FRANCISCO AZUERO ZÚÑIGA

profesor facultad de administración universidad de los andes

Agosto 2025, Edición 376.

LA RECIENTE APROBACIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2024, que incrementa de forma significativa los recursos asignados al Sistema General de Participaciones, marca un nuevo capítulo en la larga discusión sobre la descentralización fiscal en Colombia. Este artículo repasa las claves que explican esta reforma: desde las bases conceptuales de la relación fiscal entre la nación y los entes territoriales, hasta la evolución histórica de las transferencias intergubernamentales a partir del surgimiento del ‘situado fiscal’ en 1968. También se analizan, de manera crítica, los argumentos que impulsaron la reforma y se plantean algunas conclusiones sobre su alcance y los desafíos pendientes.

Sobre el federalismo fiscal

La literatura económica le reconoce al Estado la responsabilidad de proveer bienes públicos, es decir, aquellos que se caracterizan por la no rivalidad y la no exclusión. La primera característica implica que el consumo que haga de dicho bien una persona no impide a otra consumirla también. La segunda consiste en que no es posible o es demasiado costoso excluir de su consumo a alguien que no pague el precio o tarifa. Comité Autónomo de la Regla Fiscal. (marzo de 2024).

La necesidad de que se produzcan bienes públicos es una de las que se denominan “fallas de mercado”, es decir, la imposibilidad de que las decisiones sobre producción y asignación en este tipo de bienes esté sujeta a las leyes comunes del mercado, especialmente la formación de precios a través de la oferta y la demanda.

La producción de bienes públicos la puede realizar el Estado cumpliendo tres funciones: a) asignación (papel del presupuesto); b) distribución del ingreso, conforme a lo que la sociedad considere justo (definición fundamentalmente política); y estabilidad macroeconómica c) (políticas anticíclicas que disminuyan el efecto de las recesiones y eviten inflaciones elevadas. (Musgrave & Musgrave , 1984, pág. 6)[1]

Ahora bien, el ámbito de aplicación de cada uno de los bienes públicos que decida producir la sociedad puede ser muy diferente. Un conjunto residencial los produce para sus asociados: vigilancia, aseo de zonas comunes, etc. Lo mismo puede decirse de un gremio (apoyo y defensa de la actividad económica, también de sus afiliados).

En términos de la organización territorial de un Estado, los bienes públicos tienen dimensiones que van desde lo más local en sus diferentes dimensiones (juntas administradoras locales, alcaldías menores, municipios y distritos, departamentos, regiones) hasta el nivel nacional, No existe un Estado internacional y tal vez no es deseable que exista. De todas maneras, la comunidad internacional se ha puesto de acuerdo en la producción de algunos bienes públicos: sistema de Naciones Unidas, regulación aérea o marítima, regulación del comercio Internacional, y del ordenamiento financiero internacional (Fondo Monetario Internacional y Comité de Basilea).

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Mientras los territorios celebran, en el centro nadie sabe de dónde saldrán los 45 billones que exige la reforma.

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Una sociedad como la colombiana debe escoger, mediante un proceso político, la combinación adecuada entre bienes de naturaleza nacional y de naturaleza local. Pero ella debe estar segura de que el costo de la provisión total de esos bienes debe corresponder a la capacidad de tributación total, tanto de impuestos locales como de impuestos nacionales. Recordemos que el endeudamiento constituye simplemente un anticipo de impuestos futuros. Solo con ellos se pueden pagar las deudas en el futuro.

La literatura sobre el federalismo fiscal, por ejemplo Oates (Oates , 1972 , pág. 27) plantea las ventajas e inconvenientes, tanto de un sistema económico completamente descentralizado como de uno completamente centralizado. En el descentralizado el Gobierno central está casi que totalmente desprovisto de responsabilidades económicas.

Cada comunidad local se encarga, a través del proceso presupuestal, de definir su propio menú de bienes públicos y de financiarlos con impuestos sobre sus habitantes. Este esquema tiene la ventaja de que los gobiernos locales son más sensibles a las necesidades y preferencias de sus comunidades. Si los gobiernos locales son elegidos por la propia comunidad, esta tiene más posibilidades de control sobre el comportamiento de sus elegidos. En fin, como lo señala Tiebout (Tiebout, 1956, pág. 465), en un sistema de gobiernos locales los consumidores ‘votan con los pies’: seleccionan su lugar de residencia de acuerdo con la oferta de bienes públicos que más se acomode a sus necesidades. Esto lleva a una sana competencia entre comunidades que se traduzca en provisión eficiente de bienes públicos, con la menor tributación posible. La descentralización, en fin, puede dar lugar a mayor experimentación e innovación en la producción de bienes públicos. (Oates , 1972, pág. 29).

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Es indudable que las finanzas del Gobierno Nacional atraviesan una situación crítica, lo que se manifestó y agravó por la decisión de aplicar la cláusula de escape de la regla fiscal, situación que puede llevar los montos de la deuda a niveles insostenibles.

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Sin embargo, funciones como la búsqueda de la estabilidad económica, a través de las políticas fiscales o monetarias, solo es posible a través de agencias centrales (Banco Central, ministerios de Hacienda, por ejemplo). Las filtraciones de gasto de un municipio a otro hacen que el multiplicador keynesiano tienda a ser muy pequeño, lo que hace inoperante una política fiscal que tenga como objetivo el estímulo a la demanda interna.

Además de la estabilización económica, existen otros bienes públicos que por su naturaleza son nacionales: benefician a todos los habitantes del país, como la defensa nacional, el funcionamiento de las distintas ramas nacionales del poder público, o la distribución nacional del ingreso entre hogares[2] . Dejarles a las comunidades locales la responsabilidad de proveer al financiamiento de bienes públicos nacionales presentaría el mismo problema del polizón (Free Rider): el beneficiario de un gasto oculta sus preferencias para justificar su no contribución (Stiglitz & Rosengard, 2015, pág. 810), lo que puede llevar a una subóptima producción de estos bienes.

Además de escoger la combinación adecuada entre bienes públicos de naturaleza nacional y local, se debe resolver el problema de la fuente de financiamiento de cada uno de ellos. Impuestos locales, por ejemplo, a la propiedad, permiten aplicar mejor el principio del beneficio (los consumidores de un bien público son los que deben pagar por él). Pero, por otra parte, no sería eficiente que cada territorio desarrollara unidades de administración tributaria para recaudar el impuesto a la renta, a las ventas, o al comercio exterior, servicios que incluyen el control de las declaraciones, el recaudo y la auditoría tributaria, para todos los cuales existen economías de escala.

Buscando aprovechar las ventajas y neutralizar en lo posible las desventajas de cada uno de los esquemas de la completa centralización o descentralización, la gran mayoría de países han adoptado un esquema mixto de ‘federalismo fiscal’, como lo llama Oates, en el que cada nivel de gobierno no intenta cumplir con todas las funciones del sector público, sino que “asume las que mejor puede desempeñar” (Oates , 1972 , pág. 32).

El Gobierno central asume las funciones de estabilización económica, de redistribución del ingreso y otros bienes públicos que favorecen a todos los habitantes del país. Los gobiernos subnacionales ofrecen aquellos bienes que son únicamente de interés para sus residentes.

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Cada nueva ley con costo fiscal no calculado es una gota más sobre el vaso ya desbordado del presupuesto nacional.

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Dadas las ventajas comparativas que tienen los gobiernos nacionales en el recaudo de ciertos impuestos, se pueden presentar desequilibrios entre los ingresos recibidos por los territorios y los gastos de los que son responsables. Es lo que justifica las ‘transferencias intergubernamentales’ que hace el Gobierno central a las jurisdicciones locales. Esas transferencias pueden ser condicionales o incondicionales. En las primeras, la nación (normalmente a través del Congreso de la República, donde están representadas las regiones), decide en qué deben gastarse ese dinero los territorios. En las segundas, el gobierno receptor puede gastarse libremente los recursos recibidos.

No vamos a detallar aquí, por razones de espacio, las diversas complejidades teóricas que explican la economía (incluida la economía política) de las transferencias intergubernamentales. El lector puede consultar al respecto el capitulo III del libro citado de Oates (Oates , 1972 , pág. 93), o el capítulo 26 del de Stiglitz y Rosencranz (Stiglitz & Rosengard , 2015, pág. 801).

Transferencias intergubernamentales en Colombia

Si bien antes de 1968 existían transferencias a distritos, departamentos y municipios, éstas obedecían más a la discreción del poder ejecutivo o a la presión de los parlamentarios. La reforma constitucional de 1968 determinó que la nación debía distribuir una proporción de sus ingresos ordinarios entre los departamentos, los territorios nacionales[3] y los distritos y municipios. En aplicación de las recomendaciones de la Misión de Finanzas Gubernamentales, ordenada por el Gobierno Nacional en 1980, (Misión de Finanzas Gubernamentales, 1981) se expidió la Ley 12 de 1986 que incrementó progresivamente la participación de las entidades territoriales en el impuesto a las ventas, “con el fin de fortalecer el progreso municipal y el de los entes territoriales, con base en una mayor autonomía en la administración de los recursos fiscales”. La referida ley otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para redistribuir funciones a las entidades beneficiarias de la cesión del impuesto a las ventas. Se fue explicito en que las normas que se dictaran en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas en esa ley deberían orientarse hacia la preservación del equilibrio financiero y fiscal de la nación, en forma tal que la cesión de recursos correspondiera a la transferencia efectiva de funciones hacia las entidades territoriales[4].

En la reglamentación de esa ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 77 de 1987. Se acabó con el Insfopal (Instituto nacional encargado de financiar y construir acueductos municipales), y se le prohibió al Gobierno asignar recursos para inversión en agua potable y saneamiento básico por razones de interés social, salvo que existiera concepto previo del Conpes. Señaló que la construcción de obras civiles y el mantenimiento integral de las instituciones del primer nivel de atención médica estarían a cargo de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá, a lo cual podrían concurrir los departamentos, intendencias y comisarías. Normas semejantes se dictaron con relación a la asistencia técnica agropecuaria, infraestructura vial urbana, construcción de vivienda y caminos vecinales. Se le prohibió al Fondo Vial Nacional construir o conservar vías dentro del perímetro urbano de los municipios que sean capitales de departamento y en el Distrito Especial de Bogotá. Se trasladaron también a los municipios funciones que antes tenía el Fondo Nacional Hospitalario y se suprimió el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, ya que también se trasladó a los municipios y distritos la construcción, dotación y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas.

La Constitución de 1991 y leyes posteriores determinaron la corta vida que tuvo la reasignación de competencias del decreto 077. La Constitución obligó a transferir a los departamentos y municipios hasta el 46,5 % de los ingresos corrientes de la nación en un incremento progresivo que debía culminar en el 2002. Las prohibiciones del decreto 077 se dejaron de lado ante la presión política de los parlamentarios, quienes a través de diversos mecanismos como “fondos de cofinanciación”, “cupos indicativos”, y otros apoyos directos lograron canalizar hacia los territorios partidas del Presupuesto Nacional.

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Dos mitos sirvieron para sustentar el incremento en el sgp. el primero de ellos es que las reformas introducidas en el sgp a principios de siglo habían disminuido los ingresos de las regiones. el otro es que el crecimiento en el gasto obedeció a un apetito desmedido de burócratas del gobierno central

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La difícil situación fiscal de finales del siglo pasado, determinada por las presiones enormes de gasto derivadas de las funciones y responsabilidades de la Constitución de 1991, de las exigencias en salud y pensionales de la Ley 100 de 1993, la necesidad de apropiar recursos para enfrentar la crisis financiera y, en fin, la caída en ingresos tributarios asociada a la recesión de 1999, exigía modificaciones estructurales en las finanzas públicas nacionales. Una de estas reformas fue la creación del Sistema General de Participaciones (SGP) a departamentos y municipios mediante el Acto Legislativo 01 de 2001. Se estableció que el SGP crecería según el promedio de la variación porcentual que hubieran tenido los ingresos corrientes de la nación en los cuatro años anteriores, incluido el aforo del presupuesto en ejecución.

El Acto Legislativo 3 de 2024, determinó que en un período de 12 años, el porcentaje del SGP debe crecer como porcentaje de los ingresos corrientes de la nación hasta llegar al 39,5 % de éstos, a partir del momento en que el Congreso expida una ley orgánica que fije las competencias a cargo de la nación y las entidades territoriales. Vale mencionar que esta participación, según el Presupuesto General de la Nación para el año 2025 es del 25,4 %. Será necesario, por lo tanto, que la proyectada ley de competencias encuentre $45 billones a pesos de hoy en recortes indispensables en el gasto del Gobierno central.

Mitos que apoyaron el acto legislativo

Dos mitos sirvieron para sustentar el incremento en el SGP. El primero de ellos es que las reformas introducidas en el SGP a principios de siglo habían disminuido los ingresos de las regiones. El otro es que el crecimiento en el gasto obedeció a un apetito desmedido de burócratas del Gobierno central por incrementar su poder.

Empecemos por hablar del monto de las transferencias. En términos reales, como lo muestra el gráfico 1, el valor en pesos constantes del 2015, es 2.2 veces el que se giró en el año 2000. En términos de su participación en el PIB el SGP ha estado en un promedio para todo el período de 4,1 %, con fluctuaciones normales determinadas por el comportamiento de los ingresos corrientes de la nación, como lo determina la fórmula constitucional vigente hasta el 2024.

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287 leyes aprobadas por el Congreso de la República entre 2003 y 2024 han incrementado el gasto permanente de la nación en $41.5 billones de pesos constantes.

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En el mismo período los ingresos corrientes de la nación, que eran el 10,2 % del PIB en el año 2000 pasaron a ser del 16,5 % en el 2024. Los gastos, a su vez, han pasado del 16,5 % del PIB en 2000 a 23,2 % en el 2024. Esta dinámica tiene que ver con las responsabilidades que tanto la Constitución como las leyes le han atribuido al Gobierno Nacional. Recordemos algunas de ellas:

• Según disposición Constitucional es obligación de la nación financiar el funcionamiento de todo el sistema judicial, del Congreso de la República, de los órganos nacionales de control (Procuraduría, Contraloría, Fiscalía) del sistema electoral (Registraduría nacional del estado civil), lo cual incluye la financiación de las elecciones y el aporte a los partidos políticos para la financiación de sus campañas, reglamentadas por la Ley 1475 de 2011.
• El artículo 350 de la Constitución establece que el presupuesto de inversión (uno de cuyos componentes es la inversión social, como lo señala el Estatuto Orgánico de Presupuesto), no podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total correspondiente en la ley de apropiaciones.
• El artículo 187 de la Constitución obliga a que la asignación de los miembros del Congreso se reajuste cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central. Como periódicamente se han ajustado en términos reales la remuneración de maestros, de miembros del poder judicial, de miembros de la fuerza pública, ello ha creado un mecanismo perverso de incrementos exagerados en estas remuneraciones. Mientras en 1991 un congresista ganaba 13.8 salarios mínimos, hoy en día gana 37 salarios mínimos.
• La Sentencia T-760 de 2008 y la Ley Estatutaria en Salud crearon en la práctica una ampliación del Plan Obligatorio en Salud para los beneficiaros del Sistema de Aseguramiento en Salud. Lo que no puede ser cubierto con los ingresos normales de las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado, debe ser aportado por el Estado. En la práctica, ello ha significado crecimientos importantes en los aportes presupuestales al Ministerio de Salud.
• La ley 142 señala que los hogares de menores ingresos tienen derecho a recibir subsidios en los servicios de agua potable, saneamiento básico y energía eléctrica. Estos subsidios han corrido por cuenta del Presupuesto Nacional. En la medida en que ha aumentado la población y la cobertura, las erogaciones correspondientes han crecido de manera importante.
• Con posterioridad a la Constitución de 1991 se han creado varios ministerios: de cultura, de ciencia y tecnología, del deporte, de vivienda, y deigualdad y equidad.
• La Ley 1819 de 2016 obligó a que 9 puntos porcentuales de la tarifa del impuesto a la renta se destinen al ICBF, al Sena, al Sistema de Seguridad Social en Salud, a financiar programas de atención a la primera infancia, y a las instituciones de educación superior públicas. De todas maneras, independientemente del monto del recaudo, el Gobierno Nacional debe garantizar que la asignación de presupuestos al Sena y al ICBF sea como mínimo equivalente al presupuesto de dichos órganos para la vigencia del año 2013. El incremento en los aportes a estas entidades debe ser superior en dos puntos al índice de inflación.

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La ley 142 señala que los hogares de menores ingresos tienen derecho a recibir subsidios en los servicios de agua potable, saneamiento básico y energía eléctrica.

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• La Ley 30 de 1993 obliga a que los aportes de la nación a los presupuestos de las universidades nacionales tenga siempre un incremento en pesos constantes.
• Se han aprobado leyes que generan remuneraciones adicionales para los funcionarios públicos, que exceden las que contempla la normatividad laboral común, tales como primas y auxilios especiales, bonificaciones, sobresueldos, reservas especiales de ahorro, quinquenios, remuneraciones y asignaciones adicionales, estímulos e incentivos laborales, gastos de representación, etc.
• Mencionemos además la responsabilidad que tiene la nación de cubrir el déficit que tengan las administradoras del régimen de prima media del sistema pensional y de los sistemas de administración de las asignaciones de retiro, para suplir la diferencia entre los aportes y el valor de los egresos en cada año fiscal. Como el Congreso se ha negado a cambiar los parámetros con los cuales se calcula la pensión o asignación (edad de pensión, tasa de reemplazo, monto de la cotización), es de esperarse que estos egresos van a ir aumentando con el tiempo, en la medida en que, según lo demuestran las recientes tendencias demográficas, va a ir aumentando la relación entre pensionados y aportantes[5].

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39,5 % de los ingresos corrientes de la nación será el nuevo porcentaje asignado al Sistema General de Participaciones (SGP) en un plazo de 12 años (hoy es 25,4 %).

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• El Acto Legislativo 01 de 2024 obliga a la nación a reconocer a los veteranos de la fuerza pública y a civiles que hayan trabajado en el sector defensa una mesada adicional: la “mesada 14”.
• La Ley 1475 de 2011 estableció que ‘el Estado’ (es decir, la nación) debe concurrir a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Obligó además a la nación a aportar a la financiación de las campañas electorales en montos cuyo límite lo establece el Consejo Nacional Electoral. Estos montos los ha venido aumentando sustancialmente dicho organismo, argumentando el incremento en el costo de las campañas.
• Por otra parte, existe el mecanismo de ‘obras por impuestos’, creado por la Ley 1819 de 2016, mediante el cual los contribuyentes pueden pagar parte de sus impuestos a la renta a través del adelanto de obras en municipios Pedet. Constituyen también otra transferencia a entidades territoriales. Muy meritorio, y necesario, pero también hay que considerarlas en las cuentas de las transferencias obligatorias hechas con recursos de la nación.

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Se supone que la ley de competencias que apruebe el congreso debe asegurar que la transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias entre la nación y las entidades territoriales, debe realizarse de manera gradual, simultánea y equivalente.

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En fin, entre 2003 y 2024 se han aprobado 287 leyes que han incrementado los gastos permanentes del Gobierno central en $41.5 billones de pesos constantes de 2024, como se muestra en el cuadro 1. De este costo, el 30,3 % corresponde a las leyes aprobadas en 2023 y 2024, es decir, tuvieron el aval del Ministerio de Hacienda del actual Gobierno.

A ello es necesario añadir 437 leyes, cuyo costo fiscal no pudo ser calculado por el Ministerio de Hacienda en el momento de publicar el correspondiente MFMP.

Este crecimiento en gastos se ha traducido en la necesidad de que los gobiernos presenten sucesivas reformas tributarias que han aumentado los ingresos corrientes de la nación, y que han incidido también en el incremento en el Sistema General de Participaciones. Este círculo vicioso entre incremento en gastos, en ingresos corrientes y en participaciones debe ser reformado estructuralmente, si lo que se aspira es a que el país cuente con unas finanzas sanas.

Reflexiones finales

Es indudable que las finanzas del Gobierno Nacional atraviesan una situación crítica, lo que se manifestó y agravó por la decisión de aplicar la cláusula de escape de la regla fiscal, situación que puede llevar los montos de la deuda a niveles insostenibles. La aprobación del acto legislativo que incrementó el Sistema General de Participaciones contribuirá a agravar esa situación.

Se supone que la ley de competencias que apruebe el Congreso, en desarrollo del acto legislativo, debe asegurar que la transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias entre la nación y las entidades territoriales, debe realizarse de manera “gradual, simultánea y equivalente, de tal manera que no comprometa el marco constitucional de la sostenibilidad fiscal del Estado y sea compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con la Regla Fiscal”. Ello implicaría, en pesos de 2025, un recorte de gastos por un valor aproximado de 45 billones. La única manera de cumplir con ese requisito sería la eliminación de varios ministerios y entidades nacionales y la descentralización de funciones de otras, en una reestructuración completa de la administración central nacional.

Si los promotores del acto legislativo que incrementó el Sistema General de Participaciones estaban tan convencidos de que era posible, a través de una ley de competencias, lograr un efecto neutro sobre las finanzas nacionales, en la medida en que los mayores recursos trasladados a los territorios se compensaran con la disminución de las responsabilidades del Gobierno Nacional, han debido proceder al revés: señalar con claridad cuáles entidades nacionales proponían desaparecer o descentralizar, con cálculos y cronogramas precisos. Ellos se negaron a hacer el ejercicio, por una razón muy simple: no lo tenían claro, o sabían que ello era imposible.

El reto que tienen las finanzas públicas es mayúsculo. O bien el proyecto de ley encuentra los ahorros mencionados, o se corre el riesgo de que, como en el año 2001, ese traslado de recursos y competencias resulta imposible, lo que supondría no estar en capacidad de aplicar el Acto Legislativo 03 de 2024. EC

[1] Se parte de la base de que estas tres funciones son “bienes públicos”. La sociedad ha decidido legalmente producirlos porque con ello experimenta una mejora en el bienestar colectivo.

[2] El objetivo de la política económica no debe ser la distribución de recursos entre territorios, sino entre personas, y esa redistribución es mucho más eficiente realizarla a través de acciones del gobierno central. Ver (Stiglitz & Rosengard , 2015, pág. 818)

[3] Nombre que se le daba a las Intendencias y Comisarías, organizaciones territoriales que a partir de la Constitución de 1991 se convirtieron en departamentos

[4] (Suena algo familiar a lo que dice el acto legislativo de incremento en el SGP) .

[5] El proyecto de ley que está en consideración del Congreso de la República si bien reduce el monto de los subsidios a los afiliados el régimen de prima media, no contempló cambios paramétricos que reduzcan de manera importante el valor presente de las obligaciones pensionales futuras. Ver al respecto el análisis del (Comitè Autónomo de la Regla Fiscal, 2024)

Referencias Bibliográficas

• Comitè Autónomo de la Regla Fiscal. (marzo de 2024). Análisis técnico de la reforma pensional. Obtenido de https:// www.carf.gov.co/herramientas/-/document_library/zhyz/view_file/290338?_com_liferay_document_library_web_portlet_ DLPortlet_INSTANCE_zhyz_fileEntryId=290338
• Misión de Finanzas Gubernamentales . (1981). Informe final de la misión. Departamento Nacional de Planeaciòn.
• Musgrave , R., & Musgrave , P. (1984). Public Sector In Theory and Practice.
• Oates , W. (1972 ). Fiscal Federalism.
• Rosen , H., & Gayer , T. (2010). Public Finance.
• Stiglitz , J. E., & Rosengard , J. K. (2015). Economics of the public sector .
• Tiebout , C. (Octubre de 1956). A pure theory of local expenditure. Journal of Political Economy, 64, 416-454.

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