ÓSCAR A. ALFONSO R.

investigador universidad externado de colombia

Agosto 2025, Edición 376.

EL ACTO LEGISLATIVO 03 DEL 2024 determinó que la reglamentación de los criterios de distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) se realizará de acuerdo con tres criterios: las competencias, los sectores y las brechas sociales y económicas de los territorios y, en el parágrafo 3, reitera que las competencias “tendrán como principal objetivo el cierre de brechas sociales, económicas e institucionales entre los territorios”.

En el contexto de una sociedad que es reconocida en el mundo por su persistente y notoria desigualdad, el objetivo del cierre de brechas sitúa a la ley como la reforma de mayor trascendencia social desde la misma creación del SGP en la Constitución Política de 1991 y, probablemente, como la de mayor incidencia en las transformaciones sociales.

La persistencia de amplias brechas sociales territoriales ha llevado a amplias zonas del país a entrar en riesgo de despoblamiento (cfr. Alfonso, 2024). Ello estimula el clientelismo e incentiva la corrupción, propiciando la inestabilidad institucional fomentada por la asimetría de poder ejercida por un reducido grupo de detentadores del poder que controlan la “sala de máquinas” del sistema político (Gargarella, 2017).

Con el propósito de aportar al conocimiento de esas brechas, se propone una medida asociada al desarrollo humano a escala municipal que tiene como referencia la metodología del Índice de Desarrollo Humano que Naciones Unidas calcula anualmente a escala país: el Índice de Desarrollo Humano Alternativo (IDH.A).

Colombia, IDH alto con amplias brechas sociales

El estudio de Milanovic (2024) sobre la desigualdad conduce a concluir que el contexto histórico y geográfico es indispensable para comprender acertadamente los problemas sociales y concebir un futuro diferente. Entre las características más inquietantes para Colombia está su posición persistente entre los países con alta desigualdad en la distribución del ingreso junto a Brasil, Zambia, Angola, Mozambique y Zimbawe (Banco Mundial, 2023). Dicho resultado está estrechamente asociado con la reducida participación de la remuneración al trabajo en el Producto Interno Bruto del país. (Alfonso, 2025).

La medición del nivel de desarrollo a escala mundial se ha concretado en una medida ampliamente divulgada por Naciones Unidas desde inicios de la década de 1990 conocida como el Índice de Desarrollo Humano (IDHPNUD).

Las variables cosideradas en dicha medición conciernen a salud, educación y percepción de ingresos, y en esos factores reposan las oportunidades sociales que se captan, tal como se muestra en el Cuadro 1. Dicho índice permite su actualización y se divulga anualmente, y esas son las razones por las que el IDH goza de una gran reputación a nivel mundial.

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En los municipios con menor IDH.A, la distancia a servicios básicos es la rutina de cada día.

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Dicho Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un instrumento versátil para jerarquizar el nivel de desarrollo a escala mundial y, en tal sentido, Naciones Unidas ha adoptado cuatro rangos que permiten clasificar a los países en cuatro grupos. (Cuadro 2).

Colombia, con un IDH de 0.758 ocupa el lugar 22 en el grupo de desarrollo humano alto, precedido por Brasil 0.760 y seguido por Libia 0.746. La comparación anual e intertemporal del ranking de países muestra pocas variaciones y ello expresa una de las propiedades del IDH que es su carácter monotónico que, en términos prácticos, significa que los esfuerzos que el país debe hacer en materia de salud, educación e ingresos para superar al Brasil, deben ser superiores a los que de manera recurrente realiza y de mayor envergadura a los que allí se ejecutan.

A escala subnacional las brechas sociales y económicas han sido ampliamente estudiadas. Entre las más recientes se encuentra la del DNP (2023) que, ajustada a las reglas sobre priorización de la inversión en aquellos sectores, generen los mayores cambios en las brechas territoriales en desarrollo económico, social, ambiental, agropecuario y en la infraestructura vial. Por su parte, el BID adopta una metodología centrada en las personas con variables asociadas al crecimiento económico, acceso a agua potable y saneamiento básico, características de la vivienda, cambio climático, desigualdad, pobreza y estructura demográfica, para identificar cuatro tipos de regiones: consolidada, emergente, transición y vulnerable (Giles et al., 2024).

¿Cómo se ven las brechas sociales territoriales a la luz del IDH.A?

Para contar con una medida de las brechas sociales a escala municipal, dotada de la posibilidad de ser actualizada anualmente y con el potencial para ordenar jerárquicamente a las entidades territoriales, se propone un índice análogo al IDH a partir de cambios metodológicos que permitan incorporar las realizaciones en cada dominio.

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Longevidad y mortalidad precoz: indicadores que revelan la otra cara del desarrollo humano.

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Se trata de pasar del plano hipotético como la Esperanza de Vida al Nacer (EVN) o el de las ventajas de la matrícula en el sistema educativo, a los resultados en cuanto a la mortalidad precoz y a la longevidad en tanto años de vida ganados o perdidos con respecto a la EVN o la brecha cognitiva que es la dotación desigual de conocimientos, respectivamente. El resultado es el Índice de Desarrollo Humano Alternativo (IDH.A), cuya metodología de cálculo se presenta en el cuadro 3.

El IDH.A se estima por trienios con el fin de controlar la volatilidad de algunas observaciones. El resultado es que para 2019-2021 hay 7 municipios en rango muy alto, 89 en alto, 713 en medio y 313 en rango bajo. (Cuadro 4).

Entre los del rango muy alto, Cota se destaca por su articulación con el mercado más denso del país, el de la zona metropolitana de Bogotá, que le permite contar con la densidad empresarial más elevada. Algo similar ocurre con Envigado en el Valle de Aburrá, pero los cinco restantes no comparten una dinámica metropolitana, y el único rasgo en común es que se localizan en el altiplano cundiboyacense.

Los municipios en los rangos alto y medio se ubican, con intersticios, en la región andina y en el piedemonte llanero y siguen un patrón geográfico disperso en la región del Caribe (gráfico 1), mientras que los de rango bajo se aglomeran a lo largo del corredor del Pacífico, la sabana interior caribeña hasta la Alta Guajira y en casi la totalidad de la región selvática.

Esta visión del cierre de brechas sociales a escala municipal, en una estrategia de descentralización por etapas, concluye cuando se alcance la convergencia plena en el desarrollo humano, y exigirá tanto tiempo como los nuevos recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalías para el desarrollo consigan incentivar mejoras en el recaudo de ingresos propios.

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Menor IDH.A, mayor presencia de cultivos ilícitos: una correlación que exige políticas diferenciales.

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Tránsito de la heteronomía a la autonomía fiscal municipal

En su tránsito a la autonomía fiscal, la estructura de los ingresos de la mayoría de los municipios colombianos es proclive a la heteronomía. Las diferencias en la participación de las transferencias en los ingresos totales municipales por rango del IDH.A son considerables, y la pendiente de la línea media muestra cómo a medida que los municipios descienden en la escala del IDH.A su dependencia de las transferencias corrientes y de capital tiende a incrementarse. (Gráfico 2).

Es posible acelerar el tránsito a la autonomía fiscal y a la convergencia en el desarrollo humano siempre y cuando se consiga aprovechar el amplio margen de que gozan para incrementar los recursos propios (cfr. Iregui et al., 2001; CAF, 2025) y, para ello, un buen comienzo es el de identificar las tierras de la frontera agrícola vacantes que son propiedad de los latifundistas para actualizar sus avalúos e imponer tasas diferenciales a la manera de un impuesto predial progresivo. EC

[1] Docente investigador de la Universidad Externado de Colombia. Economista. Doctor en Planeamiento Urbano y Regional. Artículo aportado en representación de la Asociación de Facultades de Economia ( Afadeco).

Referencias Bibliográficas

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• DNP, Departamento Nacional de Planeación, DNP. (2023). Metodología de cierre de brechas, documento técnico. Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Carpeta%202024/ SPT/Medici%C3%B3n%20de%20brechas%20territoriales/20231228-CdeE%202.1%20Documento%20 te%CC%81cnico_2023_Brechas.pdf
• Giles, L.; M. Hernández, C. Larrahondo, J. C. Muñoz, G. ángulo y L. Quintero. (2024). Desigualdades territoriales en Colombia: realidades y perspectivas. BID-EAFIT, disponible en https://publications.iadb. org/es/desigualdades-territoriales-en-colombia-realidades-y-perspectivas.
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• Weingast, B. R. (2007). Second Generation Fiscal Federalism: Implications for Decentralized Democratic Governance and Economic Development. Stanford University. https://web.stanford.edu/~jrodden/ weingast.pdf

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