JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS

exministro del interior

Agosto 2025, Edición 376.

LA CONSTITUCIÓN DE 1991 fue uno de los hitos políticos y sociales más importantes en la historia del país. Tuvo su origen en la movilización de la sociedad, en especial de los jóvenes, en una época de violencia desbordada y narcoterrorismo, sumado al deseo de un cambio de las reglas de juego constitucionales que en ese momento se encontraban bloqueadas por una rígida constitución con más de 100 años de vida y una enorme influencia en la vida de los colombianos. Una constitución hiperpresidencialista, con un centralismo exacerbado.

Fueron muchos y profundos los cambios, las promesas de gasto social y modernización del Estado para responder a las demandas ciudadanas por una mayor equidad y justicia social y se consagró el Estado social de derecho. Una de las transformaciones más notables fue la de promover y profundizar la descentralización política y administrativa en el país a través de la elección popular de gobernadores y el aumento en la participación de los recursos del Estado destinados a las regiones en los ingresos corrientes de la nación hasta llegar al 46,5 % de los mismos.

Sin embargo, más de tres décadas después todavía hay camino por recorrer debido fundamentalmente a la contrareforma que se aprobó en el 2001 la cual recentralizó los recursos. Por ello hasta ahora persisten las desigualdades regionales, sostenidas por un modelo centralista, que se ha enfocado en el desarrollo y la superación de la pobreza en los departamentos del centro del país y ha dejado a la periferia en el olvido.

Así las cosas, desde hace años, como ciudadano y dirigente y, posteriormente como Ministro del Interior, impulsamos el Acto Legislativo 03 del 2024 que busca algo de justicia con los territorios que perdieron según cifras de diversas fuentes más de 350 billones de pesos como consecuencia de la reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitucion Nacional hace más de dos décadas. Esta reforma, de profundo calado social, es sin duda la más importante de los últimos años y será la pieza fundamental de un cambio en la estructura del Estado y el punto de partida para construir una nación con verdadera autonomía territorial, que sea capaz de resolver los problemas básicos del ciudadano en las regiones y corregir la absurda inequidad territorial que nos ha impedido superar la violencia crónica que padecen las mismas zonas del país desde hace más de 50 años.

El centralismo profundizó brechas, pobreza y desigualdad

Colombia es un país de contrastes. Su diversidad cultural, riqueza natural y dinamismo económico conviven con profundas brechas sociales y económicas que han marcado su historia. A pesar de los avances en reducción de la pobreza y expansión de derechos, la desigualdad sigue siendo uno de los principales obstáculos para el desarrollo sostenible y la cohesión social.

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34 años después de haber sido expedida la Constitución Nacional, el centralismo sigue marcando la geografía de la pobreza en Colombia.

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Estos resultados se pueden ver claramente en el Mapa de Colombia, donde se refleja la incidencia de la pobreza multidimensional (IPM), que no solo considera ingresos sino también carencias en educación, salud, trabajo, vivienda, y acceso a servicios públicos.

Como se puede ver la Amazonía y Orinoquía (Vaupés, Guainía, Vichada) presentan los tonos más oscuros, lo cual indica que más del 40 % de la población padece pobreza multidimensional. Esto puede deberse a factores como el aislamiento geográfico, baja cobertura de servicios básicos y limitaciones en infraestructura y acceso a educación o salud.

Las regiones centrales y andinas (Cundinamarca, Antioquia, Santanderes) se muestran en color verde más claros, es decir, con porcentajes menores al 10 % en pobreza multidimensional. Estas zonas suelen tener mejores condiciones socioeconómicas, mayor cobertura de servicios y acceso a oportunidades. En cambio en la Costa Caribe y Pacífica, aunque varía entre departamentos, se observan índices altos de pobreza multidimensional, reflejando una histórica desigualdad regional.

Estos resultados muestran que Colombia ha sido históricamente un país con un modelo centralista, en el cual la toma de decisiones, los recursos y las políticas públicas se concentran en Bogotá. Aunque existen departamentos y municipios, su autonomía es limitada, especialmente en términos fiscales y administrativos. Paradójicamente tenemos un país con descentralización política plena pero con un centralismo fiscal y administrativo que anula las posibilidades de desarrollo regional. Esto tiene consecuencias evidentes:

• Distribución desigual de recursos: las regiones más alejadas y rurales (Amazonía, Orinoquía, Pacífico) reciben menos inversión, a pesar de tener mayores necesidades sociales.
• Diseño de políticas desconectadas del territorio: muchas decisiones se toman desde el centro sin considerar las realidades culturales, geográficas o económicas locales.
• Capacidad institucional débil: al no tener suficiente autonomía o recursos, los gobiernos locales no pueden responder eficazmente a las problemáticas de su comunidad.

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967 municipios del país están encasillados en una sola categoría, aunque sus realidades sean completamente distintas.

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La creación del SGP y el crecimiento del poder del Gobierno Nacional

A finales de la década de los noventa el país enfrentó una crisis económica significativa. Esto tuvo consecuencias sociales y económicas, además de afectar el proceso de descentralización con un cambio estructural. El Acto Legislativo 01 de 2001 creó el Sistema General de Participaciones (SGP) y modificó las transferencias del Gobierno Nacional a los departamentos y municipios. La Ley 715 de 2001 reglamentó este cambio constitucional, estableciendo la asignación de recursos en tres áreas principales: educación, salud y agua potable, con instrucciones específicas para su gasto, como el pago de maestros, aseguramiento del régimen subsidiado, oferta pública hospitalaria y desarrollo de acueductos locales, siendo esta última la menos rígida y con menor asignación legal.

Algunos economistas justificaron esta interrupción del proceso de descentralización debido a la crisis financiera global, las presiones fiscales del país, con una deuda elevada y limitaciones que afectaron la maniobrabilidad del Gobierno Nacional. Como consecuencia, se produjo una reducción y contención de los recursos destinados del Presupuesto General de la Nación (PGN) a los departamentos y municipios.

De acuerdo con el gráfico 1, la evolución de las transferencias del SGP como porcentaje de los ingresos corrientes de la nación (ICN) tuvo un cambio notable desde 2001. Posteriormente, después de superar la crisis económica, se impulsó el Acto Legislativo 04 de 2007 para seguir controlando los recursos del SGP y concentrar las decisiones de gasto de inversión y parte del funcionamiento en las oficinas del Gobierno Nacional en Bogotá. Este cambio extendió hasta 2016 el crecimiento del SGP a una tasa menor que la de los ICN, y a partir de 2017 el SGP comenzó a crecer con el promedio de los últimos cuatro años de la variación porcentual de los ICN.

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Esta reforma a la constitución es un hito en la historia del país y representa el despertar de una nueva era, donde cada región podrá ser protagonista de su propio desarrollo, diseñando su futuro conforme a prioridades y ventajas comparativas.

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En 2001 el SGP representaba un 42,6 % de los ICN, pero con el tiempo esta proporción se ha reducido de forma constante hasta llegar al 30,8 % proyectado para 2031. Se observa una caída marcada entre 2007 y 2018, con un leve repunte en 2018 (33,5 %), seguido de una disminución abrupta en 2019 (23,1 %). A partir de 2020, el indicador se estabiliza entre 27 % y 31 %, lo que sugiere un ‘techo fiscal’ en el aporte del SGP respecto al ICN.

Cabe resaltar que debido a las reglas que aplican desde 2017, la volatilidad del SGP está asociada a las fluctuaciones de los ICN cada vez que el país tiene una reforma tributaria.

Por esa razón, después de la caída de los ICN causada por los efectos de la pandemia y con la llegada del nuevo gobierno y una reforma tributaria, se observó un salto considerable que, de acuerdo con las proyecciones del Ministerio de Hacienda, estabilizarían los recursos del SGP entre 31 % y 33 % de los ICN para los próximos años.

Es importante mencionar que todos estos hechos pasaron en un contexto en el cual el Gobierno Nacional central, fue creciendo en presupuesto, poder y gasto centralizado, en detrimento de mayores recursos para las regiones y, por supuesto, con mayor dependencia de las conexiones en el Congreso para llevar proyectos a los departamentos y municipios del país. Así lo confirman las cifras oficiales del Ministerio de Hacienda en las cuales la inversión del PGN, administrada por el Gobierno Nacional, pasó como porcentaje del PIB de 2,6 % en el año 2000 a 5,1 % en 2024. Mientras que el SGP se mantuvo casi constante alrededor 4 % en estos 25 años.

Así las cosas, con una desigualdad regional evidente y unas brechas sociales económicas abismales, en las cuales coexisten habitantes en ciudades como Bogotá que tiene niveles de pobreza muy inferiores, en tanto que otros como Chocó o La Guajira, era evidente que el país necesitaba una modificación profunda en el modelo de desarrollo centralista para construir un Estado enfocado en una mayor autonomía regional en las decisiones políticas y administrativas.

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El congreso enfrentará el reto de asegurar que durante la discusión del proyecto de ley la redistribución de los recursos y competencias se ajuste al equilibrio fiscal y corresponda a las competencias que transfiere el gobierno nacional a las entidades territoriales y a la reducción de la burocracia central.

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El Acto Legislativo 03 de 2024

Por esas y otras razones, desde hace varios años veníamos impulsando una modificación en la Constitución que permitiera retomar el camino acordado en 1991. Tras dos intentos en el Congreso, en diciembre pasado se aprobó el Acto Legislativo 03 de 2024 que será el pilar político y social para la autonomía territorial del país.

Después de una primera vuelta en el Congreso relativamente tranquila, los debates finales del proyecto de acto legislativo tuvieron duras discusiones y críticas, particularmente de exministros de Hacienda que negaban de plano la posibilidad de fomentar el desarrollo regional a través de mayor autonomía.

Las críticas señalaban la creencia de que la reforma al SGP solo aumentaría los ingresos de las entidades territoriales. Esta interpretainterpretación era incompleta ya que la modificación a la constitución incluiría la segunda parte del desarrollo de la agenda territorial que es una reforma al régimen de competencias tanto de la nación como de las entidades territoriales.

El objetivo siempre fue reducir el tamaño del Gobierno central y aumentar las competencias y recursos fiscales de las regiones del país. Transcribo el texto que se aprobó y que garantiza que cualquier modificación de esta ley de competencias, además, tiene que estar acorde con la estabilidad fiscal de la nación y que quedó expresamente prohibida la duplicidad de funciones y de gasto entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales una vez se distribuyan las competencias.

“ (…) La transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias adicionales entre la nación y las entidades beneficiarias, incluyendo las asignadas para el cierre de brechas económicas, sectoriales y territoriales, que resulte en virtud de la modificación del Sistema General de Participaciones y del régimen de competencias, se hará de manera gradual, simultánea y equivalente, de modo tal que no comprometa el marco constitucional de la sostenibilidad fiscal del Estado y sea compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal.

Atendiendo al principio de transparencia fiscal, cada ley del Presupuesto General de la Nación expedida con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley orgánica de la que trata el presente artículo, deberá reflejar los gastos que dejarán de ser competencia de la Nación y que serán transferidos a las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones (…)”

Otro tema fundamental en la discusión fue el objetivo de cumplir con el mandato de la Constitución de 1991 y lograr que el SGP alcanzara el 46,5 % de los recursos de ICN. No obstante, tras diversos diálogos entre el Gobierno Nacional y el Congreso, que permitieron un amplio consenso de todas bancadas en apoyo al proyecto, se concluyó que el porcentaje al cual llegaría el SGP sería del 39,5 %, al culminar una transición de doce años, una vez se expida la reforma legal mencionada respecto a las competencias, que se comenzará a aplicar a partir del 2027. Se trata, entonces, de que al llegar al 2038 debemos tener un rediseño total del Estado central, mucho más pequeño, mientras que se fortalece el Estado en los territorios, que es en donde los ciudadanos más lo necesitan.

Según el gráfico 2, si la transición comienza en 2027, el incremento progresivo del SGP como porcentaje de los ICN será suave y permitirá ajustar las cifras fiscales sin grandes impactos macroeconómicos. Además, no habrá cambios abruptos en el SGP como los ocurridos entre 2022 y 2024 debido a la reforma tributaria de 2022. Así, se garantiza un efecto suavizado en las finanzas públicas.

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40 billones de pesos anuales es el incremento estimado del sgp al finalizar la transición hacia la nueva estructura territorial.

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Detalles de la reforma al régimen de competencias

Tras la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2024, se inició la segunda fase de la agenda de autonomía territorial: la elaboración del proyecto de ley que modificará las competencias de la nación, los departamentos y municipios. En consecuencia, en diciembre de 2024 comenzó un proceso continuo de trabajo liderado por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Hacienda, junto con el Departamento Nacional de Planeación, con el objetivo de revisar integralmente las competencias actuales de las entidades territoriales.

Si bien el texto final aún no se ha presentado para discusión en la opinión pública, en mi paso por el Ministerio del Interior establecimos cuáles deberían ser los objetivos para darle una adecuada reglamentación a la reforma constitucional. Esperemos que se mantengan los más relevantes. El primero y quizás más importante, es la búsqueda del cierre de las brechas territoriales. Como se mostró anteriormente, Colombia es un país con enormes desigualdades y diferencias entre regiones ricas y pobres. La pobreza multidimensional en Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca o Santander es sustancialmente inferior a la del Cauca, Chocó y La Guajira, entre otros.

En consecuencia, las decisiones del modelo centralista han llevado a concentrar la inversión pública en algunas áreas metropolitanas, lo que ha conducido a un Estado más fuerte en comparación con otras ciudades capitales del país y municipios de menor categoría.

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350 billones de pesos es el estimado como pérdida acumulada para los territorios por las reformas de 2001 y 2007, según diversas fuentes.

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El segundo aspecto, estrechamente vinculado con el acto legislativo, es que los recursos públicos destinados al Sistema General de Participaciones deberán incrementarse significativamente dentro del Presupuesto General de la Nación (PGN). Como consecuencia, los recursos gestionados por el Gobierno Nacional tendrán que disminuir tanto en inversión como en funcionamiento. Para ilustrar el retraso en la asignación de recursos al SGP, basta señalar que en dos décadas su participación en el PGN se ha mantenido casi inalterada, mientras que la inversión gestionada por el Gobierno central prácticamente se duplicó. Esto se puede observar claramente en el gráfico 3. Eso, sin duda, debe cambiar drásticamente.

Estimaciones preliminares indican que el valor total del incremento del SGP al finalizar la transición oscilará entre 35 y 40 billones de pesos anuales, lo cual representa un poco más de 2 puntos porcentuales del PIB. El Congreso enfrentará el reto de asegurar que durante la discusión del proyecto de ley presentado por el Gobierno, la redistribución de los recursos y competencias se ajuste al equilibrio fiscal y corresponda a las competencias que transfiere el Gobierno Nacional a las entidades territoriales y a la reducción de la burocracia central.

Es importante considerar los borradores conocidos, como el de la Federación Nacional de Departamentos, que profundizan en las competencias de los sectores mayoritarios del SGP: educación, salud y agua potable. Sin embargo, casi no se discuten las competencias de otros sectores ni la asunción de responsabilidades que fortalecerían la autonomía territorial. Modificar la constitución no será efectivo si todos los recursos fiscales adicionales para el SGP se concentran en estos sectores, lo que podría afectar otros programas del PGN debido a la necesidad de mantener el equilibrio fiscal durante y después de la transición.

Idealmente, como se mencionó durante la discusión del acto legislativo, es necesario aumentar los recursos para ser ejecutados en sectores adicionales a los actualmente priorizados. Esto no implica que los fondos asignados a los componentes actuales deban modificarse, sino que al garantizar la autonomía de los departamentos y municipios se permitirá que, una vez asumidas las competencias, puedan disponer de la inversión y el gasto en un espectro más amplio que el actual.

El tercer componente consiste en garantizar que la ley de competencias tenga un alcance mayor que la reforma del SGP, permitiendo así una reorganización gradual del Estado. Esto conlleva un cambio significativo en la estructura del Estado tal y como se conoce actualmente. Es necesario debatir sobre el fortalecimiento de las capacidades institucionales, tanto en planificación como en ejecución, de las entidades territoriales, lo cual conlleva una nueva definición de la concurrencia y subsidiaridad del gasto por parte del Gobierno Nacional. Además, los sistemas de información del gasto público deben ser adaptados a este nuevo modelo para permitir un seguimiento y control adecuados.

Finalmente, será crucial discutir sobre aquellas competencias que, aunque no impliquen un aumento sustancial de recursos, generan burocracia centralista y afectan la autonomía de las regiones. Ejemplos de ello son la obtención de permisos para la ampliación de vías en las ciudades capitales, o la administración de bienes culturales o patrimoniales, los cuales siempre requieren un permiso explícito de la nación. La transferencia de competencias, además, deberá ser gradual y diferenciada, teniendo en cuenta las capacidades institucionales de cada departamento o municipio.

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46,5 % era el equivalente a la participación prometida en 1991 del sistema general de participaciones sobre los ingresos corrientes de la nación; hoy se apunta a 39, 5 % para 2038.

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Conclusión

En el horizonte de la historia de Colombia, la autonomía territorial no es solo un ideal, sino un compromiso tangible con la justicia, la paz, la equidad y el progreso colectivo. Esta reforma a la Constitución es un hito en la historia del país y representa el despertar de una nueva era, donde cada región podrá ser protagonista de su propio desarrollo, diseñando su futuro conforme a prioridades y ventajas comparativas.

Con la aprobación de la nueva norma constitucional se abre una ventana de oportunidades y exigencias de un nuevo ordenamiento territorial. Además de la necesaria ley de competencias, en los próximos años debemos discutir el fortalecimiento de los tributos territoriales con una reforma aplazada por décadas, las modificaciones a la ley de ordenamiento territorial y la reestructuración a fondo del Estado central, entre otras iniciativas.

La profundización, o mejor, la consolidación por fin de la autonomía territorial no será únicamente una medida administrativa, sino la llave que abrirá oportunidades para los departamentos y municipios que durante décadas han esperado un cambio sustancial en el modelo centralista que ha dominado la administración pública del país. Ahora, la esperanza se transforma en acción: los recursos y decisiones descenderán desde los escritorios centrales hacia las plazas, escuelas y hospitales de cada rincón del país, reconociendo la diversidad y riqueza de nuestros territorios.

Colombia tiene ante sí el reto y la responsabilidad de consolidar un modelo donde la autonomía regional impulse el cierre de brechas sociales y económicas; la inclusión y el bienestar. EL acto legislativo es solo el comienzo de un cambio cultural en el país. Nuestro aporte fue abrir camino para que este proceso inspire a todas las personas a construir, desde lo local, un país más solidario, unido y comprometido con el crecimiento de todas sus regiones.

¡Solo así lograremos un futuro en el que la paz, la dignidad y la prosperidad alcancen cada rincón de nuestra nación!. EC

Referencias Bibliográficas

• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane). (2005). Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV). https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/salud/calidad-de-vida-ecv/encuesta-nacional-de-calidadde- vida-ecv-2023
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane). (2024, 19 de abril). Pobreza multidimensional. https:// www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/pobreza-multidimensional-2023
• Congreso de la República de Colombia. (2024, 27 de diciembre). Acto Legislativo 03 de 2024: Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones [Acto Legislativo].
• DNP. (2025). Sistema de Información y Consulta Recursos Territoriales (Sicodis). Sistema General de Participaciones. https://sicodis.dnp.gov.co/logon.aspx?ReturnUrl=%2f

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