DIDIER ALBERTO TAVERA AMADO

director ejecutivo federación nacional de departamentos

Agosto 2025, Edición 376.

LA REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP) y la formulación de una ley de competencias marcan el punto de partida para construir un nuevo pacto fiscal y territorial en Colombia. Este no es un debate técnico aislado: es, en esencia, la oportunidad histórica para corregir un desequilibrio que, por décadas, ha limitado la inversión social, profundizado las brechas y debilitado la autonomía territorial, a pesar del mandato descentralizador de la Constitución de 1991.

Las consecuencias del incumplimiento de los principios constitucionales de descentralización y autonomía son visibles todos los días en las dificultades que enfrentan las regiones para cumplir sus funciones básicas. Mientras el Estado central concentra más del 80 % del recaudo tributario, los municipios apenas acceden al 14 % y los departamentos a menos del 6 %. Esta asimetría no sólo reduce la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales, sino que pone en riesgo la sostenibilidad misma de las entidades territoriales en el mediano plazo.

La verdad es clara: las fuentes de ingreso de los departamentos llevan más de 50 años sin transformarse, dependiendo en enorme medida de impuestos al consumo de cigarrillos y licores que en 2024 fue del 39,7 %. Esta alta sujeción a este tributo impide garantizar una sostenibilidad fiscal a largo plazo.

El sistema, tal como ha venido funcionando, producto de distintas reformas a lo largo de las últimas dos décadas, muestra una caída progresiva en la proporción de recursos [transferidos] a las entidades territoriales frente a los ingresos corrientes de la nación (ICN). Mientras en 2003 representaron el 41 % de los ingresos, en 2023 cayeron al 20 % (EAFIT, 2025). Lo anterior sumado al hecho de que “en términos de tendencia, la participación del SGP con respecto a los ICN presentó una reducción significativa en el periodo 2013-2023, pasando del 26,9 % en 2013 al 20 % en 2023, lo que representa una disminución de 6 puntos porcentuales”. (EAFIT, 2025).

Esta situación se ha agravado con la suma de una práctica sistemática: el Estado central ha venido transfiriendo responsabilidades a los municipios, distritos y departamentos sin los recursos financieros suficientes para su ejecución. Este desbalance vulnera el mandato constitucional de que toda competencia descentralizada debe estar respaldada con los recursos para su cumplimiento.

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El 87 % de los recursos en salud se destina al régimen subsidiado, pero apenas cubre el 35 % de lo necesario.

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Reforma al Sistema General de la Participaciones

Antes del Sistema General de Participaciones (SGP) existía lo que se conocía como “situado fiscal”, un mecanismo de transferencias destinado a los sectores de educación y salud. Tras la promulgación de la Constitución de 1991, se creó el SGP y con él un esquema de participación fija y creciente de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la nación, en congruencia con el mandato de la autonomía fiscal y administrativa que determinó la nueva Carta.

Sin embargo, con las posteriores reformas -el Acto Legislativo 01 de 2001 y el Acto Legislativo 04 de 2007-, el sistema se volvió más inflexible. Las transferencias se ligaron al promedio de crecimiento del PIB y a la inflación, su destinación quedó limitada a porcentajes rígidos en cada sector, reduciendo la capacidad de respuesta frente a las necesidades urgentes y reales de los territorios.

En ese contexto, la reciente reforma aprobada es un avance, en la medida en que reconoce la necesidad que tienen las entidades territoriales de contar con mayores recursos para garantizar la eficiente prestación de los servicios. No obstante, es clave analizar este incremento a la luz de las problemáticas estructurales que enfrenta cada sector.

Uno de los casos más críticos es el de la educación. La reforma asigna a las entidades territoriales la obligatoriedad de garantizar tres grados para la primera infancia. Sin embargo, las estimaciones realizadas son alarmantes: el déficit proyectado para atender a 1.86 millones de niños asciende a 26 billones de pesos, mientras que el Sistema General de Participaciones apenas aporta 0.55 billones para este fin. Lo anterior sumado a que el sector en su conjunto enfrenta un déficit estructural, reconocido por el propio Gobierno Nacional, de 3.3 billones de pesos para 2024.

Caso similar se presenta en otros programas cruciales para el sector: el Programa de Alimentación Escolar (PAE) tiene un faltante estimado en 6.1 billones de pesos[1] y el transporte escolar requiere 3.3 billones adicionales para cumplir con su cobertura esperada.

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Lo que reclaman los gobiernos subnacionales es una distribución lógica y eficiente de competencias y recursos. Lo que se requiere es que la inversión social efectiva se haga desde donde mejor se conocen las necesidades y las realidades: los territorios.

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En el ámbito de la salud, la situación no es distinta. En 2024, el 87 % de la participación de este sector en el SGP -14.3 billones de pesosse destinó al régimen subsidiado. Sin embargo, estos recursos solo cubren el 35,3 % de sus necesidades, dejando un vacío de 5.33 billones adicionales si queremos fortalecer la vigilancia y la rectoría sanitaria en los territorios[2]

Otro sector fundamental, el del agua potable y saneamiento básico, enfrenta una doble limitación: la sobrecarga fiscal de los subsidios y las múltiples barreras para ejecutar proyectos. Bien vale precisar que los déficits crónicos no representan sólo un problema presupuestal, son también producto de las cargas no financiadas, rigideces normativas que impiden la gestión local de recursos, la duplicidad de funciones con el Gobierno central y la permanencia de criterios de distribución desactualizados que perpetúan la inequidad.

Adelgazamiento del Estado

Este panorama actual revela que, sin una reforma estructural en la distribución de las competencias, los gobiernos territoriales seguirán enfrentando enormes desafíos para garantizar la prestación de servicios y la protección de los derechos fundamentales. Ese debe ser el propósito central de la ley de competencias: corregir el desajuste estructural, asignar funciones claras con recursos suficientes y permitir a las regiones ejercer su autonomía con capacidad real de transformación social.

Una de las rutas más acertadas es una reducción del gasto público, acompañada de una reingeniería estratégica del Gobierno Nacional que vuelva su actuar más austero, eficaz y eficiente. Al revisar el histórico de gastos del Estado, se observa que mientras en el 2015 por cada peso del Presupuesto General de la Nación (PGN) destinado a inversión, se gastaban 2.5 pesos en funcionamiento; para el 2025 esta proporción se eleva a 4.1 pesos.Adicionalmente, aunque el PGN crecía a 511 billones de pesos en 2025, los gastos de funcionamiento aumentaron en términos reales un 6 % con respecto a 2024, mientras la inversión caía en un 17 %. Actualmente, el 62 % del presupuesto nacional se destina a funcionamiento, lo que reafirma la existencia de un modelo centralizado e ineficiente.

Lo anterior da cuenta de que, si se hubiera tenido un crecimiento responsable de la nómina pública -limitado a inflación más productividad-, se habrían podido ahorrar cerca de 14.8 billones de pesos. Y si a esto se suma la eliminación de aquellas transferencias corrientes que no tienen una destinación clara o son duplicadas, se acumularían otros 27 billones. En total, el ahorro estimado sería de $41.8 billones en el Presupuesto General de la Nación (PGN), cifra que permitiría cubrir el faltante del SGP producto de la reforma.

Es importante aclarar que en este escenario se deben respetar sectores clave como la administración de justicia, la defensa, las sentencias y conciliaciones, las prestaciones sociales, y los compromisos previamente adquiridos -vigencias futuras y deuda-.

Por esto, el debate de la ley de competencias está llamado a propiciar los grandes acuerdos que el país requiere. Este proceso debe ir de la mano con una redistribución clara y justa de las competencias y obligaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Esto permitirá eliminar la duplicidad de funciones y asegurar que los recursos asignados a proyectos de inversión e implementación de políticas públicas, se dirijan al nivel de gobierno que puede ejercer mejor esa labor y generar un impacto real.

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El agua potable, un derecho fundamental, sigue atrapado entre 61 normas dispersas y una institucionalidad fragmentada.

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Cambio de modelo administrativo para garantizar la autonomía

La nueva visión propone reorganizar el aparato público para eliminar redundancias, optimizar el gasto público, transferir competencias con recursos garantizados y adaptar la acción del Estado a las realidades de cada territorio. Se trata de un adelgazamiento inteligente, que libere recursos del gasto central para invertirlos directamente en las regiones.

Este camino busca dejar atrás la crónica dependencia de los gobiernos locales del poder central. El objetivo es claro: pasar de un modelo centralista -donde alcaldes y gobernadores ‘mendigan’ en Bogotá- a un esquema en el que cuenten con herramientas y recursos para responder a sus comunidades con autonomía y eficacia.

Como la asignación de competencias deberá ir acompañada con los recursos suficientes, la propuesta desde los departamentos es que los recursos del Sistema General de Participaciones se integren con otras fuentes de ingresos, y no depender exclusivamente del Presupuesto General de la Nación. De esa integración haría parte el Sistema General de Regalías (SGR) para proyectos de infraestructura y, por supuesto, los nuevos recursos propios que generen las entidades territoriales. La realidad es contundente: los recursos de regalías destinados para ciencia y tecnología, que están a cargo del Gobierno central, tienen hoy prácticamente cero en ejecución[3].

Esa precisión es fundamental porque los promotores de los debates sobre el equilibrio fiscal, planteado durante el trámite del acto legislativo, parecían olvidar que las finanzas del Estado son globales y que los municipios y departamentos juegan un papel neurálgico, no solo como fuentes de recursos, sino como actores clave en la eficiencia del gasto.

Tras revisar la situación actual y los desafíos que enfrentan las entidades territoriales, cabe preguntarse ¿Qué otros factores deben considerarse al redistribuir las competencias entre la nación y las administraciones territoriales para garantizar una inversión social eficiente?

Veamos el ejemplo de lo que podría ocurrir en uno de los servicios más sensibles: el agua potable y el saneamiento básico. Hoy, un amplio entramado normativo compuesto por 61 competencias asignadas por leyes y decretos, produce una fragmentación institucional que impide identificar con claridad las responsabilidades que deben asumir la nación y las regiones. El resultado: comunidades rurales desatendidas durante largos períodos cuando operadores locales fallan, sin una solución concreta del Estado.

La letra menuda de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios y de los decretos que reglamentan el sector vivienda, ciudad y territorio no establece el sistema claro para proteger y controlar la calidad del agua para consumo humano -por citar solo algunas disposiciones-. Esta dispersión normativa, combinada con la insuficiencia de recursos y la ineficiencia operativa, explica buena parte del déficit estructural de este sector, estimado en 8.19 billones de pesos, concentrado en las áreas de saneamiento básico, infraestructura física y el sistema tarifario, especialmente en las zonas más vulnerables.

En este escenario, y en línea con la propuesta presentada por la Federación Nacional de Departamentos, la reciente reforma al Sistema General de Participaciones y la formulación de la ley de competencias debe ser la oportunidad de reordenar el mapa de competencias y recursos, y con ellos construir una nueva y eficiente gobernanza del agua. Una que garantice calidad y cobertura, impacte positivamente los indicadores sociales y contribuya a cerrar las brechas heredadas de un modelo ya agotado.

El desafío ya no es de diagnóstico. Hoy, el reto es de ejecución técnica y voluntad política. El éxito de esta reforma sentará las bases de un nuevo pacto fiscal y territorial en Colombia, donde la descentralización deje de ser una promesa incumplida y se convierta en el motor del desarrollo nacional, impulsado desde y para los territorios.

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La formulación de la ley de competencias es una oportunidad para revisar el pasado, aprender de los errores a lo largo de la historia y encontrar las herramientas que nos permitan abrir la puerta al modelo territorial del estado que soñamos.

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Un proceso de largo aliento

El creciente interés de las regiones en este proceso asociado a la descentralización y la autonomía no surge con la reciente reforma al SGP; viene gestándose desde tiempo atrás. En 2022, mientras el país vivía el fragor del proceso electoral, los departamentos se dieron a la tarea de recibir al nuevo presidente de la República y a los congresistas electos con un libro blanco titulado “Las regiones proponen”, cuyo objetivo era enriquecer los contenidos del Plan de Desarrollo del Gobierno Nacional y las agendas legislativas de los nuevos senadores y representantes a la cámara.

Esta estrategia continuó el 7 de octubre de ese mismo año, con el soporte de la Federación Nacional de Departamentos, cuando los 32 gobernadores reunidos en una cumbre celebrada en Morelia (Caquetá), acordaron realizar un ciclo de foros, paneles, conferencias y encuentros, bajo la consigna: “Colombia Federal, Colombia Unida”.

El proyecto sumó como principales aliados a las altas Cortes y a la academia, representada en las universidades Externado de Colombia, Nuestra Señora del Rosario, Libre de Cartagena, Pontificia Bolivariana de Medellín, del Tolima, Ibagué y la del Cauca. También contó con la participación de expertos internacionales, provenientes de países que han implementado modelos federales quienes compartieron sus aprendizajes y desafíos.

El proceso también incluyó la opinión de la ciudadanía mediante una encuesta realizada con la firma “Cifras y Conceptos”, que arrojó hallazgos reveladores: a juicio de los consultados, el 30 % de los recursos del Presupuesto General de la Nación debe ser manejado por el Gobierno Nacional, otro 30 % por los gobiernos subnacionales y un 40 % por los municipios. Además, el 80 % de los 3.000 ciudadanos y el medio centenar de líderes de opinión encuestados, apoyaron una reforma constitucional al SGP que aumentará la autonomía territorial y mejorará la distribución de los recursos.

Más adelante, como parte del proceso de encontrar herramientas para transformar el modelo de Estado y cumplir el mandato constitucional de la descentralización, se desarrolló en las siete regiones del país un ejercicio en alianza con la Universidad de los Andes, que incluyó una fase cuantitativa y otra cualitativa. Este análisis permitió identificar cuáles competencias vienen ejecutando los territorios, con qué recursos cuentan y se compiló, desde la experiencia directa de los funcionarios municipales y departamentales, cuál sería la mejor distribución de tareas entre los distintos niveles de gobierno para mejorar la prestación de los servicios públicos.

Las luces ofrecidas por la academia incluyeron también un análisis de la Universidad EAFIT y “Valor Público” que evidenció que, en las últimas décadas, un número creciente de países ha desarrollado arreglos institucionales para aumentar el protagonismo y la capacidad de los gobiernos subnacionales. El objetivo: fortalecer la eficiencia del Estado en el diseño y ejecución de políticas públicas y mejorar su relación con la ciudadanía.

Otra de las conclusiones centrales de este estudio sostiene que el aumento de las transferencias a los territorios puede tener un efecto positivo en el PIB departamental, que se reflejaría también a nivel nacional y, de forma indirecta, impactaría positivamente en los niveles de tributación y beneficios fiscales para todo el país.

Este es pues, un momento histórico en el que los gobiernos subnacionales ven una oportunidad única para contar con las garantías necesarias que les permitan ejercer una mayor autonomía. Lo que reclaman es una distribución lógica y eficiente de competencias y recursos. Lo que se requiere es que la inversión social efectiva se haga desde donde mejor se conocen las necesidades y las realidades: los territorios. El desafío ya no es de diagnóstico; es de ejecución, de voluntad política y de construcción de acuerdos que conviertan la descentralización en el motor del desarrollo nacional.

La formulación de la ley de competencias es una oportunidad para revisar el pasado, aprender de los errores a lo largo de la historia y encontrar las herramientas que nos permitan abrir la puerta al modelo territorial del Estado que soñamos: uno en donde las regiones puedan impulsar su desarrollo desde sus propias capacidades, con autonomía real y con recursos suficientes para cumplir con las obligaciones, garantizando una eficiente prestación de los servicios públicos. EC

[1] El estimativo hecho aquí tiene como fundamento la información suministrada por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (Uapa) y tiene como referente hipotético una cobertura del 95 % en el PAE.

[2] Estas funciones son nuevas para los territorios y corresponden a competencias señaladas en el Acto Legislativo 03 de 2024.

[3] El equipo técnico de la Federación Nacional de Departamentos hizo un estudio comparado de la evolución del gasto público durante las dos últimas décadas frente a las proyecciones de inversión social proyectada por el Departamento de Planeación Nacional.

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