RECURSOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

Jaime Alfredo Bonet Morón

Gerente Banco República –sucursal Cartagena–

Septiembre 2024, Edición 373

UNO DE LOS ELEMENTOS MÁS COMPLEJOS EN EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN son las fuentes y usos de los recursos para implementarla. Usualmente la actividad económica está concentrada en unas ciudades, lo que se traduce en bases tributarias concentradas en unos pocos territorios.

Esto puede llevar a que regiones relativamente rezagadas no puedan generar los recursos propios suficientes para atender las necesidades de su población. Lograr un equilibrio adecuado entre las fuentes y los usos de los recursos es clave para garantizar la adecuada marcha de la descentralización.

Tradicionalmente, esos desbalances terminan en desequilibrios verticales, en donde un determinado nivel de gobierno tiene una ejecución de gastos mayor a los ingresos propios recaudados y una gran porción de los gastos debe ser financiado con transferencias desde el Gobierno Nacional.

En el caso colombiano, esto se observa en departamentos y municipios, siendo estos últimos los que generan una mayor proporción de ingresos propios y ejecutan más gastos (Gráfico 1).

Estos desbalances resultan en parte porque usualmente se le asignan al Gobierno Nacional los impuestos con mayor potencial de recaudo, como el impuesto a la renta corporativa o personal y el impuesto a las ventas o al valor agregado. Como se observa en el Gráfico 2, en todos los países latinoamericanos el mayor porcentaje de recaudo tributario es realizado por el nivel central.

Después de Brasil y Argentina, países con un régimen federal, Colombia es el país unitario con menor proporción del recaudo realizado por el Gobierno central. De hecho, los gobiernos subnacionales colombianos recaudan un mayor porcentaje que los mexicanos, donde hay un esquema federal de gobierno.

La explicación de esa concentración del recaudo radica en que las bases tributarias más sólidas terminan siendo manejadas por el Gobierno Nacional y aquellas con menor potencial recaudatorio por los gobiernos subnacionales. Hay razones de eficiencia y menores costos que hacen que el recaudo de los impuestos con bases tributarias más sólidas y móviles (IVA y renta) sean asignados al Gobierno Nacional.

Para las empresas y las personas es más simple el pago de impuestos a una autoridad centralizada que a distintas oficinas regionales. Además, las oficinas nacionales de recaudo tributario suelen ser más técnicas que las regionales. El recaudo centralizado de los impuestos facilita el manejo macroeconómico del país. Los impuestos asignados a los gobiernos locales deben tener bases tributarias inmóviles (impuesto predial).

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Actualmente, cerca del 80 % del SGP va al componente sectorial, mientras que al territorial se destina el 20 % restante. la propuesta es llevar en un mediano plazo el sectorial al 70 % y el territorial al 30 %, sin reducir el monto efectivo de recursos a los sectores.

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Por esta razón, la propuesta de la misión es fijar un piso del 30,5 % de los ICN en el monto del Sistema General de Participaciones (SGP), separándolo en dos componentes: el sectorial (educación, alimentación escolar y salud) y el territorial (propósito general y asignaciones especiales, como resguardos indígenas, municipios ribereños y Fonpet).

Actualmente, cerca del 80 % del SGP va al componente sectorial, mientras que al territorial se destina el 20 % restante. La propuesta es llevar en un mediano plazo el sectorial al 70 % y el territorial al 30 %, sin reducir el monto efectivo de recursos a los sectores. El componente de propósito general del SGP territorial se asignaría mediante un sistema de igualación fiscal que permita mayores recursos a los municipios más rezagados.

Con la propuesta de la misión se garantiza que ningún municipio reduzca recursos frente a su asignación vigente; los mayores crecimientos acumulados se producen en los municipios de prevalencia ambiental y de densidad étnica, y en aquellos con vocación agrícola. Los municipios intermedios también se favorecen con la distribución. Bogotá, las ciudades grandes y los nodos territoriales, aunque crecen, lo hacen a ritmos menores a los del resto de municipios, reconociendo que estos poseen un mayor potencial de recursos propios.

Un segundo elemento propuesto por la Misión de Descentralización es la creación del Fondo de Convergencia Económica Territorial (FECET), que entregaría recursos adicionales a los departamentos. El propósito de este fondo es potencializar las capacidades productivas de los territorios según sus vocaciones, de tal forma que contribuya a la convergencia regional. Corrige también la debilidad recaudatoria de los departamentos, ya que las bases tributarias asignadas son las más débiles y han perdido dinamismo en las últimas décadas.

Con el fin de cerrar las brechas existentes en el recaudo tributario per cápita de municipios y departamentos frente al promedio nacional, se estimó que se requieren $16 billones anuales para el FECET. Estos recursos se alcanzarían en un mediano plazo y se distribuirían considerando un componente de igualación fiscal y otro de ruralidad en los departamentos. Este fondo debe ser financiado con recursos provenientes de los tributos nacionales, como un punto porcentual del IVA o del impuesto de renta. También se podrían eliminar las competencias de desarrollo regional asumidas por diferentes entidades del Gobierno Nacional, lo que permitiría trasladar esos recursos al FECET.

Estas propuestas están dirigidas a lograr el cierre de brechas regionales en el país, a través de un mejor funcionamiento del esquema unitario descentralizado contemplado en la Constitución Política. La misión también contiene unas propuestas encaminadas a fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos departamentales y municipales, permitiendo una mayor eficiencia y pertinencia en el gasto público subnacional. EC

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