PAOLA AGUIRRE MORENO

contralora delegada sector de inclusión social

ANDREA E. GRANJA ZAMBRANO

directora estudios sectoriales sector de inclusión social

Agosto 2025, Edición 376.

EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP) constituye el principal mecanismo de transferencia de recursos de la nacion a las entidades territoriales, con la finalidad de garantizar la financiacion de los servicios de salud, educacion, agua potable y saneamiento basico, sectores considerados prioritarios para la garantia de los derechos fundamentales y el cierre de brechas estructurales[1].

El SGP ha ido migrando hacia la mejora de su capacidad redistributiva, sin embargo, los resultados han sido limitados en cuanto a la reduccion efectiva de las desigualdades territoriales. El Acto Legislativo 03 de 2024 y el proyecto de ley de competencias que ha generado amplias discusiones en el pais, proponen un rediseno del SGP que incorpora una logica de progresividad, sostenibilidad fiscal y categorizacion territorial basada en capacidades institucionales, economicas, sociales y geograficas (Universidad EAFIT & Valor Publico, 2025).

En particular, se establece que la asignacion de recursos del SGP debe priorizar la garantia de derechos fundamentales con especial enfasis en agua potable, salud y educacion, reconociendo las condiciones estructurales de los territorios y las necesidades especificas de su poblacion. Sin embargo, en la practica, el proceso de descentralización ha enfrentado tensiones entre autonomia y dependencia fiscal. Diversos analisis han senalado que las entidades territoriales han asumido mayores competencias sin una asignacion proporcional de recursos, lo que ha profundizado las desigualdades interregionales (DNP, 2024; Faguet, 2014).

Análisis de la Sentencia T-302 de 2017

Este nuevo enfoque, cuya orientacion se centra en la garantia de los derechos fundamentales, adquiere una relevancia particular en contextos de alta vulnerabilidad, como el departamento de La Guajira, donde la Corte Constitucional declaro un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) mediante la Sentencia T-302 de 2017, debido a la vulneracion sistematica de los derechos fundamentales de la ninez Wayuu. Ante este panorama, los ninos, ninas y adolescentes (NNA), enfrentan una situacion de vulnerabilidad extrema, exacerbada por la debilidad institucional, la precariedad de la infraestructura y la limitada presencia del Estado, advirtiendo una transgresion sistematica de derechos fundamentales, entre ellos la vida, el agua y la salud (Corte Constitucional, 2017).

La Guajira ha sido históricamente una de las regiones con mayores índices de pobreza multidimensional, necesidades básicas insatisfechas (NBI) y baja cobertura en servicios públicos esenciales. Según el Dane (2022), el 67,4 % de la población del departamento vive en condiciones de pobreza multidimensional, y más del 50 % de los hogares indígenas presentan carencias severas en acceso a agua potable, nutrición adecuada y atención en salud.

—–

Más del 50 % de los hogares indígenas presentan carencias severas en acceso a agua potable, nutrición adecuada y atención en salud.

—–

Como resultado de los ejercicios de vigilancia y control fiscal realizados para las vigencias 2019 a 2024, se auditaron recursos superiores a 4 billones de pesos, sin embargo, persisten hallazgos relacionados con debilidades en la planificacion y ejecucion contractual, baja calidad de los servicios, sobrecostos, obras inconclusas y deficiente articulacion interinstitucional y debilidades en el sistema de seguimiento y monitoreo.

Los sectores mas afectados son agua potable, salud, seguridad alimentaria y movilidad, todos fundamentales para garantizar los derechos de la ninez Wayuu. Adicionalmente, se evidencio una debil gestion territorial y limitada transparencia, lo que ha impedido superar el Estado de Cosas Inconstitucional y lograr una atencion integral y efectiva en el territorio.

Desde esta perspectiva, es crucial realizar una reflexion critica sobre las condiciones normativas, institucionales y fiscales, necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de la ninez indigena, integrando el enfoque diferencial, la corresponsabilidad interinstitucional y el control fiscal como pilares de un nuevo modelo de descentralizacion en Colombia.

—–

Según el Dane, el 67,4 % de la población del departamento de La Guajira vive en condiciones de pobreza multidimensional, y más del 50 % de los hogares indígenas presentan carencias severas en acceso a agua potable, nutrición adecuada y atención en salud.

—–

Enfoque diferencial y de derechos

El enfoque diferencial y de derechos constituye un eje transversal en la formulación y ejecución de políticas públicas orientadas a la infancia, especialmente en territorios con alta presencia de comunidades étnicas y rurales dispersas. Este enfoque se fundamenta en los principios constitucionales de igualdad material, prevalencia del interés superior del niño y protección reforzada de los derechos fundamentales.

Así las cosas, la Sentencia T-302 de 2017 establece una obligación jurídica reforzada para el Estado colombiano en todos sus niveles, exigiendo intervenciones coordinadas, sostenibles y con enfoque diferencial (Corte Constitucional, 2017). En este marco, el enfoque diferencial se materializa no solo en el reconocimiento de la diversidad cultural, sino en la implementación de medidas específicas adaptadas a las realidades territoriales y socioculturales de las comunidades.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf), como entidad rectora de la política pública para la niñez, ha adoptado modelos integrales de atención que incorporan criterios étnicos e interculturales, no obstante, persisten desafíos significativos en la cobertura, calidad y sostenibilidad de estas intervenciones (Icbf, 2023; CGR, 2024).

En este contexto, la inclusión de criterios diferenciales en la fiscalización permite fortalecer la justicia distributiva y la efectividad del derecho en territorios históricamente excluidos. Sin embargo, el gasto público territorial no ha logrado responder con suficiencia a las demandas estructurales de esta población. Pese a los incrementos nominales en las transferencias del SGP, su ejecución ha estado marcada por baja eficiencia, atomización institucional y falta de planificación con enfoque étnico-territorial.

Evaluación de la gestión del Icbf y entidades territoriales

En La Guajira, el Icbf ha implementado modelos de atencion integral con componentes de nutricion, educacion inicial y acompanamiento familiar, dirigidos principalmente a poblacion Wayuu. No obstante, los informes de la CGR y del propio Icbf (2023) advierten sobre falencias en la focalizacion, cobertura y seguimiento de los programas. En particular, la dispersion geografica de las comunidades, la ausencia de vias de acceso, las dificultades idiomaticas y la desarticulacion interinstitucional, han dificultado una implementacion eficaz del modelo de atencion etnico-diferencial.

La gestion territorial, por su parte, ha sido limitada por la falta de coordinacion entre niveles de gobierno, lo cual impide una planificacion integral y sostenida de la politica publica para la infancia. Los planes de desarrollo municipales y departamental evidencian, en varios casos, un bajo nivel de priorizacion de los derechos de la ninez en contextos rurales y etnicos[2].

Asimismo, la CGR ha identificado un incumplimiento sistemático de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional a entidades como el Icbf, el Ministerio de Vivienda, el Ministerio de Salud y los entes territoriales. La ausencia de resultados verificables en indicadores de acceso a agua potable, nutrición y atención integral a la infancia indígena, evidencia una brecha entre el diseño normativo y la ejecución presupuestal efectiva.

Pese a estos hallazgos, también se han identificado avances puntuales en algunos municipios, como Uribia y Manaure, donde la articulación entre cooperación internacional, actores comunitarios y algunos niveles del Estado ha permitido implementar soluciones adaptadas a las realidades culturales y geográficas del territorio.

Desafíos de la descentralización y control fiscal

Las entidades territoriales enfrentan barreras estructurales en capacidades técnicas, estabilidad administrativa y continuidad en la gestión pública. Estas limitaciones dificultan la formulación, ejecución y seguimiento de proyectos con enfoque diferencial y pertinencia cultural. (Cuadro 1).

Las brechas entre las proyecciones presupuestales y los montos efectivamente ejecutados se explican por restricciones normativas, debilidades en la formulación de proyectos, y procesos contractuales ineficaces.

La desconexión entre los niveles de gobierno produce superposición de funciones, fragmentación de la oferta institucional y dispersión del gasto público. La ausencia de rutas integrales para atención a infancia indígena es una muestra crítica. (Cuadro 2).

—–

La baja capacidad institucional aumenta los riesgos de ineficiencia, corrupción y captura de rentas.

—–

La baja capacidad institucional aumenta los riesgos de ineficiencia, corrupcion y captura de rentas. Esto debilita la confianza ciudadana y la legitimidad estatal, especialmente en regiones con presencia de economias ilegales o conflicto armado. (Cuadro 3).

El analisis precedente ha evidenciado una paradoja estructural en la arquitectura institucional de la descentralizacion en Colombia: mientras se fortalece discursivamente el enfoque territorial y diferencial, persisten deficiencias sistemicas que debilitan la capacidad efectiva de los entes territoriales para garantizar derechos fundamentales. Esta seccion propone una lectura critica de estos hallazgos, integrando elementos normativos, fiscales y de gobernanza desde una perspectiva de justicia y equidad interterritorial.

—–

La vigilancia fiscal, cuando se adapta a los contextos culturales y territoriales específicos, puede constituirse en un motor de transformación institucional.

—–

La descentralización fiscal como promesa incumplida

Pese a las reformas recientes al SGP (Acto Legislativo 03 de 2024), la distribucion de recursos continua respondiendo mas a criterios de equidad formal que a una redistribucion sustantiva. El diseno actual privilegia la estabilidad macroeconomica y la sostenibilidad fiscal por encima de las necesidades estructurales de territorios historicamente marginados, como La Guajira. Esto reproduce un circulo vicioso: baja capacidad institucional → subejecucion → castigo presupuestal → persistencia de brechas.

En este sentido, el nuevo Índice de Capacidad- Atractividad Territorial (Icat) propuesto por la FND (2025)[3] representa un avance metodológico significativo al incorporar variables demográficas, geográficas, sociales, fiscales y de desarrollo humano para ajustar la asignación de recursos conforme a las capacidades reales de las entidades territoriales.

Igual circunstancia sucede con los principios orientadores de la propuesta de la Misión de Descentralización, referidos a la equidad territorial, la inclusión social, la autonomía territorial y la prevalencia ambiental, para los que el SGP puede convertirse en un instrumento para el cierre de brechas de inequidad priorizando los derechos a la salud, educación y agua potable y garantizando la inclusión de grupos poblacionales con mayores precariedades y desigualdad, entre ellos, la población rural dispersa, los pueblos étnicos, particularmente incrementando el rubro de Propósito General (PG) del SGP. La misión propone la creación de una bolsa territorial y el PG tendría una destinación autónoma dentro de las competencias descentralizadas, según prioridades de sus planes de desarrollo, para mejorar los indicadores de las poblaciones con peores estándares.

No obstante lo anterior, para la implementación de las propuestas se requiere de mecanismos correctivos reales que operen como cláusulas de equidad progresiva. Sin estos, el rediseño del SGP corre el riesgo de perpetuar una lógica regresiva bajo el ropaje de una supuesta tecnificación redistributiva.

Gobernanza fragmentada y ausencia de coordinación multinivel

La implementación de políticas públicas con enfoque diferencial enfrenta un doble déficit de gobernanza: por un lado, la débil articulación entre entidades del orden nacional (Icbf, Minsalud, Minvivienda, DNP, entre otros) y los entes territoriales; por otro, la fragmentación institucional dentro de los mismos territorios.

El caso de La Guajira refleja con claridad este fenómeno: la respuesta estatal a la Sentencia T-302 de 2017 ha sido predominantemente sectorial, descoordinada y reactiva. La ausencia de una instancia territorial robusta de articulación interinstitucional, sumada a la alta rotación de funcionarios y debilidades en una efectiva focalización de las decisiones de inversión, obstaculiza una intervención integral y sostenida.

Los desafíos no son solo técnicos sino profundamente políticos. La garantía del derecho al agua y la alimentación para la niñez Wayuu depende no sólo de mayores recursos, sino de una voluntad transformadora que reconozca el carácter plurinacional y pluricultural del Estado. Ello implica:

• Superar el paradigma asistencialista de la política social y transitar hacia modelos de corresponsabilidad intercultural.
• Establecer metas diferenciales de resultado en el SGP, con criterios de justicia territorial.
• Fortalecer los sistemas locales de planeación con enfoque de derechos.
• Redefinir el rol del control fiscal como garante del cumplimiento material de los derechos fundamentales, no solo de la eficiencia de la gestión integral de las entidades vigiladas.

Este análisis apunta a que el cumplimiento de la Sentencia T-302 y de los compromisos internacionales en derechos humanos no será posible sin una transformación profunda del modelo de descentralización vigente, incorporando criterios de equidad estructural, pertinencia étnica y corresponsabilidad multinivel.

Pese a los avances normativos en materia de descentralización fiscal y la implementación de un enfoque diferencial para la garantía de los derechos de la niñez indígena, persisten profundas brechas estructurales e institucionales que afectan la eficacia del SGP en contextos de alta vulnerabilidad como el departamento de La Guajira.

El rediseño del SGP, sustentado en el Informe de la Misión de Descentralización (DNP,2024), en el Acto Legislativo 03 de 2024 y en la propuesta metodológica del Índice de Capacidad-Atractividad Territorial (Icat), representa un avance en términos de tecnificación y categorización territorial (FND, 2025). Sin embargo, estas herramientas aún no logran traducirse en una redistribución sustantiva de recursos ni en una mejora significativa de las condiciones de vida de los niños y niñas Wayuu.

La gobernanza institucional sigue marcada por una lógica fragmentada, con escasa articulación entre niveles de gobierno y actores del sistema de protección integral, lo que debilita los procesos de planeación, ejecución presupuestal y rendición de cuentas (Icbf, 2023; CGR, 2024). La Sentencia T-302 de 2017, aunque constituye un hito jurídico en la exigibilidad de derechos, no ha sido plenamente implementada por las entidades responsables, lo que se traduce en un incumplimiento reiterado de las órdenes judiciales y una débil presencia estatal en los territorios étnicos (Corte Constitucional, 2017).

—–

Las intervenciones de la CGR han contribuido a visibilizar las brechas sistémicas en la planeación, contratación y ejecución de recursos públicos dirigidos a la niñez Wayuu.

—–

Desde la perspectiva del control fiscal, se han logrado avances sustantivos en la incorporación de enfoques diferenciales, especialmente en el marco de las actuaciones especiales de fiscalización relacionadas con la Sentencia T-302 de 2017. Estos ejercicios han evidenciado que la vigilancia fiscal, cuando se adapta a los contextos culturales y territoriales específicos, puede constituirse en un motor de transformación institucional (CGR, 2024). Lejos de limitarse a una revisión legal-formal del gasto, el control fiscal ha comenzado a desempeñar un papel proactivo al identificar cuellos de botella estructurales, formular recomendaciones técnicas precisas y exigir la implementación de planes de mejora que apunten a corregir la raíz de los hallazgos recurrentes (Velásquez Carrillo, 2022).

En efecto, en departamentos como La Guajira, las intervenciones de la Contraloría General de la República han contribuido a visibilizar las brechas sistémicas en la planeación, contratación y ejecución de recursos públicos dirigidos a la niñez Wayuu, y han propiciado espacios de diálogo interinstitucional que han favorecido acciones correctivas articuladas (CGR, 2024).

De este modo, el control fiscal no solo previene el uso indebido de los recursos del SGP, sino que potencia su función pedagógica y estructurante al orientar a las entidades territoriales hacia una gestión pública más pertinente, inclusiva y efectiva (Universidad EAFIT & Valor Público, 2025). En consecuencia, la vigilancia fiscal se reafirma como un componente esencial del Estado social de derecho, capaz de incidir positivamente en el cierre de brechas sociales y en la garantía progresiva de los derechos fundamentales en territorios históricamente excluidos (Yapu, 2019).

—–

Los niños, niñas y adolescentes enfrentan una situación de vulnerabilidad extrema, exacerbada por la debilidad institucional.

—–

Frente a este panorama, es imprescindible replantear el modelo de descentralización fiscal bajo criterios de justicia territorial, reconociendo las condiciones históricas de exclusión y marginación que enfrentan territorios como La Guajira. Esto exige una redistribución progresiva de recursos basada no solo en variables fiscales o administrativas, sino en factores socioculturales, climáticos y de accesibilidad geográfica. De igual forma, se requiere un fortalecimiento sostenido de las capacidades institucionales locales, que permita a los entes territoriales asumir sus competencias con enfoque diferencial y garantizar el acceso efectivo a derechos fundamentales.

Además, la consolidación de un sistema de gobernanza multinivel, que articule actores institucionales, autoridades indígenas, cooperación internacional y organizaciones comunitarias, es clave para avanzar hacia una atención integral y sostenida a la infancia étnica. En este marco, el control fiscal ha ido transformándose hacia un enfoque de derechos, incorporando indicadores cualitativos, metodologías participativas y mecanismos de seguimiento adaptados a los contextos culturales. (Gráfico 1).

El cumplimiento efectivo de la Sentencia T-302 de 2017 requiere voluntad política, coordinación interinstitucional y acciones verificables orientadas a mejorar los indicadores de salud, agua potable, nutrición y participación infantil, entre otros. La CGR ha venido fortaleciendo de manera permanente sus mecanismos de seguimiento, en procura de la garantía del cumplimiento de los compromisos y de la efectiva garantía de los derechos de la niñez Wayuu, para avanzar hacia la dignidad y el bienestar de las infancias más excluidas del país.

Además, el reciente Auto 1892 de 2024 de la Corte Constitucional refuerza la importancia del monitoreo riguroso y estructurado de las acciones estatales orientadas a garantizar los derechos fundamentales de la niñez Wayuu, al ordenar la reformulación técnica de la batería de indicadores de goce efectivo de derechos (IGED).

—–

La CGR juega un rol fundamental, tanto en la vigilancia del uso de los recursos públicos y como garante del cumplimiento de estas obligaciones judiciales.

—–

Esta decisión reafirma el deber de las entidades obligadas —entre ellas, el Icbf, los ministerios competentes, los entes territoriales y demás entidades responsables— de formular indicadores que midan el impacto real de sus intervenciones y no solo su ejecución formal, promoviendo una transformación sustantiva de las condiciones de vida en los territorios afectados por el Estado de Cosas Inconstitucional (Corte Constitucional, 2024).

En este contexto, la Contraloría General de la República juega un rol fundamental, no solo en la vigilancia del uso de los recursos públicos, sino como garante del cumplimiento de estas obligaciones judiciales. Su función de vigilancia y control fiscal puede y debe alinearse con los IGED propuestos por la Corte, integrando criterios de impacto, sostenibilidad, transparencia y participación comunitaria. Este rol no es accesorio, sino esencial para cerrar las brechas entre la formulación normativa, la ejecución presupuestal y la garantía efectiva de derechos. Fortalecer esta articulación entre el control fiscal y los parámetros judiciales definidos por la Corte Constitucional permitirá que los recursos del Sistema General de Participaciones y las políticas públicas derivadas realmente incidan en la superación del ECI y el restablecimiento de los derechos de los niños y niñas Wayuu. EC

[1] Según Artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia

[2] Estas conclusiones fueron también expuestas en el “Diagnóstico sobre Política Pública para Niños, Niñas y Adolescentes en los Planes de Desarrollo de los 32 Departamentos y 32 ciudades capitales en Colombia 2024-2027”, elaborado por la CGR.

[3] Según la propuesta de ley de competencias, elaborada por la Federación Nacional de Departamentos (fnd), para la caracterización de las categorías de municipios y distritos se definió un modelo de asignación de un valor/magnitud a cada uno de ellos, que diera cuenta del nivel de capacidad de brindar satisfactores a las necesidades de vida de la gente y por tanto de la capacidad que tiene hoy cada territorio para atender las demandas que tienen las personas en su vida cotidiana y a partir de la cual se pueda asignar un tipo (categoría) específico a cada entidad territorial (dentro de un rango de 1 a 10, de mayor a menor capacidad, respectivamente). El Icat para los municipios consideró 9 criterios para su estimación, que son heterogéneos pero pertinentes para caracterizar cada entidad territorial en función de su capacidad-atractividad: un (1) criterio demográfico, dos (2) criterios geográficos, tres (3) criterios sociales y de capacidades humanas, dos (2) criterios de desarrollo económico territorial y un (1) criterio de desempeño fiscal.

Referencias Bibliográficas

• Congreso de Colombia. (2024). Acto Legislativo 03 de 2024 por el cual se modifica el régimen de transferencias y se fortalece la autonomía territorial. Diario Oficial.
• Contraloría General de la República. (2024). Informe de actuaciones especiales de fiscalización al cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017 en La Guajira. Bogotá: CGR.
• Contraloría General de la República. (2024). Informe de auditoría sobre cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017. Bogotá: CGR.
• Corte Constitucional. (2017). Sentencia T-302/17. Bogotá: Corte Constitucional de Colombia.
• Corte Constitucional. (2024). Auto 1892 de 2024. Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017. Bogotá: Corte Constitucional de Colombia.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane). (2022). Boletín de pobreza multidimensional: Resultados territoriales 2021. Bogotá: Dane.
• Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2024). Evaluación del impacto de políticas públicas en comunidades indígenas. Bogotá: DNP.
• Departamento Nacional de Planeación. (2024). Informe final Misión de Descentralización. Dirección de Descentralización y Fortalecimiento Fiscal. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Informe_Final_Mision_ Descentralizacion_2024.pdf
• Faguet, J.-P. (2014). Decentralization and governance. World Development, 53, 2–13. https://doi.org/10.1016/j. worlddev.2013.01.002
• Federación Nacional de Departamentos (FND). (2025). Proyecto de ley de competencias. Documento de trabajo.
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf). (2023). Plan nacional para la atención integral de la desnutrición infantil en Colombia. Bogotá: Icbf.
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf). (2024). Orientaciones para la operación del modelo integrado de atención y prevención de la desnutrición. Bogotá: Icbf.
• Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (2023). Cobertura y calidad en sistemas de agua rural en territorios étnicos. Bogotá: Minvivienda.
• Universidad EAFIT & Valor Público. (2025). Descentralización, desarrollo territorial y redistribución fiscal: Análisis del nuevo modelo del SGP. Medellín: EAFIT.
• Velásquez Carrillo, A. (2022). El control fiscal en contextos de diversidad étnica: tensiones entre legalidad y pertinencia. Revista de Derecho Público, (94), 45–69. https://doi.org/10.18601/01229893.n94.03
• Yapu, M. (2019). Descolonización y control social en contextos de pluralismo jurídico. Revista Latinoamericana de Políticas y Administración Pública, 9(1), 105–129. https://doi.org/10.5281/zenodo.3532885

———-