ALEJANDRO EDER GARCÉS

presidente de la asociación colombiana de ciudades capitales (asocapitales)

Agosto 2025, Edición 376.

COLOMBIA ES UN PAÍS QUE SE DESARROLLA DESDE LOS TERRITORIOS, lo cual no quiere decir una cosa distinta a que es en cada región donde los ciudadanos suelen sentir y acceder a los servicios públicos más esenciales y que mayor impacto tienen en su vida cotidiana. Acueducto, alcantarillado, transporte público, energía o recolección de basuras se convierten en la cara del Estado ante la mayoría de los ciudadanos. Es por esa misma razón que hoy se reconoce que los distritos, municipios y departamentos enfrentan necesidades crecientes, pero los recursos crecen a mucho menor ritmo, en el mejor de los casos.

Desde ciudades capitales como Santiago de Cali tenemos, sin duda, una lectura que, como alcalde, encuentro apropiado presentarle al país de cara a la ley de competencias que se está preparando en la actualidad con el Gobierno Nacional para presentar al Congreso de la República.

Modelo actual de descentralización y distribución de competencias

Marco constitucional y legal: el Acto Legislativo 03 de 2024 estableció un periodo de transición de 12 años, a partir de la expedición de la ley de competencias, mencionando que el incremento del Sistema General de Participaciones (SGP) pasará desde el 27,2 % en 2024 hasta el 39,5 % de los ingresos corrientes de la nación. Esto debe llevar a que se trámite un nuevo proyecto de ley para que no más allá de 2027, comience a aplicarse esta medida. Esto tiene sentido toda vez que no es posible que se asignen o reasignen competencias sin modificar la estructura de la distribución de la bolsa de recursos de la nación que van a las regiones.

Claro que una ciudad como Cali puede hacer más cosas y así lo estamos haciendo con nuestro mayor esfuerzo, pero para eso se necesitan más recursos.

Características de las ciudades capitales y sus premisas para la formulación y adopción de una ley de competencias: según la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales) estas concentran cerca del 47 % de la población nacional y generan aproximadamente el 55 % del PIB, aunque su extensión territorial representa solo el 10 % del país. Estas ciudades enfrentan demandas que superan su población residente, además, son receptoras de población desplazada y migrantes, lo cual incrementa las demandas de servicios públicos y sociales.

A pesar de su relevancia social, ambiental, económica y demográfica, sumada a su diversidad cultural y diferenciación, no existe hoy un régimen que permita asignar recursos en función de las características propias de cada ciudad capital. Hoy la plata se distribuye sin considerar que, por ejemplo, Cali es una ciudad expuesta a los fenómenos de violencia, fruto de la presencia de grupos armados organizados y economías ilegales en el sur-occidente del país, pero recibe un trato igual al que recibe una ciudad con menos presiones. Es la ciudad con más de un millón de habitantes y la mayor cercanía a la extensión de cultivos ilícitos del país y eso no genera ninguna diferencia en el trato que recibe en la distribución de los recursos de la nación, por ejemplo.

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Una clara delimitación de competencias permitirá identificar claramente los roles del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales en la resolución de los problemas que afrontan los ciudadanos.

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Cali, capital del Valle del Cauca, del suroccidente y el Pacífico colombiano, enfrenta fenómenos que van mucho más allá de la violencia y el crimen urbanos. Es receptor constante de población desplazada, migrantes y víctimas de múltiples expresiones del conflicto armado y economías ilegales que atraviesan todo el litoral pacífico, como el narcotráfico y la minería ilegal, que alimentan al crimen a escala regional y trasnacional. Hoy Cali, en consecuencia, tiene que responder a estos retos con sus propios recursos, lo que no puede ser ignorado en los análisis financieros o de competencias institucionales.

Un claro ejemplo de esto es la alimentación de personas privadas de la libertad, un rubro que representa aproximadamente el 20 % del presupuesto de la Secretaría de Seguridad y Justicia de Cali y que no es mencionado en muchos debates nacionales sobre las competencias locales en esta materia. Esta carga financiera, junto con la necesidad de fortalecer comisiones de justicia, inspectores de policía y comités locales de justicia sin nuevas fuentes de financiación, evidencia la urgencia de revisar la ley de competencias y establecer un marco claro de responsabilidades y recursos, especialmente en el marco de las sentencias que obligan a las entidades territoriales a asumir funciones sin una distribución equitativa del gasto público.

Dado lo anterior, se concluye que en una futura ley de competencias se pueda contar con criterios de diferenciación a la hora de distribuir los recursos, considerando contextos geográficos, sociales o económicos; pero también eso implica que se generen parámetros que impidan que una alcaldía y una gobernación hagan lo mismo, por citar un caso común. Una clara delimitación de competencias permitirá identificar claramente los roles del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales en la resolución de los problemas que afrontan los ciudadanos.

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Los recursos de libre destinación tienen inflexibilidades por las necesidades que se deben cubrir, lo que limita la autonomía fiscal y debilita la inversión pública en áreas clave, puesto que el SGP presenta una insuficiencia estructural que impide atender las crecientes demandas sociales.

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Por otra parte y a propósito de la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, que tiene a Cali como ciudad núcleo, es importante que la nueva ley de competencias contenga incentivos a este tipo de esquemas asociativos. Es por ello que las áreas metropolitanas podrían tener un rol importante en la distribución de competencias, accediendo a recursos que permitan potenciar proyectos, planes o programas comunes. Resolver problemas comunes, fortalecer la economía local, crear sistemas de transporte metropolitanos, entre otros, requieren competencias y recursos.

Por esta razón, a partir de espacios de interacción entre equipos técnicos de distintas ciudades capitales agrupadas en Asocapitales, se han identificado las premisas que se deben tener en cuenta para la formulación y adopción del proyecto de ley de competencias, de acuerdo con las características y realidades de las aglomeraciones urbanas de Colombia, lideradas por el conjunto de ciudades capitales:

• Categoría de ciudades capitales: la Ley 2082 de 2021 reconoce un régimen especial para estas ciudades, orientado al desarrollo integral y regional, con reglas diferenciadas para la asignación de recursos y competencias. Sin embargo, la categorización vigente no refleja las particularidades ni las responsabilidades ampliadas de las ciudades capitales, generando un tratamiento homogéneo que desconoce su papel estratégico.
• Principio de confianza y concurrencia: exige estabilidad y previsibilidad en la redistribución de competencias, garantizando transiciones graduales y mecanismos de compensación. Se requiere claridad jurídica y procedimental, así como criterios claros para la activación del principio de concurrencia.
• Dinámicas de aglomeración: el sistema de ciudades reconoce la importancia de las aglomeraciones urbanas y la necesidad de criterios diferenciadores en la distribución de recursos. Se sugiere incorporar mecanismos complementarios como el empadronamiento y registros continuos para reflejar con mayor precisión las demandas locales.
• Esquemas asociativos territoriales: las ciudades capitales participan en áreas metropolitanas y otros esquemas asociativos que potencian la gestión regional. Se requiere fortalecer estos esquemas, especialmente las áreas metropolitanas, para la prestación de servicios y la atención a población flotante.
• Autonomía y flexibilidad: se requiere mayor autonomía en la gestión de recursos y flexibilización de las reglas de destinación sectorial. El actual modelo presenta una brecha crítica entre las competencias asignadas y los recursos disponibles.
• Compensación de cargas: es fundamental establecer criterios para compensar las cargas adicionales que enfrentan las ciudades capitales por su papel estratégico y la atención a población vulnerable y flotante.

Particularidades del Distrito Especial de Santiago de Cali

Financiamiento y usos de los recursos de libre destinación: según el Departamento Administrativo de Hacienda de Cali, el Distrito Especial recibió durante 2024, por recursos del Sistema General de Participaciones, alrededor de $1.6 billones de pesos, incluyendo las asignaciones consignadas directamente por parte de la nación hacia el Fonpet. En ese sentido, al comparar la dependencia respecto del SGP por parte de las ciudades capitales, Cali es la tercera ciudad con menor dependencia de estos recursos después de Bogotá y Medellín. Sin embargo, Cali destina una gran parte de sus ingresos corrientes de libre destinación a proveer servicios públicos que podrían financiarse con recursos de transferencias. Eso no quiere decir otra cosa distinta a que los caleños necesitan más recursos de la nación y así destinar sus recursos propios a otros fines como la infraestructura vial, la seguridad ciudadana y la generación de oportunidades.

Insuficiencia estructural y brecha entre competencias y recursos: el caso de Cali ilustra las tensiones entre competencias y financiamiento. Por ejemplo, el sector educativo depende, en gran medida, de las transferencias: hoy pagamos gran parte del funcionamiento de las instituciones educativas con esos recursos, pero se debe destinar una parte importante de recursos propios para garantizar la totalidad del financiamiento.

Sería muy importante que en el aumento del Sistema General de Participaciones se pudiera cubrir la totalidad de las necesidades en materia de transporte escolar y alimentación escolar. Adicionalmente, sería relevante que los incrementos en el SGP permitan cubrir la totalidad de los gastos en materia de vigilancia y aseo de las instituciones educativas que actualmente están siendo financiados con recursos de funcionamiento de la alcaldía. Estos recursos permitirán mantener una infraestructura adecuada y segura que tendrá incidencia en la calidad educativa que se ofrece a los estudiantes. De igual manera, se debería evaluar el déficit de inversión en infraestructura educativa en las ciudades ya que actualmente enfrentan dificultades para la construcción de instalaciones, pues los costos del suelo y la construcción no son reconocidos en las transferencias nacionales.

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El modelo actual de descentralización y distribución de competencias presenta limitaciones estructurales que restringen la capacidad de respuesta de las ciudades capitales frente a desafíos y necesidades crecientes.

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Respecto al sector salud, las inversiones que se realizan en el distrito provienen principalmente de recursos con destinación específica que representan aproximadamente el 65,6 % de las inversiones (Adres régimen subsidiado, Coljuegos y Adres población migrante), seguido de los recursos transferidos por el SGP con un 31,8 % (SGP salud pública y SGP régimen subsidiado). En este sector los esfuerzos con los recursos de libre destinación se concentran principalmente en gestionar el acceso y calidad de los servicios de salud y programas de vacunación y control de insectos y riesgos a la salud.

En cuanto al sector de agua potable y saneamiento básico, el SGP financió en 2024 aproximadamente el 13,2 % de las inversiones para el subsidio de tarifas y el suministro de servicios públicos (SGP agua potable y saneamiento y SGP propósito general libre inversión). Por su parte, los recursos propios con destinación específica financiaron el 67 % de las inversiones y los recursos propios de libre destinación el 19,8 % de las inversiones realizadas por el distrito. Estos recursos que no provienen del SGP se invirtieron principalmente en infraestructura de servicios públicos, manejo integral de residuos sólidos y para complementar los subsidios a las tarifas de servicios públicos.

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Cali es una ciudad expuesta a los fenómenos de violencia, fruto de la presencia de grupos armados organizados y economías ilegales en el sur-occidente del país, pero recibe un trato igual al que recibe una ciudad con menos presiones.

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Dado que la mayoría de las ciudades están desfinanciadas en el subsidio del servicio de acueducto que se le otorga a los estratos 1, 2 y 3, se debe considerar que el SGP permita cubrir dicho déficit. Adicionalmente, puesto que los recursos del SGP no se pueden utilizar para estudios, diseños y gestión predial relacionada con la construcción de PTAR y PTAP, se sugiere ampliar la fuente de financiación y garantizar una mayor flexibilidad normativa para cubrir dichos ítems de gastos, junto con la respectiva construcción de la infraestructura de servicios públicos. Asimismo, la gestión y tratamiento de los residuos de construcción y demolición (RCD) deberían ser cubiertos por el SGP, ya que actualmente son financiados con recursos de libre destinación.

En el sector cultura, los recursos del SGP financian solo el 4,6 % de las inversiones sectoriales realizadas en el distrito (SGP propósito general-cultura), predominando los recursos propios de libre inversión que financian el 62 % de las inversiones en iniciativas de fomento de festivales y eventos culturales, apoyo a artistas y colectivos culturales e inversiones en patrimonio cultural inmaterial, entre otras. Esta situación también se replica en el sector de deporte y recreación en donde el SGP apoya con el 7,3 % de las inversiones; mientras que los recursos propios de libre destinación financian el 55,6 % de las iniciativas de inversión en organización de programas de actividad física y deporte para la comunidad, infraestructura deportiva, eventos deportivos, etc.

Resulta fundamental que en el marco de la modificación al SGP se contemple una mayor flexibilidad en el uso de los recursos de propósito general asignados al sector deporte. Esta flexibilidad permitiría que dichos recursos no estén restringidos exclusivamente a actividadesde promoción o formación deportiva, sino que también puedan destinarse al cubrimiento de gastos operativos asociados al funcionamiento de los escenarios deportivos, como el pago de servicios públicos. De esta manera, se garantizaría la sostenibilidad de la infraestructura deportiva y se contribuiría al adecuado mantenimiento de los espacios públicos destinados a la práctica del deporte y la recreación.

Hoy los recursos de libre destinación tienen inflexibilidades por las necesidades que se deben cubrir, lo que limita la autonomía fiscal y debilita la inversión pública en áreas clave, puesto que el SGP presenta una insuficiencia estructural que impide atender las crecientes demandas sociales y las funciones cada vez mayores que deben asumir las entidades territoriales. Por tal razón, el actual modelo supone una gran diferencia entre las competencias asignadas a las entidades territoriales y los recursos disponibles para cumplirlas. Eso, sin duda, debemos replantearlo.

Articulación técnica para la discusión sobre la ley de competencias

En el Distrito de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno ha liderado la coordinación de un grupo interdisciplinario perteneciente a la misma administración para formular aportes al proyecto de ley de competencias. Este grupo se caracteriza por contar con experiencia en distintos sectores y niveles gubernamentales con el propósito de aprovechar su conocimiento técnico en la discusión nacional sobre la reforma al Sistema General de Participaciones y la ley de competencias.

Este ejercicio ha permitido visibilizar los desajustes entre competencias y recursos alrededor de programas de gasto sectoriales que han facilitado la identificación y el tratamiento de las competencias definidas en el marco normativo colombiano. De igual forma, este grupo ha evidenciado la necesidad de incluir criterios flexibles de población y de reconocimiento de las cargas adicionales que asumen las ciudades capitales por atender a la población de municipios vecinos que actualmente no son reconocidas por el SGP.

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A pesar de su relevancia social, ambiental, económica y demográfica, sumada a su diversidad cultural y diferenciación, no existe hoy un régimen que permita asignar recursos en función de las características propias de cada ciudad capital.

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La conformación de este grupo a modo de piloto puede ser considerada una experiencia replicable en otras ciudades capitales como modelo de gobernanza técnica incidente en la formulación de iniciativas gubernamentales y legislativas a nivel nacional, puesto que recuperar a Cali significa también posicionarla en las discusiones relevantes a nivel regional y nacional. De esta forma, el Distrito Especial aporta con una visión integral de sus competencias, estructuras de gasto y roles interjurisdiccionales, argumentos sólidos a favor de la descentralización asimétrica en Colombia.

Conclusiones

El modelo actual de descentralización y distribución de competencias presenta limitaciones estructurales que restringen la capacidad de respuesta de las ciudades capitales frente a desafíos y necesidades crecientes. En esa misma línea, la revisión y distribución de competencias debe evitar la duplicidad de funciones entre niveles de gobierno y reconocer el rol estratégico de las áreas metropolitanas y las aglomeraciones urbanas en la provisión de bienes y servicios públicos.

En el caso de Cali, la alta dependencia de los recursos propios de libre destinación para cubrir necesidades básicas evidencia la insuficiencia del SGP y la necesidad de una reforma estructural. De esta manera, es fundamental que la reforma garantice la suficiencia y estabilidad financiera, respete y fortalezca la autonomía territorial, reconociendo las particularidades y responsabilidades ampliadas de las ciudades capitales.

Finalmente, además de avanzar en una revisión profunda de la ley de competencias, es necesario abrir el debate sobre una reforma tributaria territorial que permita a las ciudades y regiones contar con mayores y más flexibles fuentes de ingreso. No se trata solo de recibir una mayor participación del impuesto de renta nacional, sino de estudiar la viabilidad de mecanismos como tasas locales u otras alternativas que fortalezcan la autonomía fiscal. Esto permitiría a los gobiernos locales responder de manera más efectiva a las demandas de sus territorios y mejorar la calidad de los servicios que prestan a la ciudadanía. EC

[1] Alcalde Distrito Especial Santiago de Cali.

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