KARLA DAYANA TORO CALVACHE

delegada de fenadeco

DAVID STEVEN PARRA ALMEYDA

delegado de fenadeco

Agosto 2025, Edición 376.

LA FUERTE PREOCUPACIÓN por la marcada centralización en el manejo de los recursos por parte del Gobierno Nacional condujo a que en 1986, como producto de la promulgación de la ley 78 sobre elección popular de alcaldes, se emprendiera un proceso de descentralización de recursos que tuviera en cuenta las necesidades particulares de los municipios y departamentos dado su tamaño, ubicación, condición geográfica y evolución histórica. Desde un comienzo se planteó como prioridad la autonomía territorial, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional puede desconocer dichas particularidades.

En respuesta, la Constitución Política de 1991 reconoce a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia, la Ley 60 de 1993 le dio continuidad al proceso de descentralización, estableciendo un nuevo sistema de transferencias dirigidas a los departamentos a través de un mecanismo denominado situado fiscal y a los municipios por medio de la participación sobre los ingresos corrientes de la nación (ICN) definidos por el Ministerio de Hacienda como ingresos tributarios (i.e. impuestos directos e indirectos) e ingresos no tributarios (tasas, multas y contribuciones).

Posteriormente, en 2001 mediante el Acto Legislativo 01, desarrollado por la ley 715 del mismo año, se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), el cual modificó el sistema anterior reconociendo una distinción sectorial fundamentalmente enfocada en tres sectores: Educación, Salud y propósito general (en el cual estaba incluido el componente de agua potable y saneamiento básico).

En 2007 se implementó la ley 1176 que reglamentó el Acto Legislativo 04 del mismo año, la cual introdujo la separación del componente de agua potable y saneamiento básico del sector propósito general, creando un sector propiamente dicho. En general, los porcentajes de participación se mantuvieron iguales de una ley a otra, contando un 58,5 % para educación, 24,5 % para salud y, en el caso de propósito general, el 16 % inicial fue dividido en un 11,6 % para este propósito y el otro 5,4 % fue asignado al nuevo sector de agua y saneamiento básico.

Con respecto al sector educación, en ambas leyes se establece que el dinero transferido debe ser destinado principalmente a financiar la prestación del servicio, es decir, la nómina docente, infraestructura, material educativo y mejoramiento de la calidad. Además, en caso de que las instituciones educativas oficiales demuestren insuficiencia en la prestación del servicio, será la entidad territorial la encargada de garantizar la cobertura. Al Gobierno Nacional le corresponde la formulación de las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y dictar las normas para la organización y prestación del servicio. A partir de ello, se configura un marco administrativo, operativo y de consolidación de información que cataloga al Gobierno como eje central del manejo de los recursos.

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Aunque la educación es competencia de los municipios, las decisiones clave siguen centralizadas. En las zonas rurales, esto se traduce en deserción escolar, aulas vacías por falta de docentes y una infraestructura que no garantiza el derecho a una educación digna.

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Se evidencian fricciones alrededor del cumplimiento de un objetivo de descentralización debido a que los departamentos y, particularmente los municipios, están atados a una política de educación nacional bajo la cual se establecen competencias específicas que implican la pérdida de autonomía sobre las decisiones en torno al sector. Concretamente, existe ineficiencia en la asignación de estos recursos en las zonas rurales del país ya que persisten problemas como la deserción escolar, mala infraestructura y, fundamentalmente, la falta de docentes para brindar una educación oportuna y de calidad a los niños que habitan estas áreas.

Un estudio realizado en 2024 por el Laboratorio de Economía de la Educación de la Pontificia Universidad Javeriana (LEE) advierte que la educación rural en Colombia presenta grandes desafíos ya que, “aunque el 67 % de las instituciones educativas oficiales del país se encuentren en áreas rurales, la cobertura para educación primaria es del 47 %, educación media del 46 % y en básica primaria y secundaria del 64 %”.

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Los problemas que persisten, sobre todo en cobertura para los cuatro sectores principales del SGP, guardan estrecha relación con el contexto social, económico, político e histórico de cada territorio, lo que obliga un mayor flujo de recursos para resolver grandes necesidades.

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Justamente el problema de falta de docentes puede explicarse porque los profesores con mayor preparación prefieren establecerse en las grandes ciudades, causando un exceso de oferta docente en las metrópolis, pero un déficit de cobertura en áreas rurales. Esta problemática se ve agravada por la falta de conectividad vial y situaciones de violencia que dificultan el acceso de los docentes a las zonas rurales, situación que no es tenida en cuenta en la destinación de recursos del sector educación, pues el transporte sólo puede ser financiado una vez se garantizan los pagos de nómina docente e infraestructura.

En cuanto al sector salud, la Ley 715 de 2001 estableció que el Gobierno Nacional tiene a cargo la salud pública y el manejo del Sistema General de Seguridad Social en salud, de manera que el objetivo de cobertura y atención es una política nacional que se ejecuta a través del Plan Nacional de Atención en Salud. No obstante, y a diferencia del sector educación, hay unas competencias particulares que se ejecutan en conjunto con los entes territoriales, como las que tienen que ver con los sistemas de evaluación y control para las instituciones del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y aquellas competencias que se relacionan con el Sistema Integral de Información en Salud y con el Sistema de Vigilancia en Salud Pública.

Por su parte la ley 1176, aumenta el control en materia de vigilancia por parte del Gobierno Nacional, pero también le brinda la posibilidad a los municipios de que sean una parte más activa en el manejo de estos recursos, por lo cual ya no están atados a los departamentos como antes. Los recursos que se destinan al sector salud están principalmente focalizados al régimen subsidiado, buscando aumentar la cobertura sobre todo para la población más pobre, que pertenece a los niveles más bajos del Sisben. Existe una menor destinación en subsidios a la oferta que tienen como fin disponer y mantener una red pública en salud, mediante centros de salud y hospitales.

También se destinan recursos para el manejo epidemiológico, a través del suministro de vacunas, y a la capacitación del personal en salud. Esta lógica ha configurado una falta de articulación entre municipios y departamentos, que ha desencadenado fallas en la atención, porque muchos municipios tienen a su cargo la atención primaria brindada en centros de salud muy básicos, que no son capaces de responder a necesidades más amplias.

Recursos con destino a Propósito General

En el caso de la participación para propósito general, en la ley 715 se disponen recursos para agua y saneamiento básico, además de recursos destinados para recreación y deporte con 7 % y cultura con un 3 %. Adicionalmente, establece que los municipios de categorías 4, 5 y 6, es decir, aquellos que son de menor tamaño y más pobres, podrán destinar libremente hasta el 28 % de los recursos de este sector. Los recursos de propósito general son distribuidos según la pobreza relativa (40 %), proporción de la población urbana y rural (40 %), eficiencia fiscal (10 %) y eficiencia administrativa (10 %).

Posteriormente, mediante la ley 1176 se separó del propósito general el componente de agua potable y saneamiento básico, reduciéndose a un 11,6 %, distribuido de la siguiente manera: deporte y recreación (4 %), cultura (3 %) y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -Fonpet- (10 % sobre el porcentaje de libre destinación). Además, se ajusta el porcentaje de libre destinación para los municipios de categorías 4, 5 y 6, pasando a ser del 42 % sobre el total asignado.

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Los municipios y departamentos, con necesidades particulares en relación con la pobreza, requieren que se le dé prioridad a otros sectores, por ejemplo al sector de saneamiento básico.

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Asimismo, se establece un porcentaje del 17 % del total de propósito general para los municipios con menos de 25.000 habitantes que son distribuidos de la siguiente manera: 60 % según pobreza relativa y 40 % en proporción a la población urbana y rural. La distribución del 83 % restante queda igual que en la ley 715 y se destina para distritos y municipios, incluidos los de menos de 25.000 habitantes.

Aunque, en general, la ley 715 y la más reciente ley 1176 acogen sectores relevantes para responder a las necesidades de los territorios, es pertinente resaltar que aún quedan necesidades por considerar y es ahí donde se evidencia la importancia de asignar recursos de libre destinación para los municipios y departamentos. Actualmente este porcentaje equivale al 42 % del propósito general, en cuyo caso valdría la pena cuestionarse si este porcentaje realmente es suficiente para responder a las necesidades de los territorios.

A pesar de que son recursos de libre destinación, la norma permite que se puedan emplear en aspectos como gastos administrativos y pasivos, y es allí donde finalmente se terminan gastando, poniendo de manifiesto la importancia de replantear su naturaleza puesto que si se buscan soluciones generales a los problemas que enfrentan los territorios se pierden de vista soluciones específicas, lo que podría ampliar la brecha y dejarlos en situación de vulnerabilidad.

Ahora bien, es muy notorio que ambas leyes priorizan la educación frente a los otros sectores, lo que responde, como se mencionó previamente, a un objetivo nacional de garantizar la cobertura universal en educación. No obstante, los municipios y departamentos, con necesidades particulares en relación con la pobreza, requieren que se le dé prioridad a otros sectores, por ejemplo al sector de agua potable y saneamiento básico.

Si bien la ley 1176 implica un esfuerzo en términos de priorizar este componente, al definirlo como un sector separado del sector de propósito general, tiene una baja participación en el SGP, teniendo en cuenta el objetivo de cobertura a nivel nacional. El Dane reporta que cerca de 3.2 millones de personas no tenían acceso a agua potable en 2023, de los cuales 2.6 millones corresponden al área rural y 0,6 % al área urbana. En línea con el objetivo de cobertura universal que tiene un horizonte de alcance para el año 2030, la proporción de recursos que se destina a este sector parece ser insuficiente para lograr dicho objetivo. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2023).

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La discusión sobre el panorama futuro del SGP no puede ignorar el hecho de que la nueva ley de competencias que el gobierno nacional tiene que presentar debe estar desarrollada cuidadosamente para no comprometer el equilibrio fiscal.

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Una vez se esclarece el panorama general de las competencias territoriales y los problemas que al día de hoy persisten, a la luz de las reformas al SGP que tuvieron lugar en 2001 y 2007, se puede entrar en materia sobre la actual reforma, aprobada por el Congreso de la República mediante el Acto Legislativo 03 del 2024, que involucra retos importantes para intensificar el proceso de descentralización en Colombia. El propósito es buscar mayor autonomía territorial, sobre todo para los municipios, queriendo revertir los procesos de centralización ocasionados por reformas anteriores. El Congreso aprobó un porcentaje del 39,5 %, estableciendo un plazo máximo de 12 años contados a partir del 2027 para alcanzar esa meta.

Con respecto a lo dispuesto en el proyecto presentado ante el Congreso previo al Acto Legislativo 03 de 2024, se argumentaba que las reformas al SGP que tuvieron lugar en 2001 y en 2007 redujeron considerablemente el porcentaje de transferencias destinadas a los municipios y departamentos. Efectivamente, la reducción fue de más de 20 puntos porcentuales, pasando de un 42,7 % en 2002 a cerca del 21,3 % en 2023 (gráfico 1) lo cual, según los ponentes del proyecto, va en contravía de lo dispuesto en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 60 de 1993, que establecía que esas transferencias debían crecer hasta alcanzar el 46,5 % de los ICN. Esto explica por qué se planteó justamente este porcentaje como meta para el 2035.

El gráfico 1 permite observar una tendencia decreciente desde el año 2002 hasta el año 2008, con una reducción, en promedio, de 2 puntos porcentuales anuales. En 2008 se alcanza un pico a la baja, puesto que el porcentaje de transferencias sobre los ICN fue de 30,37 %. Esto puede estar explicado por los efectos de la crisis económica global que empezaron a golpear al país, pero sobre todo por la reducción en el recaudo fiscal que, por ende, tuvo un impacto negativo en los ICN. Entre tanto, la fórmula que se terminó aplicando fue aquella descrita en un parágrafo del Acto Legislativo 01 de 2001, según la cual, las transferencias debían aumentar anualmente en un porcentaje igual a la inflación causada más un crecimiento real constante equivalente al 2 % entre 2002 y 2005 y de 2,5 % entre 2006 y 2008.

Posteriormente, con la reforma del 2007, se modificó el porcentaje de crecimiento real constante, pasando a un 4,8 % desde 2011 hasta 2016. En contraste con la fórmula aplicada, lo que en realidad establecía el artículo 357 de las Constitución Política de 1991, era que el aumento porcentual debía ser el promedio del aumento de los últimos 4 años de los ICN, fórmula que finalmente se empezó a aplicar desde 2018. Sin embargo, su aplicación no logró frenar la tendencia decreciente que ya venía desde 2002. Otra de las reducciones más bajas se presentó en 2012, producto de la caída del crecimiento económico del país, que según cifras del Dane pasó del 6,9 % en 2011 al 3,9 % en 2012. Sumado a esto, la puesta en marcha de la reforma tributaria, a través de la Ley 1607 de 2012, impulsó reducciones del IVA para algunos sectores y algunas excepciones fiscales, lo que de nuevo impactó negativamente los ingresos tributarios y en consecuencia los ICN.

Por último, el tercer pico de reducción de las transferencias se presentó en 2023, año en el cual el porcentaje de los ICN destinados al SGP presentó la cifra más baja en toda su historia, con un 21,37 %. El punto clave es entender que el aumento anual estipulado por la fórmula descrita en el Acto Legislativo 01 de 2001, no debía superar el aumento porcentual anual de los ICN y que la fórmula original que establecía el artículo 357 de la Constitución, al estar estrechamente relacionada con el aumento de estos ingresos, sufría los efectos de las modificaciones de cada reforma tributaria. Otro aspecto para tener en cuenta tiene que ver, justamente, con las reformas tributarias de 2021 y de 2022, que si bien aumentaron algunos impuestos, ordenaron el gasto público en torno a otras prioridades diferentes a las transferencias del SGP.

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El Congreso dio luz verde a una reforma que busca devolver autonomía a los territorios: en un plazo de 12 años, los municipios deberán recibir el 39,5 % de los recursos, revirtiendo décadas de centralismo fiscal.

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A propósito del aumento de las transferencias con la nueva reforma, vale la pena indagar si el aumento responde a un ajuste en el dinero transferido que resuelve un problema latente de insuficiencia de recursos o si se debe a que el aumento de las competencias territoriales requiere más dinero. Todo apunta a que es una combinación de los dos elementos, porque son cosas que no pueden ir separadas. Los problemas que persisten, sobre todo en cobertura para los cuatro sectores principales del SGP, guardan estrecha relación con el contexto social, económico, político e histórico de cada territorio, lo que obliga un mayor flujo de recursos para resolver grandes necesidades, pero también la liberación por parte de los territorios de la subordinación del Gobierno Nacional para la ejecución de tales recursos.

Trabajo conjunto

Pese a la importancia de la descentralización, es necesario hacer hincapié en que el aumento de las transferencias y el traspaso de competencias de la nación a los territorios, requieren de un trabajo conjunto del Gobierno Nacional con los municipios y departamentos en el proceso de transición, ya que, aunque hay territorios preparados para la asignación de nuevas competencias, hay otros que no cuentan con las herramientas necesarias para asumirlas.

Resulta vital el acompañamiento del Gobierno Nacional en el fortalecimiento de las entidades territoriales, con formación de personal técnico y administrativo y provisión de herramientas administrativas que permitan a estas entidades gestionar, de manera eficiente, las competencias y, por ende, los recursos que ahora están a su cargo y fortalecer las instituciones que se encargan de realizar el monitoreo, seguimiento y control integral.

Finalmente, la discusión sobre el panorama futuro del SGP no puede ignorar el hecho de que la nueva ley de competencias que el Gobierno Nacional tiene que presentar debe estar desarrollada cuidadosamente para no comprometer el equilibrio fiscal, puesto que el aumento de las transferencias de recursos a los territorios reduce la capacidad del Gobierno Nacional para financiar sus compromisos fiscales.

Según Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo “sin un diseño riguroso, el aumento de las transferencias podría traducirse en un déficit fiscal del 5,2 % del PIB en 2038 y una deuda que alcanzaría el 66,9 % del PIB” (Fedesarrollo, 2025). Sumado a esto, el reciente anuncio por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de suspender por tres años la regla fiscal aumenta la incertidumbre. Es por ello que la nueva ley de competencias deberá tener en cuenta estos riesgos y tomar medidas de protección como, por ejemplo, la mejora de los mecanismos de tributación de los municipios y departamentos. EC

[1] Delegada de la Región Pacífico en la Federación Nacional de Estudiantes Universitarios (Fenadeco)

[2] Delegado de la Universidad Nacional de Colombia en Fenadeco.

Referencias Bibliográficas

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• Congreso de la República, (2024). Proyecto de Acto Legislativo 437 de 2024. https://www.camara.gov.co/sites/default/ files/2024-05/pal.437-2024c%20%28autonom%c3%8da%20departamentos%2c%20distritos%20y%20municipios%29. pdf.
• Constitución Política de Colombia, (1991).
• Contraloría General de la República, (2024). Retos de la descentralización diferencial en Colombia: Estudio intersectorial.

Bogotá: Dirección de Estudios Sectoriales Comercio y Desarrollo Regional y Dirección de Estudios Macroeconómicos

Economía y Finanzas Públicas.

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• Fedesarrollo, (2025). Ley de competencias: fedesarrollo dice cómo alcanzarla sin generar una crisis fiscal. https:// fedesarrollo.org.co/noticias/ley-de-competencias fedesarrollo-dice-como-alcanzarla-sin-generar-una-crisis-fiscal.
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• Ley 60 de 1993. Por la cual se distribuyen competencias y recursos entre la nación y las entidades territoriales. Colombia.
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• Ley 715 de 2001. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias. Colombia.
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