RECAUDO FISCAL Y LEGITIMIDAD TRIBITARIA: DESAFÍOS ESTRUCTURALES Y OPORTUNIDADES

CARLOS HERNÁN RODRÍGUEZ BECERRA

contralor general de la república

Julio 2025, Edición 375.

EN MEDIO DEL DEBATE SOBRE EL AJUSTE PRESUPUESTAL ANUNCIADO POR EL GOBIERNO NACIONAL, motivado por la caída en los ingresos tributarios, se ha reavivado una preocupación de fondo: la sostenibilidad de las finanzas públicas. La reducción en el recaudo ha obligado a replantear metas fiscales y prioridades de gasto, lo que evidencia la urgencia de revisar y modernizar el actual esquema tributario.

Esta edición de Economía Colombiana aborda, desde una mirada técnica y plural, un análisis de los principales retos del sistema fiscal del país. Examina las falencias estructurales, el impacto de la evasión, la regresividad del sistema y las posibilidades de avanzar hacia una institucionalidad más robusta que permita una tributación más equitativa, eficiente y legítima. La dificultad persistente del Estado colombiano para financiar adecuadamente su gasto público emerge de manera cíclica en el debate nacional, a menudo acompañada por escándalos por irregularidades en aduanas y altos niveles de incumplimiento tributario. En este contexto, Economía Colombiana invita a una reflexión profunda sobre las vulnerabilidades del sistema y sus posibilidades de fortalecimiento para garantizar su sostenibilidad en el tiempo.

El Estatuto Tributario nacional, con cerca de mil artículos y más de 1.600 disposiciones reglamentarias, refleja una normativa extensa y compleja. Tal como lo ha señalado el exdirector de la Dian, Gustavo Humberto Cote Peña, esta intrincada normativa es el resultado de más de veinte reformas en las últimas tres décadas. Los constantes cambios en las reglas de juego generan incertidumbre para los agentes económicos, incidiendo negativamente sobre el recaudo.

El impuesto sobre la renta y complementarios es el principal tributo directo, con una participación superior al 97 % dentro de este grupo. Su recaudo pasó de $ 98.4 billones en 2019 a un pico de $146.7 billones en 2022, cayendo a $117 billones en 2024. En cuanto a los tributos indirectos, el IVA representa entre el 46 % y el 54 % del total, seguido por los aranceles aduaneros (29,5 % a 38,2 %) y el impuesto a los movimientos financieros (10 % a 11 %), este último considerado antitécnico por desincentivar la bancarización.

En 2023, el recaudo alcanzó un 17,7 % del PIB gracias al anticipo de recursos del año siguiente; sin embargo, en 2024 el indicador volvió a su nivel histórico, inferior al 15 %. Esta situación evidencia la falta de sostenibilidad en el modelo actual.

Organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Ocde, han alertado sobre la regresividad del sistema tributario colombiano, que privilegia los impuestos indirectos y no ha avanzado en una reforma estructural que promueva la equidad. Según el Índice Internacional de Competitividad Tributaria, Colombia presenta altas tasas impositivas y escasos incentivos efectivos para la inversión, lo que desalienta la llegada de capital extranjero y limita el crecimiento empresarial.

Uno de los principales desafíos fiscales sigue siendo la evasión. En 2024, se estimó en $98 billones (5,4 % del PIB), distribuidos en $30,8 billones por evasión de IVA, $21,1 billones por renta de personas naturales y $46 billones por renta de personas jurídicas. Según estudios del exdirector de la Dian, Jairo Orlando Villabona, las causas de la evasión son múltiples: inequidad, informalidad, corrupción, baja inversión en educación, escasa cultura tributaria y una limitada cooperación interinstitucional, sumadas a la complejidad del sistema y los bajos niveles de fiscalización.

El uso de paraísos fiscales representa otro punto crítico. Según cifras del Banco de la República, los montos invertidos en estos territorios son significativos. Se requiere fortalecer los mecanismos de fiscalización y promover el intercambio automático de información para asegurar que dichos capitales sean debidamente reportados ante la autoridad tributaria.

Como señalan los investigadores Liliana Heredia Rodríguez y Mauricio Salazar Sáenz, las reformas tributarias recientes han sido coyunturales, centradas en los asalariados formales (menos del 45 % de los trabajadores) y las empresas registradas (80 % del total), lo que deja amplios sectores por fuera del sistema fiscal. La experiencia internacional ofrece valiosas lecciones: en Brasil, toda transacción electrónica es registrada por la autoridad tributaria; en Uruguay, se otorga un descuento de IVA si el pago se realiza electrónicamente, lo que fomenta la formalidad.

En Colombia, el Régimen Simple de Tributación ha sido una herramienta destacada. Desde su creación en 2018, ha beneficiado a más de 130.000 contribuyentes, al integrar varios tributos y reducir cargas administrativas. No obstante, su permanencia ha sido cuestionada en debates legislativos.

El profesor Julio Fernando Lamprea advierte que la cartera de la Dian a cierre de 2024 ascendía a más de $50 billones, pero con una probabilidad de recaudo efectiva de apenas $13,5 billones. Entre sus recomendaciones figuran el uso de nuevos canales de pago, la simplificación de procedimientos y el incentivo al uso de la factura electrónica entre personas naturales.

En la misma línea, el Registro Universal de Ingresos, promovido por el Plan Nacional de Desarrollo, representa una herramienta clave para focalizar el gasto social y mejorar la eficiencia del sistema redistributivo.

Desde el sector exportador, Javier Díaz Molina, presidente de Analdex, propone separar las funciones aduaneras de las tributarias, mediante la creación de una entidad autónoma de control fronterizo. Esta medida permitiría una mejor articulación con los organismos de seguridad del Estado para combatir el contrabando.

El experto Daniel Gómez, del Consejo Privado de Competitividad, sugiere simplificar los formularios de declaración, utilizar recordatorios automatizados y premiar públicamente a los buenos contribuyentes, como una estrategia para fortalecer la cultura fiscal.

Por su parte, Hernando Zuleta, decano de Economía de la Universidad de los Andes, advierte que la sostenibilidad fiscal también está condicionada por los riesgos ambientales. Las catástrofes naturales afectan la base gravable e incrementan el gasto público. Por ello, recomienda integrar metas ecológicas —como límites a la deforestación o emisiones— dentro de las reglas fiscales para proteger la solvencia a largo plazo del Estado. La Contraloría General de la República realiza un seguimiento permanente a la gestión de la Dian y hemos encontrado que en la pasada vigencia 2024 solo se cumplió el 85.4 % de la meta fijada. Ello condujo a un recorte en el presupuesto de gastos de $28 billones y al final de la vigencia solo se ejecutaron el 83 % de los recursos asignados.

Como expresión de nuestra misión institucional nos interesa establecer la eficiencia de las medidas para controlar la evasión y la elusión, la presunta manipulación en las bases de datos de contribuyentes y la eficiencia en el recaudo y en el cobro coactivo.

En conclusión, la legitimidad del recaudo fiscal depende de su equidad, eficiencia y retorno en servicios públicos de calidad. Solo a través de una relación transparente entre el ciudadano y el Estado puede fortalecerse la soberanía fiscal. En este propósito, la Contraloría General de la República juega un rol esencial al ejercer vigilancia sobre la gestión y destino de los recursos tributarios. Los invitamos a recorrer estas páginas con el ánimo de comprender mejor los retos que enfrenta nuestro sistema tributario y, sobre todo, de imaginar colectivamente las soluciones que requiere un país que ambiciona crecer con justicia fiscal, responsabilidad institucional y confianza ciudadana. Porque solo con información, reflexión y compromiso, es posible construir un futuro más equitativo y sostenible para todos. EC   

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