LUCY CRUZ DE QUIÑONES

vicepresidenta academia colombiana de jurisprudencia

Agosto 2025, Edición 376.

PARA REFLEXIONAR sobre la pertinencia de un modelo descentralizado en las finanzas públicas de Colombia se debe empezar por analizar los fondos que financian los presupuestos. En esencia, los recursos públicos del nivel central provienen principalmente de los ingresos tributarios, es decir, de los impuestos, tasas y contribuciones y, en menor medida, de las rentas no tributarias como multas, intereses, precios o utilidades contractuales y otros rubros menores.

Desde el diseño institucional, los tributos podrían calificarse ab initio como nacionales, departamentales y municipales, a partir de reglas de residencia fiscal o de la fuente donde se ubican o generan las riquezas que se pretenden gravar. Sin embargo, esta solución implica penetrar en un problema añejo, el de la ‘territorialidad’ de los tributos, que pretende asignar potestades a los entes territoriales allí donde exista un nexo espacial con la riqueza o con el quehacer de los contribuyentes que residen en sus territorios o ejercen sus actividades en él. Este nexo territorial es difícil de consensuar entre los entes públicos involucrados, especialmente en los impuestos directos, por los fenómenos de comercio electrónico, digitalización y nomadismo, lo que exige al derecho tributario interno construir nuevas reglas legales que compartan el poder tributario vertical y horizontalmente, con reglas que presumen el domicilio fiscal, o fijen la obligación en el origen o en el destino de la prestación contractual subyacente.

En la evolución de nuestras haciendas territoriales se puede verificar que a finales del siglo XIX y principios del XX[3] hubo una gran autonomía tributaria y el recaudo se vigorizó, no solo en el período federal sino bajo el quinquenio de Reyes, por cuanto los tributos eran fácilmente localizables, puesto que se basaban en los consumos, en el degüello y la renta de licores y más adelante en las patentes de establecimientos, las contribuciones directas sobre el patrimonio y los bienes inmuebles situados en las jurisdicciones municipales.

En algunas repúblicas, la propia Constitución atribuye las fuentes de riqueza, rentas o consumos a los distintos niveles de gobierno, pero en Colombia solo ocurre con los impuestos a la propiedad inmueble, como lo establece el artículo 317 de la Constitución. Las demás fuentes de tributación no están preasignadas desde el nivel constitucional, pero sí existe un reparto legal. Por ello, el legislador cuenta con una gran libertad para escoger el hecho generador del tributo y el nivel de gobierno al que se le atribuye la sujeción activa o potestad tributaria, que no es de igual jerarquía porque en todo caso se somete a la ley según los artículos 287, 300 y 313 n 4 de la Constitución. En el sistema legal acual las fuentes más dinámicas de los tributos, como el impuesto sobre la renta, el IVA, comercio exterior y el GMF se asignan a la nación. No obstante, estos conviven con otros tributos territoriales. Los departamentos tienen a su cargo los impuestos con fines extrafiscales a los consumos de cerveza, alcoholes, tabaco, y el impuesto de registro. Así mismo, las estampillas, que son impuestos que recaen económicamente sobre la contratación pública, tienen como destino las universidades públicas y hospitales departamentales.

—–

El 81 % de los impuestos lo recauda la Nación, pero la gestión territorial aún debe cubrir más funciones con menos recursos.

—–

Por su parte, los municipios cuentan con el impuesto a las actividades económicas industriales comerciales o de servicio y el impuesto predial, que son los que mejor comportamiento recaudatorio tienen, pero requieren una reforma profunda como se ha dicho por distintos académicos durante los últimos 20 años. Paralelamente existe un Sistema General de Participaciones y un Sistema General de Regalías que distribuyen rentas a los departamentos y municipios junto con algunos fondos de destinación específica que asumen gastos pensionales y otros, pero resultan insuficientes para lograr el doble objetivo de descentralizar y estimular el desarrollo regional.

Quizás esa realidad motivó a los promotores de la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), que se materializó en el Acto Legislativo 03 de 2024 modificando los artículos 356 y 357 de la Constitución, a buscar una mayor porción de los recursos provenientes de tributos nacionales, al considerar que si la ejecución presupuestal puede ser similar en todos los niveles de gobierno, respecto de la finalidad de bienestar del individuo y funcionamiento social requerido, es igualmente virtuoso y conveniente ejecutar el gasto correlativo desde el nivel territorial.

—–

Aún subsiste el temor a una especie de solapamiento del gasto, porque no se sabe cómo al ceder funciones y competencias se trasladarán activos, nóminas e instalaciones que hoy tiene a su cargo la nación.

—–

En esencia, la reforma incrementa de forma significativa el porcentaje de ingresos nacionales que se transfiere a las regiones hasta alcanzar el 39,5 %, de forma progresiva durante 12 años a partir de 2027, para alcanzar la meta en 2038.

El siguiente interrogante se plantea sobre la base a repartir. Es decir, el 39,5 % de qué? De una bolsa de tributos, que son ingresos corrientes de la nación, para repartir en un sistema que conocíamos antes de la Constitución de 1991 como ‘situado fiscal’ y que ahora lleva por nombre “Sistema General de Participaciones (SGP)”, cuyos recaudos son en su mayoría tributarios y son concebidos, regulados, gestionados y recibidos por el nivel central. Si bien la transferencia no modifica su naturaleza nacional, se transforma en recursos propios tan pronto como se incorpora a los presupuestos de los territorios, aunque con las limitaciones que fijen las leyes sectoriales de salud, educación y agua potable que son los destinos del gasto descentralizado.

Vale aclarar que la autonomía del gasto público territorial es más limitada en el sistema de participaciones, en comparación con el sistema de los tributos propios que le han sido asignados mediante ley del Congreso, que es la única corporación legitimada para emitir leyes. Las demás corporaciones electivas, asambleas departamentales y concejos municipales, no hacen leyes y, por ende, no cumplen con el principio de legalidad para crear tributos, pero sí pueden, al implantarlos en sus territorios, caracterizar los detalles no reservados a la ley, estableciéndolos en sus propias ordenanzas o acuerdos , especialmente en lo relativo a la magnitud del tributo.

Todas estas ideas son las premisas para discutir lo que sigue.

La crisis de legitimidad del tributo y la disminución en los recaudos

En los Estados modernos, el tributo ya no se impone bajo el poder de imperio que predicaba el antiguo régimen, sino que proviene del principio de la solidaridad que se pretende del pagador. La concepción jurídica de lo justo y equitativo en la tributación se presenta en los últimos cien años como un ideal contributivo en beneficio de todos los miembros de una comunidad políticamente organizada, sin que se anulen los derechos del contribuyente[4].

Siempre me sedujo la idea contractualista, roussoniana, del consentimiento del contribuyente como ser razonable y bueno, que se expresa a través de sus representantes en las leyes aprobadas después de la deliberación amplia y suficiente en la búsqueda del bien común[5].

Más aun cuando se analiza esta idea bajo el filósofo John Rawls quien nos enseñó que para lograr la justicia teníamos que llegar a un acuerdo, situado bajo un velo de la ignorancia, es decir, desconociendo cómo las diversas alternativas afectarán los intereses propios[6], lo que implica que si el sistema tributario pudiera ser acordado bajo un velo de ignorancia se garantizaría su imparcialidad y equidad en una sociedad bien ordenada.

No obstante, el tributo que, en teoría debería ser expresión de un consenso social, se encuentra deslegitimado y su recaudo se debilita debido a la irracionalidad económica de algunas normas tributarias, la discriminación en contra de actividades legítimas, la falta de criterio en la formulación de los deberes, el exceso y desproporción en las cuotas liquidables que las hace expropiatorias, a más del derroche, la corrupción y la evasión rampante que no se combate porque es más fácil auditar a los ya inscritos en el sistema. Esta crisis en la legitimidad del poder fiscal[7] se erosiona más ante un entorno de permanente cambio y de transformaciones políticas y económicas, que revelan la fragilidad de las instituciones incapaces de responder a retos globales como ataques internos y externos, guerras, pandemias, crisis climáticas que exigen recursos que no todos los países pueden asumir, ni siquiera apelando a la solidaridad global.

A lo anterior se suma que no existe un verdadero consentimiento en los tributos, dado que poco se tiene en cuenta al pagador regular, quien tiene que enfrentar múltiples desafíos para sostener un estado de bienestar, cuyos recursos son siempre insuficientes. Según Bouvier la crisis fiscal, que se viene forjando en las últimas décadas, produjo la pérdida de sentido del deber fiscal y una creciente distancia entre contribuyentes y administración tributaria[8]. Lo cierto es que los ingresos fiscales se disminuyen por el descrédito de la política pública que solo ve un mecanismo de recaudo ajeno al servicio al ciudadano que contribuye.

Aunque los impuestos carecen de una contraprestación directa en el gasto público, indirectamente sí están vinculados a la protección de los derechos y libertades de los contribuyentes. El Estado debe permitir desarrollar un proyecto de vida en un ambiente seguro, donde gobiernen las leyes e impere la justicia, mientras que el poder ejecutivo aplica las leyes, ejecuta sus mandatos y administra el aparato público. Dicho compromiso colectivo se sostiene sobre la base de la solidaridad fiscal, pero exige que los contribuyentes dispongan de capacidad de pago y, sobre todo, de confianza en la forma en cómo se asignan los recursos.

—-

El recaudo tributario pierde legitimidad entre quienes siempre pagan, mientras otros esquivan al Estado sin consecuencias.

—–

Frente a esta crisis de legitimidad del tributo, la descentralización y la autonomía territorial no son simples arreglos administrativos, sino respuestas estructurales para reconstruir el pacto fiscal y devolver sentido a la tributación. Las relaciones del poder público central y las entidades subnacionales giran en torno de las estructuras financieras, en todos los Estados, federales, unitarios, regionales y mixtos, pero la transferencia de recursos no es un fin en sí mismo. Lo crucial es garantizar los derechos sociales y económicos de los individuos y el buen funcionamiento de los organismos públicos, en el marco de un Estado social de derecho, que reconoce la autonomía de las entidades territoriales, para gestionar sus intereses en su jurisdicción, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Aunque persista la insatisfacción con los rumbos de la democracia nacional, subsiste la ilusión de que la descentralización política que inició desde 1986, pueda frenar los excesos del poder central, afianzar la democracia local, combatir la corrupción y mejorar el bienestar de las comunidades locales.

—–

La ley de competencias debe empezar por definir muchos conceptos que tienen una acepción confusa, así que convendría adoptar un glosario en los primeros artículos.

—–

Diagnóstico del problema y solución adoptada: recaudo central y autonomía del gasto

Según la Misión para la Descentralización Fiscal del año 2024 del Departamento Nacional de Planeación, el modelo colombiano exhibe cuatro dimensiones que erosionan la autonomía regional[9]:

• El primero, relativo a la capacidad de recaudo y gasto, dado que el centro recibe “el 81 % de los impuestos, los departamentos el 5 % y los municipios el 14 %. La nación gasta el 68 % y los gobiernos territoriales el 9 % y el 23 % respectivamente.”(..)
• El segundo, la repartición nacional (presupuestal) mantiene una “geografía centralista”: la del centro andino en detrimento de las fronteras del desarrollo, es decir de la región del Pacífico, la Amazonía, la Orinoquía y el Caribe .
• La tercera dimensión evidencia que pocos departamentos y sus capitales concentran las variables del poder en el centro andino. El “triángulo de oro extendido” compuesto por Bogotá, Medellín-Antioquia, Cali-Valle del Cauca, Barranquilla-Atlántico y BuBucaramanga- Santander. Estos concentran el 74 % del PIB (sin actividad extractiva), el 83 % de la actividad industrial y el 82,4 % del crédito.
• La cuarta dimensión del centralismo evidencia las desigualdades intradepartamentales, según la cual los departamentos más desarrollados incluyen los municipios con mayores desigualdades.

Estas distorsiones, lejos de ser el producto de la pobreza y el atraso son, en palabras del informe, “el resultado del modelo de desarrollo”, y reflejan la incapacidad histórica de resolver las desigualdades a través de la descentralización. No obstante, el mismo informe reconoce que las coberturas en salud, educación, saneamiento básico y agua potable han aumentado considerablemente a través de las participaciones y del Sistema General de Regalías. Afirmación que compartimos, pero que significa revisar todo el sistema de transferencias, compensaciones, regalías e ingresos propios para completar el panorama de recursos, algunos de los cuales son de doble vía, y otros son condicionados desde el centro, porque si bien es cierto que las participaciones del SGP en relación con el PIB han disminuido pasando del 5,1 % hasta el 3,6 % en el año 2023[10], las regalías y otras fuentes de compensación, subsidios focalizados y traslado de pasivos a la nación, pretendían enmendar el excesivo centralismo. En definitiva, el esquema financiero general requiere una revisión profunda.

En consecuencia, es un hecho que por iniciativa parlamentaria se expidió por el Congreso el Acto Legislativo 3 de 2024 (Diciembre 27), el cual modifica los artículos 356 y el 357 de la CP y fortalece la autonomía de los territorios para cerrar las brechas sociales y económicas entre las distintas regiones, a través de este sistema de participaciones.

—–

81 % de los impuestos en Colombia lo recauda el nivel central. Los departamentos recaudan solo el 5 % y los municipios el 14 %.

—–

No obstante, la anterior reforma representa significativos desafíos estructurales y macroeconómicos. Aún subsiste el temor a una especie de solapamiento del gasto, porque no se sabe cómo al ceder funciones y competencias se trasladarán activos, nóminas e instalaciones que hoy tiene a su cargo la nación.

Aunque el acto legislativo exige la aprobación de una ley orgánica de distribución de competencias[11] antes de materializar los incrementos en las transferencias, la cual debe definir las responsabilidades que asumirá cada nivel de gobierno, el mayor reto es alinear la descentralización financiera con una descentralización administrativa real para asegurar que el gasto público no se duplique.

Además, si no se atiende la perspectiva tributaria que llena de contendido la noción de “ingresos corrientes de la nación” que se forma mayoritariamente con impuestos, no se logrará el cometido de mayores recaudos a transferir, puesto que llegará un 39,5 % de un raquítico ingreso corriente, después de recibir el golpe del decrecimiento económico, desinversión privada, emigración de población activa que contribuía, y poco compromiso voluntario con el deber de contribuir con leyes sin rumbo ni incentivo alguno para el crecimiento económico.

Si los recursos se ceden acompañados de competencias funcionales costo-equivalentes, que fue la fórmula triunfadora en los debates, en principio no habría necesidad de recaudar más recursos en el consolidado público, sino regular la cesión de obligaciones a los departamentos y municipios, pero se generan serios cuestionamientos respecto a cómo se distribuirán estas competencias e ingresos debido a la inflexibilidad del gasto del Presupuesto General de la Nación[12].

—–

La tensión entre contribuyentes pagadores y un Estado cada vez más ávido de recursos se resuelve respetando los derechos al diseñar los deberes. Es decir, se debe pensar en tributos orientados a lograr una sociedad próspera y con futuro, sin desalentar la propiedad y las rentas sobre la que recaen los tributos.

—–

La mencionada ley de competencias debe empezar por definir muchos conceptos que tienen una acepción confusa, así que convendría adoptar un glosario en los primeros artículos. Debe regular una reforma administrativa de los entes nacionales que abandonan competencias de gestión para dejar un aparato burocrático liviano, de diseño de las políticas públicas sin injerencia en la ejecución, que será controlada por entidades horizontales en los territorios. Como se diría en el lenguaje musical: allegro ma non troppo. Tendremos un periodo de transición con tareas transversales en salud, educación y agua potable y también en acceso de personal, garantías de permanencia, controles, auditorías internas, manejo de infraestructuras etc. Al mismo tiempo, se debe entender la fragilidad del Estado frente a las actividades ilícitas y el que la informalidad deja pasar flujos económicos al margen del sistema tributario, lo que socava el ideal de generalidad de la tributación y reduce el cumplimiento voluntario de los buenos contribuyentes. Esta es gestión que compete al nivel central que es la Dian, pero que debería acometerse de una manera mixta con las entidades territoriales mediante una estrategia coordinada. Además, es vital invertir en capacitación, asistencia técnica y control en los entes territoriales.

En este contexto, cuando surgen nuevos vientos de reforma tributaria, las propuestas no pueden fundamentarse solo en el faltante de los presupuestos y en el déficit fiscal, ni de las metas aspiracionales e irreales de la Dian, sino en la capacidad de pago real de los contribuyentes, que son quienes auto-consienten los tributos. Así se determinó desde la Carta Magna de 1215, antecedente fundamental del principio de que ‘no puede haber tributo sin representación o consentimiento’, que influenció el desarrollo posterior del constitucionalismo y del principio de legalidad tributaria. La tensión entre contribuyentes pagadores y un Estado cada vez más ávido de recursos se resuelve respetando los derechos al diseñar los deberes. Es decir, se debe pensar en tributos orientados a lograr una sociedad próspera y con futuro, sin desalentar la propiedad y las rentas sobre la que recaen los tributos. Paralelamente se debe competir con las naciones que atraen contribuyentes con facilidades y no fomentar la fuga de capitales y la desinversión, como se ha venido haciendo en los últimos años.

Análisis desde el federalismo fiscal

La filosofía que inspira el Acto legislativo 3 de 2024 es típica del federalismo fiscal, que desde los tempranos años setenta viene sosteniendo que las funciones y gastos deben ejecutarse de manera más cercana al ciudadano, porque son los gobiernos territoriales los que mejor conocen sus necesidades y preferencias de bienes públicos[13]. El federalismo fiscal comprende todas las disposiciones financieras que sirvan para descentralizar recursos, bien sea a través de impuestos, subvenciones, participaciones y otros programas conjuntos. Por eso el concepto de federalismo fiscal puede aplicarse a todos los sistemas políticos, sean formalmente federales o no, siempre que descentralicen la autoridad fiscal en múltiples órganos de gobierno. Sin embargo, lo que distingue a las Estados federales de los unitarios es el tipo de competencias que se descentralizan.En los sistemas federales ello significa otorgar poderes legislativos a niveles subnacionales, quienes tienen facultades propias u originarias para imponer tributos, mientras que en los Estados unitarios se descentralizan potestades típicamente administrativas, que generalmente están mediatizadas por la ley y se someten a ella, razón por cual es calificada de derivada[14].

—–

74 % del PIB (sin actividad extractiva) se concentra en cinco zonas urbanas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga.

—–

La segunda generación de estudios de federalismo fiscal fue liderada por Prud’homme (1995[15]), quien considera que la descentralización fiscal, aun cuando parece justificada en términos económicos, genera a nivel subnacional un exceso de demanda de fondos públicos, no siempre relacionados con las necesidades de la economía local y la capacidad de utilizarlos a ese nivel de manera eficiente. Su recomendación, cuando se hace por la vía del gasto, es acompañarla con un aumento de los tributos del nivel local para que los funcionarios locales y los contribuyentes se sensibilicen sobre la importancia de administrar con eficiencia los recursos públicos territoriales. Esto ocurre porque en las transferencias el acento no está puesto sobre el votante sino sobre las relaciones intergubernamentales, sin importar quien entrega sus fondos al Estado para el cumplimiento de sus fines, con lo cual se desdibuja la relación entre el contribuyente y el bienestar que recibe a cambio, que es una de las justificaciones clásicas de la tributación, bajo el principio smithiano del beneficio.

—–

El federalismo fiscal comprende todas las disposiciones financieras que sirvan para descentralizar recursos, bien sea a través de impuestos, subvenciones, participaciones y otros programas conjuntos.

—–

Por supuesto, las zonas más pobres que no disponen de riquezas suficientes para financiar los servicios esenciales de su población enfrentan una restricción estructural, lo cual conlleva la imposibilidad de establecer impuestos puros en esos territorios. Mantener la recaudación tributaria unificada en los grandes impuestos de renta, IVA y patrimonio en el nivel central es una concreción de la solidaridad con los más necesitados. La autosuficiencia financiera de los niveles subnacionales de gobierno con impuestos propios está lejos de lograrse porque la tributación más dinámica está en manos de la nación, mientras los entes territoriales cuentan con impuestos extrafiscales, nacionales cedidos y pocos tributos propios.

El apoyo del federalismo fiscal ‘a la colombiana’ está en la premisa descrita y en la dificultad de las reformas al sistema tributario. En nuestro país Richard Bird y Eduardo Wiesner dirigieron una misión técnica que se concentró en los ingresos tributarios de los entes territoriales y formuló recomendaciones que posteriormente se reflejaron en reformas legales y políticas orientadas a fortalecer la descentralización fiscal[16]. Precisamente el objetivo de las reformas propuestas era estimular el esfuerzo contributivo adicional de los votantes de esos niveles, para evitar crear una dependencia única de las transferencias o pereza fiscal. En este sentido, sería recomendable en la ley orgánica de distribución de competencias configurar una regla que disponga que relacione una paridad o algo similar entre lo que se recaude por ingresos propios y lo que se reciba de ingresos ordinarios de la nación.

Paralelamente debe existir rendición de cuentas frente a los aportantes porque “ Si no hay instituciones locales que obliguen a los administradores a rendir cuenta de su actividad como funcionarios públicos, y desde abajo no existen estos mecanismos, porque la población beneficiaria no es la que los financia,[17]” “la descentralización fiscal promueve a nivel local una lucha entre grupos para el botín (las transferencias), beneficiando al grupo ganador y no a la comunidad local, es decir, que el mecanismo fracasa.

La descentralización fiscal funciona donde las instituciones son fuertes y los mecanismos de rendición de cuentas a nivel local efectivos. Además, en nuestro país existe una dificultad adicional para la gestión de los recursos, fácilmente reconocible que consiste en que el territorio está sometido a fuerzas ajenas al orden y la legalidad, que, entre otras cosas, han podido permear las débiles estructuras de finanzas territoriales y captar los recursos disponibles, como se ha podido constatar con las regalías y los impuestos propios, cuyo manejo autónomo se ha visto disminuido por el poder de estos grupos, en sonados casos de amenazas, temor y corrupción.

Los órganos territoriales beneficiarios deben tener un derecho de veto o por lo menos uno de réplica ante las cámaras en el proceso de deliberación de las leyes que afecten las transferencias y sus contenidos, puesto que se trata de construir un marco legal compartido. En las transferencias suelen presentarse quejas de departamentos y municipios con más recursos que sienten que sus recursos se van hacia los más pobres cuando ellos los generan y por eso prefieren fórmulas de coparticipación de tributos que se generan en sus territorios, pero los territorios con menores rentas prefieren no depender de sus propias capacidades de generar tributos y se inclinan por transferencias para superar su rezago y garantizar condiciones mínimas de bienestar.

No se puede ignorar que persiste un riesgo frente a “sostenibilidad fiscal” porque como dicen los informes de Fedesarrollo (2024 y 2025) no basta con entregar recursos sino no aumentar la crisis fiscal nacional. Quiero hacer énfasis que ese riesgo se agrava porque la bolsa a repartir no es estática y puede ocurrir que se disminuya, pues las transferencias tienen su origen en el poder central, que es quien decide sobre los recursos tributarios nacionales a recaudar, el mismo poder que cuenta con la iniciativa para proponer rentas de destinación específica que no forman parte de la bolsa como son las tasas y contribuciones, que pese a ser recursos tributarios se destinan a sostener un servicio o una función definida. En todo caso, el poder central es quien fija el volumen de recursos a transferir, aunque el porcentaje se incremente.

De ahí que se sugiera crear en la ley una comisión mixta que abogue porque la base repartible se mantenga o se incremente con el esfuerzo consensuado con los beneficiarios. Actualmente acusamos un decremento en muchos sectores económicos y un pobre crecimiento en otros, de manera que el recaudo no es prometedor. Animo a los descentralistas más emotivos a participar en el debate de todas las reformas tributarias ante el riesgo de disminución del recaudo[18].

Descentralización asimétrica en los recursos

Según Watts (2000), las asimetrías reflejan distintos grados de autonomía y poder que representan la expresión política de las diversidades. El mismo autor propone una tipología que clasifica las asimetrías en: i) asimetrías políticas o de entes territoriales o las que buscan eficiencia económica en consonancia con capacidades administrativas; ii) asimetrías de iure o de facto: heterogeneidades institucionales declaradas como respuesta a las asimetrías surgidas de la aplicación diferenciada de un marco jurídico que es siempre homogéneo. Son asuntos administrativos de gestión y no de normas. Tal es el caso del grupo constituido por los distritos especiales y, en otro nivel, el distrito capital cuyo régimen es único (no solo en Colombia sino en la mayoría de las capitales del mundo). Aquí una ley muy mal concebida resolvió que todas las capitales pueden adoptar el régimen normativo especial de Bogotá en los dos impuestos principales, el predial y el de ICA, ignorando el principio de homogeneidad normativa con diferenciación solo en la gestión, que es lo que recomienda la teoría y; iii) asimetrías temporales o permanentes: se refiere a las asimetrías admisibles temporalmente durante los primeros años de las reformas o por negociación bilateral o multilateral entre territorios del mismo nivel, que puede solucionar la prestación efectiva de servicios o funciones públicas de su competencia.

En este sentido, los índices de reparto no pueden calcularse solamente con base en variables cuantitativas o de población o de minorías que reciben subsidios focalizados, porque existen otros medidores que deben influir en el reparto, como la pertenencia a un área de planificación, la tutela asociativa metropolitana y otras que permitan avanzar en esquemas asociativos para progresar. Todos los indicadores deben tener la misma relevancia a la hora de determinar un valor final. El indicador de ingresos subnacionales en relación con los nacionales no desglosa aspectos cualitativos como las alícuotas o tipos impositivos, bases gravables, exenciones.

Recomendaciones en torno a la ley de competencias

La nueva ley de competencias, próxima a discutirse, no puede socavar la unidad del Estado nacional ni regular las autonomías de forma descontrolada. Se trata de consensuar un equilibrio funcional de participaciones y ejecución de gastos de bienestar, considerando que los bienes públicos meritorios que se prestan por esta vía de las participaciones son los más esenciales para el ciudadano definidos en cada nivel territorial : salud, educación, agua potable y saneamiento básico.

—–

La ley de competencias también debe garantizar mecanismos de control en salud y educación, que aseguren estándares mínimos de calidad, cobertura y sostenibilidad.

—–

Para ello, es necesario distinguir el qué, es decir, las metas y las políticas referidas a las leyes nacionales (no existen leyes regionales ni locales) que deben ser ejecutadas por las entidades territoriales, de la autonomía sobre el cómo y cuándo de la implementación, es decir, con las reglas y potestades administrativas de las entidades territoriales.

La ley de competencias también debe garantizar mecanismos de control en salud y educación, que aseguren estándares mínimos de calidad, cobertura y sostenibilidad. Esto implica fijar un umbral constitucional de recursos humanos, técnicos y financieros, así como establecer el traslado de personal desde el nivel nacional a los entes territoriales, para evitar discontinuidades en la prestación de los servicios.

Asimismo, se requiere equilibrar los criterios de reparto con arte: el sistema debe conservar los dividendos de los esfuerzos fiscales de cada territorio porque son los esfuerzos políticos y de los ciudadanos que otorgan confianza en que el sistema premia el esfuerzo local, pero las participaciones buscan aliviar las disparidades regionales independientemente de su nivel de renta para lograr una provisión similar de bienes y servicios públicos. Es una fórmula colaborativa para atacar la desigualdad sin detener el desarrollo de regiones más favorecidas por la naturaleza o la inversión. De ahí que es necesario que en la ley de competencias se incluyan incentivos según el nivel de recaudo. Premiar el esfuerzo y corregir la desigualdad no deben ser fines excluyentes, sino ejes complementarios de una política fiscal justa y sostenible.

En conclusión, la reforma tributaria territorial de Colombia constituye un avance en la corrección del histórico centralismo, pero su éxito no está garantizado automáticamente por el texto constitucional. La reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 03 de 2024 requiere de una ley orgánica de competencias que ordene, distribuya y armonice las funciones que la nación dejará de ejecutar y que asumirán los departamentos, distritos y municipios con los nuevos recursos del Sistema General de Participaciones (SGP):

• Establecer una arquitectura clara de competencias y funciones: la ley debe evitar solapamientos entre niveles de gobierno, definiendo con precisión cuáles servicios asume cada ente territorial en materia de salud, educación, agua potable y demás sectores. Para ello, se recomienda: (i) Incorporar un glosario normativo de conceptos claves ( función, competencia, servicio, corresponsabilidad, etc.); (ii) Clasificar las competencias en mínimas universales (a cargo de todos los territorios) y moduladas por capacidad institucional; (iii) Prever la reorganización de las entidades nacionales que dejarán de ejecutar funciones para enfocarse en regulación y supervisión; y (iv) incluir mecanismos de acompañamiento técnico (por parte de la Dian, DNP, MinHacienda y de la Contraloría) para los territorios en general, pero en especial con debilidades.
• Reconocer la asimetría territorial: no puede pretenderse que todos los municipios administren con igual eficacia los mismos servicios. La clave está en aplicar principios de asimetría temporal que permita avanzar por etapas, y por supuesto de iure, que reconozca jurídicamente la diversidad de capacidades de gestión, de modo que las responsabilidades se distribuyan según las condiciones reales de cada entidad territorial. En esencia, adoptar un modelo de transición escalonado, en el que las competencias y los ingresos aumenten conforme se fortalezca la capacidad local administrativa.
• Aunque se amplíe la autonomía territorial, el marco institucional debe evitar fragmentaciones: la ley de competencias debe dejar claro que las funciones transferidas son derivadas y condicionadas al cumplimiento de estándares, y que su ejercicio implica responsabilidad compartida entre la nación y los entes territoriales. La ley debe reafirmar que las competencias descentralizadas son derivadas, no originarias, y están sometidas a los principios de coordinación y subsidiariedad. En otras palabras, debe distinguir con nitidez entre el ‘qué’ nacional (las metas sociales comunes) y el “cómo” local (la gestión territorial autónoma).

—–

3,6 % del PIB fue la participación del SGP en 2023, una caída frente al 5,1 % que representaba antes.

—–

Fortalecer el esfuerzo fiscal local con incentivos positivos: la autonomía fiscal debe ser coherente con la responsabilidad en el recaudo y el uso eficiente de los recursos. La ley debe incentivarlos a mejorar sus sistemas de gestión, actualizar su catastro, fortalecer el control del gasto y diversificar sus ingresos propios. Esto requiere crear mecanismos que reconozcan y premien el esfuerzo fiscal local, por ejemplo, asignaciones condicionadas al aumento en el recaudo propio o a la mejora en indicadores de eficiencia y cobertura. Igualmente, incorporar bonificaciones automáticas a territorios que logren metas como implementación de herramientas digitales para control tributario. EC

[1] Rápido, pero con mesura.

[2] Doctora en jurisprudencia Universidad del Rosario, Doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca España, especialista en derecho tributario Universidad del Rosario, ex decana, ex conjuez de la corte Constitucional y Conjuez del Consejo de Estado por 31 años. Socia de Quiñones Cruz Abogados. Conferencista nacional e internacional.

[3] Kalmanovitz, Salomón; López Rivera Edwin. Las cuentas del federalismo fiscal . U. Jorge Tadeo Lozano y U. Externado de Colombia, 2019 , p 53-59

[4] Ya no es aceptable el sometimiento, la expoliación de tiempos primitivos. Se trata de un deber jurídico constitucionalizado y limitado por principios materiales de justicia, equidad e igualdad en función de la capacidad de pago, eficiencia, no retroactividad y progresividad, además del auto consentimiento manifestado por el principio de legalidad-

[5] Jean Jacques Roseau, Discurso sobre la economía política. Paris 1775.

[6] John Rawls, Teoría de la justicia, trad. de María Dolores González, 6.ª reimpresión, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 135. (Obra original publicada en 1971 como A Theory of Justice por The Belknap Press of Harvard University Press). ISBN: 674-88014-5

[7] Bouvier, M. (2002). La question de l’impôt idéal. Archives de Philosophie du Droit, 46, 15–23. Dalloz.“Une réflexion de fond sur la légitimité de l’impôt, et par conséquent sur la légitimité du pouvoir fiscal dans la société contemporaine, apparaît d’autant plus urgente que les transformations du système économique et financier international, comme l’apparition de nouvelles technologies, peuvent à terme remettre en cause et bouleverser de facto les systèmes fiscaux existants”.

[8] Bouvier, M. (2002). La question de l’impôt idéal. Archives de Philosophie du Droit, 46, p. 23. Dalloz. “On peut à cet égard se demander si la question de la légitimité de l’impôt, et la perte de sens du devoir fiscal, ne constituent pas sur le fond un handicap majeur pour l’administration fiscale. Car en effet aucune politique de relations publiques, si affinée soitelle, ne peut laisser espérer venir à bout d’un tel phénomène. En revanche, une politique de communication qui viserait à mieux faire comprendre la nécessité de l’impôt pourrait peut-être se révéler efficace ; à la condition toutefois qu’il existe une conception claire et positive de l’impôt, c’est-à-dire qu’un projet fiscal puisse être formalisé et qu’il soit soustendu par un projet de société”.

[9] Departamento Nacional de Planeación (DNP). Informe final de la Misión de Descentralización. Bogotá, 2024.

[10] Departamento Nacional de Planeación (DNP). Informe final de la Misión de Descentralización. Bogotá, 2024, p. 78.

[11] El texto del nuevo artículo 356 ordena a la ley de competencias definir los mecanismos financieros y operacionales de acompañamiento técnico y fortalecimiento institucional, de modo que las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones con menores capacidades tengan recursos, proyectos y metas orientadas al desarrollo institucional, a una gestión catastral eficiente, a la implementación adecuada de instrumentos de ordenamiento territorial, el fortalecimiento de la capacidad administrativa y el incremento de las rentas municipales y departamentales, sin perjuicio de la autonomía territorial, La ley deberá establecer incentivos y obligaciones para que las entidades territoriales tengan una adecuada gestión y actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial y gestión catastral.

[12] El Tiempo. La carta de los 27 exministros y exviceministros que alertan sobre la reforma al Sistema General de Participación. (2024, 26 de octubre).

[13] Oates, W. E. (1972). Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. En Polity IV Dataset. Recuperado de http://www.bsos.umd. edu/cidcm/inscr/polity. “The fundamental premise of fiscal federalism is that the provision of public services should be decentralized to the lowest level of government that can efficiently provide them”.

[14] La Ocde acierta cuando considera que el nivel más alto de autonomía fiscal es aquel en el que el gobierno autónomo tiene plena autoridad sobre los tipos impositivos y las bases imponibles. Por el contrario, los sistemas de reparto de ingresos fiscales se consideran el enfoque de descentralización que proporciona el nivel más bajo de autonomía. Cualquiera de los dos conduce a un sistema de federalismo fiscal pleno o morigerado según sea el entorno constitucional que es el que marca lo posible.

[15] Prud’Homme, R. (1995). The dangers of decentralization. The World Bank Research Observer, 10(2), 201-220.

[16] Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981), Informe final de la misión, Bogotá D.E.: DNP/Printer colombiana

[17] Sovilla, b., & Morales Velasco, c. e. (2025). Federalismo fiscal incompleto y amenaza secesionista en México. Investigación económica, 84(332), 84–112. https://doi.org/10.22201/fe.01851667p.2025.332.90846

[18] Especialmente a aquellos que han promovido un referéndum que estimo inviable, que ya se radicó como proyecto de ley 412 de 2025 en el Senado con cerca de 3 millones de firmas, que propone que “solo los departamentos y el Distrito Capital podrán gravar la renta y el patrimonio de las personas naturales y jurídicas que allí residan. El recaudo de estos impuestos será de propiedad exclusiva de ellos en su conjunto. Su distribución se hará atendiendo los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, equidad social, solidaridad territorial y demás criterios que establezca la ley”.

Referencias Bibliográficas

• Bouvier, M. (2002). La question de l’impôt idéal. L’Impôt. Paris: Dalloz.
• Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2024). Informe final de la Misión de Descentralización. Bogota.
• Kalmanovitz, Salomón; Lopez Edwin. Las cuentas del federalismo colombiano. U.Tadeo-U Externado.
• Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981), Informe final de la misión, Bogotá, DNP.
• Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Polity IV Dataset http://www. bsos. umd. edu/cidcm/inscr/polity.
• Prud’Homme, R. (1995). The dangers of decentralization. The world bank research observer, 10(2), 201-220.
• Quiroga Rubio, L. (2024, 26 de octubre). La carta de los 27 exministros y exviceministros que alertan sobre la reforma al Sistema General de Participación. El Tiempo.
• Rawls, J. (2006). La Teoría de la Justicia, trad. de María Dolores González.
• Rousseau, Jean-Jacques. Discurso sobre la economía política. París, 1775
• Sovilla, B., & Velasco, C. E. M. (2025). Federalismo fiscal incompleto y amenaza secesionista en México. Investigación Económica, 84(332), 84-112.