad de financiar los gastos en acueductos y alcantarillados; tratamiento y disposición final de basuras; construcción, pavimentación y remodelación de calles y caminos vecinales y veredales; planteles educativos, puestos de salud y ancianatos, plazas de mercado; instalaciones deportivas y parques; extensión de la red de electrificación; entre otros gastos. Esa cesta no fue imperativa pues la ley dejó abierta la disposición al decir “podrá destinarse a…” (Ley 12 de 1986, art. 7).Con las reformas constitucionales de 2001 y 2007 se cambió el sistema de transferencias con la implantación del Sistema General de participaciones (SGP). Se mantuvo y reforzó la cesta de gasto y competencias y el cambio consistió en suprimir la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y el situado fiscal con la creación de una bolsa única, el SGP, y así se acogió una parte de las recomendaciones de la Comisión de Racionalización del Gasto (1997 A). Además, le dio estabilidad al flujo al disminuir la varianza al incorporar en la fórmula el promedio móvil de la variación de los ingresos corrientes de la nación, es decir, disminuir la transmisión del ciclo de ingresos del GNC a los GDC y GMC.

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46,5 % es el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que, según la propuesta original, debían destinarse al sistema general de participaciones a partir de 2034.

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A lo largo de esta fase municipalista se entregaron recursos financieros efectivos y se asignaron funciones y competencias con carácter nominal pues en la práctica siempre se mantuvo la duplicidad del gasto y el esfuerzo fiscal no opera de manera eficiente y eficaz (Comisión del Gasto Público, 1987; y Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas, 1997).

Hasta 2025 la cuantificación de la distribución de recursos se hace con base en la población, la cantidad de personas en pobreza[3] y una fórmula de esfuerzo fiscal que técnicamente no mide realmente el esfuerzo, y no se consideran otras variables económicas que permitiría una clasificación más eficiente entre los municipios.

La razón para mantener aún hoy la duplicidad del gasto no es de tipo económico, es de carácter político. La desaparición del bipartidismo hacia los ochenta con la explosión de empresas políticas derivadas de la descentralización política de 1986, y la aparición del batallón de contratistas que brotó con las reformas de 1992-1995 a las funciones, la estructura y la organización estatal, se crearon intereses pecuniarios y un juego de poder político que, al desarrollarse en un gobierno unitario y presidencialista, condujo a que la aprobación de la agenda legislativa del GNC dependiera de la capacidad de asignar recursos presupuestales en las entidades nacionales para ser ejecutados en los departamentos y municipios[4].

Por su parte, los alcaldes no utilizaron a los GDC para acceder a las instancias nacionales y optaron por negociar directamente con el GNC recursos por fuera de transferencias para financiar gastos en sus localidades sin necesidad de aumentar su esfuerzo local.

En la operación del sistema no se trata de mirar si los GDC y los GMC tienen o no la capacidad para ejecutar y administrar las funciones que se le asignaron, como tampoco que el GNC vigile, inspeccione y controle a los otros niveles de gobierno (lógica de la Carta Magna en 1991), y mucho menos que la asignación de los recursos se hagan con base en los costos; de lo que se trata es de analizar cómo se mantiene el poder político de coaliciones y de intereses rentistas de naturaleza nacional y regional.

La oportunidad del momento político

La Federación de Nacional de Departamentos (FND), la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales), la Federación Colombiana de Municipios (Fedemunicipios) y un conjunto de congresistas vieron la oportunidad y aprovecharon un momento político para presentar un proyecto de acto legislativo con el objetivo de obtener mayor autonomía territorial.

El momento fue oportuno porque en más de medio siglo el GNC siempre tuvo el control sobre estos proyectos de ley o los proyectos de actos legislativos que pretendían reformar el sistema de transferencias. Lo hacía por el conocimiento de los objetivos de los poderes políticos regionales fuertes: acaparar el máximo de recursos nacionales sin pensar en las regiones más débiles, y su interés por el gasto para mantener las adhesiones políticas sin ninguna consideración por la eficiencia y la estabilidad macrofiscal.

En esta ocasión el GNC les dejó una ventana de oportunidad porque concentró sus esfuerzos en alcanzar la aprobación de las reformas laboral y al sistema de seguridad social en pensiones y salud, las que considera como el núcleo del cambio social que había propuesto al electorado. En el Senado y la Cámara se creó una fuerte oposición a esos proyectos que le desgastaron energía al Gobierno y, además, en la legislatura 2023-2024 empezó la fractura de la coalición que luego pasó a un distanciamiento entre una parte significativa del Congreso y el Gobierno. Fue frecuente ver al presidente del Senado hablando de la descentralización en todos los medios y bloqueando los proyectos de ley del Gobierno.

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En el proyecto se incorporaron temas tradicionales como la delimitación de las competencias, suprimir la duplicidad de funciones, y usar los recursos en los gastos tradicionales de salud, educación – excepto la superior–, agua potable y saneamiento básico.

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Ello le exigió al GNC aumentar su actividad en las cámaras y ante la resistencia optó en 2024 por proponer una consulta popular y cambió a los ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público. El resultado fue la pérdida de la visión de conjunto sobre la agenda legislativa en lo referente a los temas cruciales y con fuerte impacto fiscal y económico de largo plazo. En la primera vuelta el MHCP se limitó a dar concepto favorable y en el segundo debate de la Comisión Primera el senador ponente manifestó: “A la fecha [26 de abril de 2024] de la elaboración de la presente ponencia no se ha recibido ningún concepto para el Proyecto de Acto Legislativo 018 de 2024 Senado” (Congreso de la República, 2024B, pág. 11)

La poca importancia que el Gobierno atribuyó al proyecto de reforma constitucional en la primera vuelta y su débil capacidad de negociación en el legislativo les otorgó a los congresistas y a la Federación Nacional de Departamentos una ventaja importante, la que escasamente redujo cuando, a partir de la segunda vuelta, los ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público advirtieron las implicaciones del tema.

En el informe de ponencia para primer debate en el Senado apenas se propusieron unos cambios insustanciales (Congreso de la República, 2024A), en el segundo se realizaron y aprobaron proposiciones sin cambiar los elementos sustantivos del proyecto, pese a que algunos congresistas propusieron fórmulas menos radicales (Congreso de la República, 2024B). En el debate de la Cámara los delegados del DNP y del MHCP se limitaron a indicar el crecimiento que había tenido el SGP y que había necesidad de una mesa técnica (Congreso de la República, 2024C).

La FND, Asocapitales, Fedemunicipios y los congresistas que lideraron el proceso de reforma no tuvieron en cuenta las enseñanzas que dejaron las fases anteriores y los delegados del Gobierno no mostraron conocimiento de ellas. Los legisladores pensaron en recuperar lo que perdieron en el cambio al SGP sin entender que la descentralización administrativa es un proceso que requiere planeación y programación integral administrativa y presupuestal, incorporando en el examen la situación concreta de las finanzas públicas, la coherencia de la descentralización con toda la organización y operación del Estado y la función de estabilización macroeconómica del GNC. Les pareció natural y sin consecuencias económicas y financieras proponer una meta inicial de transferencias a los GDC y GMC de un 46,5 % de los ingresos de la nación a partir de 2034, sin considerar la situación financiera de partida.

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Es pertinente ver el Acto Legislativo 03 de 2024 como una oportunidad de mejorar el proceso, en especial, en la eliminación de la duplicidad de funciones, reforzar las reglas fiscales y ganar en estabilidad en las finanzas públicas.

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La modificación y la ley estatutaria

El proyecto de Acto Legislativo 18 Senado y 437 Cámara de 2024 tuvieron su origen en el Congreso y el objetivo de la FND, Asocapitales, Fedemunicipios y de los congresistas que firmaron la presentación, de acuerdo con la exposición de motivos, era fortalecer la autonomía territorial y revertir la centralización que se generó con los actos legislativos 1 de 2001 y 4 de 2007.

El instrumento para dicha reversión es aumentar el flujo de dinero pues se persigue que el SGP alcance como mínimo el 46,5 % de los ingresos de la nación a partir de 2034. Según los cálculos que ellos realizaron, sin las reformas de 2002 y 2007, esto es, dando continuidad al situado fiscal, en 2022 los GDC y los GMC hubieran recibido $238 billones, pero el cambio al SGP les indica que en ese año recibieron $48 billones, lo que les da la conocida cifra de un 20 % y una ‘perdida’ de más de 26 puntos porcentuales con respecto a la redacción original de la Constitución Política de 1991 (Congreso 2024, pág. 3).

En consecuencia, propusieron redefinir la distribución de las competencias para alcanzar la descentralización y la autonomía territorial y “se respeten los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad” (Congreso 2024, pág. 4). Para reducir la pereza fiscal territorial plantearon que la distribución de los recursos se debe hacer teniendo en cuenta los ingresos propios. Y para evitar la fama de mal uso de los recursos públicos introdujeron una imagen de control con la incorporación de un inciso donde se dice que se definirá una estrategia de monitoreo y seguimiento integral al gasto y que el SGP operará en un modelo de gobierno abierto para asegurar la transparencia.

En el proyecto se incorporaron temas tradicionales como la delimitación de las competencias, suprimir la duplicidad de funciones, y usar los recursos en los gastos tradicionales de salud, educación –excepto la superior–, agua potable y saneamiento básico y se solicita la presentación de un proyecto de ley ordinaria para regular la organización y funcionamiento del SGP.

Una vez el GNC se percató de los posibles impactos de dicha reforma comenzó a participar en las discusiones del Congreso y trató de influir en fijar las condiciones para aumentar el flujo de caja hacia los gobiernos subnacionales y locales. El texto final, el Acto Legislativo 03 de 2024, modificó la propuesta inicial así:

• En la modificación aprobada del artículo 356 se exige una ley orgánica para fijar las competencias de los diferentes niveles de gobierno y para ajustar la estructura de la administración pública evitando la duplicidad de funciones.
• Se le asignan al MHCP y al DNP funciones de monitoreo, seguimiento y control y presentación de un informe semestral al Congreso.
• Se asigna a la Contraloría General de la República el seguimiento a los gastos, lo que la hace prevalente frente a las contralorías territoriales en la vigilancia y control fiscal al SGP.
• Se redefinieron los fines de la organización y funcionamiento del SGP y se agregó un fin para un total de siete.
• En el artículo 357 se disminuyó el porcentaje de crecimiento del SGP en los ingresos corrientes de la nación: pasó de 46,5 % a partir de 2035 que tenía la propuesta a un 39,5 % durante un período de 12 años contados a partir del siguiente al que se expida la ley orgánica, y en todo caso no podrá iniciar antes de 2027. El incremento anual será la duodécima parte de la diferencia entre el 39,5 % y el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación del año de entrada de vigencia de la ley orgánica de competencias.
• No se incluyeron los porcentajes de distribución de recursos del SGP que tenía el proyecto y ello se dejó como tema para la ley orgánica.

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Si se toma en serio la frase “teniendo en cuenta los ingresos propios”, el proyecto de ley tendría que incorporar, para el caso de los municipios, una fórmula con un peso específico mayor el impuesto predial unificado y el cumplimiento de la actualización catastral cada cinco años como lo estipula la norma vigente.

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En esta reforma constitucional se prolonga el enfoque de gobierno unitario con desconcentración de funciones, no se reforma ningún artículo que ponga en entredicho la tutela del GNC y se está lejos de un cambio en la definición de tipo de gobierno. Tampoco se altera el ordenamiento jurídico ni se concede autonomía para modificar los tributos y disponer libremente de ellos para asignarlos a los gastos que el poder político regional considere como preferentes.

Ahora la autonomía se limita a una delimitación y a la financiación de las competencias. El GNC tiene la gran oportunidad de presentar una ley orgánica que evite problemas fiscales nacionales y territoriales, asegure la estabilidad económica a la nación y aproveche la experiencia acumulada. Al respecto es importante tener presente un conjunto de elementos cardinales:

A) Ajustar la estructura de la administración, asignar las competencias y evitar la duplicidad de funciones requiere que el GNC, en la redacción del proyecto de ley orgánica que presentará al Congreso, le dé un alcance bien delimitado a las funciones y competencias y la haga compatible con un conjunto de normatividad vigente en varios sectores.

A manera de ejemplo, piénsese que el nuevo artículo 356 le impone como objetivo a la ley que regulará el SGP “el cierre de brechas sociales, económicas e institucionales entre territorios” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 356), que, entre otras cosas, significa disminuir la pobreza y dar protección social a la vejez, tema que se incorpora en el primer fin que la Constitución le pide a la futura ley.

En esos dos temas están involucradas las normas que respaldan funciones y programas del Departamento Administrativo de Prosperidad Social, el ICBF, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Trabajo, entre los más importantes. Al reformular las competencias de estas entidades se debería programar el traspaso de funciones.

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El éxito de la reforma y de la ley orgánica está en que el presidencialismo y el caudillismo renuncien a mantener el gasto público como fuente de su poder político, requisito básico para eliminar la duplicidad de funciones y gasto, el mal eterno de la descentralización colombiana.

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La protección social a la vejez ya está incorporada en la Ley 2381 de 2024, recién devuelta por la Corte Constitucional al Congreso para que subsane un vicio de procedimiento. En caso de aprobación y declaratoria de exequibilidad, el trabajo de compatibilización de funciones con Colpensiones y del flujo de recursos con la Adres es un tema operativo relevante y delicado en el que se tiene que buscar eficiencias a escala.

Por último, la brecha entre municipios y entre departamentos requiere de un criterio de clasificación diferente a los que actualmente permiten obtener las categorías de las entidades territoriales (Ley 617 de 2.000). La exigencia de cierre de brechas económicas tiene que tomar en cuenta la dinámica regional y urbana, así como las estructuras productivas que inducen diferencias significativas entre municipios, incluso dentro de un mismo departamento. Un punto de partida para el análisis técnico puede ser la propuesta de proyecto de ley de la FND (2025).

B) La delimitación de funciones y competencias debe tener como principio rector que una competencia se le asigna al nivel de gobierno que permite tener un tamaño de escala que hace que el servicio se preste de manera eficiente y eficaz, ponderando por la capacidad administrativa y fiscal. Este principio busca que se mantenga un equilibrio presupuestal nacional, subnacional y local sin deteriorar la prestación de los servicios a la población.

Para empezar, quedan excluidas de los niveles locales las funciones de defensa, justicia, estadística nacional, catastro y regulación económica.

C) El diseño de la cesta de gasto y competencias puede partir de lo que dispone la Ley 715 de 2001 pues es un listado completo. Lo que se debe dejar en una ley orgánica es un gasto fijo, se debe incorporar flexibilidad dadas las diferencias en el desarrollo y tendencia de crecimiento de los municipio y departamentos. Para mitigar el efecto de las fases del ciclo de los ingresos del GNC sobre los ingresos de los gobiernos departamentales y municipales, en la delimitación de la cesta y uso de los recursos de las transferencias se deben implantar restricciones paramétricas para calcular el gasto en el marco fiscal de mediano plazo, el marco de gasto de mediano plazo y en el presupuesto.

D) Es trascendental realizar un arqueo de todas las transferencias a los GDC y GMC e identificar cuales corresponden a las competencias que asumirán los gobiernos territoriales para incorporarlas en el proyecto de ley y excluir las restantes.

E) Si se toma en serio la frase “teniendo en cuenta los ingresos propios”, el proyecto de ley tendría que incorporar, para el caso de los municipios, una fórmula con un peso específico mayor el impuesto predial unificado y el cumplimiento de la actualización catastral cada cinco años como lo estipula la norma vigente.

F) La fórmula de distribución del SGP debe incorporar un factor de nivelación fiscal, es decir, un monto que permita compensar las diferencias en el crecimiento de la capacidad de los ingresos, de los costos de las competencias que asumen y de las diferencias de estructuras productivas.

Aquí se deben utilizar los resultados del sistema de ciudades y hacer estimaciones que integren las jerarquías de ciudades, las interrelaciones internas y externas a las regiones económicas (no administrativas), así como la generación de economías de urbanización.

G) La fórmula de distribución del SGP a la que se llegue debe someterse a un análisis que determine el efecto sobre la capacidad de las finanzas nacionales a mantener su papel de estabilizador macrofiscal.

H) Es fundamental que el proyecto de ley incorpore un artículo que retome el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal y mantenga y fortalezca las reglas fiscales para el manejo de las finanzas públicas territoriales.

El proyecto de ley es la oportunidad para que el GNC mejore la trayectoria de la descentralización administrativa del país, induzca incrementos en bienestar social y minimice el impacto sobre las finanzas nacionales que ahora viven un momento crítico.

El éxito de la reforma y de la ley orgánica está en que el presidencialismo y el caudillismo renuncien a mantener el gasto público como fuente de su poder político, requisito básico para eliminar la duplicidad de funciones y gasto, el mal eterno de la descentralización colombiana. EC

[1] Decreto No. 2274 de 1978 y Decreto No. 2275 de 1978.

[2] Un porcentaje se repartía en alícuotas entre los municipios y el Distrito Especial –como era creciente, empezó con 25,8 % en 1986 y a partir de 1992 el 28,5 %– y el restante se distribuía entre municipios con menos de 100.000 habitantes de acuerdo con la población y el esfuerzo fiscal (Ley 12 de 1986, art. 3 y 4).

[3] En las leyes, empezando por la Constitución Política, la pobreza se determina por las necesidades básicas insatisfechas, no por la pobreza monetaria ni la pobreza multidimensional.

[4] Por ejemplo, el gasto del Presupuesto General de la Nación que se le asigna a las universidades departamentales las que, por definición, son administradas por el gobernador y la clase política que lo acompaña.

Referencias Bibliográficas

• Eastman, J. M. (1981). Discurso pronunciado en la cumbre de Gobernadores en la ciudad de Cúcuta el 12 de junio de 1981, en Eastman, J. M. (1982) Hacia una descentralización real, Ministerio de Gobierno Memoria 1981-1982. Ministerio de Gobierno.
• Wiesner, E. & Bird, R. (1981) Las Finanzas Intergubernamentales en Colombia Informe Final. Departamento Nacional de Planeación-DNP.
• Comisión del Gasto Público (1987) Informe Final de la Comisión del Gasto Público de 1986. Economía Colombiana. Serie Documentos Separata No 12.
• Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997) Informe Final Tema I Diagnóstico y Principales Recomendaciones. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
• Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997 A) Informe Final Tema III Descentralización. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
• Congreso de la República (2024). Proyecto de Acto Legislativo Número 10 de 2023 por medio del cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Gaceta del Congreso. Año XXXII Nº 1069.
• Congreso de la República (2024A). Informe de ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislativo Número 18 de 2024 por medio del cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones, en primera vuelta. Gaceta del Congreso. Año XXXIII Nº 226.
• Congreso de la República (2024B). Informe de ponencia para segundo debate del proyecto de Acto Legislativo Número 18 de 2024 Senado por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones, en primera vuelta. Gaceta del Congreso. Año XXXIII Nº 482.
• Congreso de la República (2024C). Informe de ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislativo Número 437 de 2024 Cámara -18 de 2024 Senado por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones, en primera vuelta. Gaceta del Congreso. Año XXXIII Nº 616.
• Federación Nacional de Departamentos (2025) Proyecto de ley No. De 2025 Cámara por la cual se dictan normas orgánicas en materia de distribución de recursos y competencias de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 03 de 2023; para el fortalecimiento de la autonomía territorial y se dictan otras disposiciones. S.P.I

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