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IMPUESTOS Y REFORMA TRIBUTARIA EN COLOMBIA: ANÁLISIS HISTÓRICO Y ECONÓMICO
CARLOS MARIO ZULUAGA
vicecontralor
ANA ELENA MONSALVO
contralora delegada para economía y finanzas
Julio 2025, Edición 375.
El sistema tributario colombiano ha experimentado diversas transformaciones a lo largo de las últimas décadas, marcadas por reformas fiscales que han impactado la estructura impositiva, la eficiencia recaudatoria y el crecimiento económico. Este artículo analiza su evolución, tendencias, efectos y modificaciones entre 1980 y 2024.
LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA DE UN PAÍS desempeña un papel fundamental en su desarrollo económico y social, ya que permite la financiación de bienes y servicios públicos esenciales, la redistribución del ingreso y la estabilización macroeconómica. Un sistema tributario eficiente y equitativo contribuye al crecimiento sostenible y a la reducción de desigualdades, mientras que una estructura deficiente puede generar distorsiones económicas, evasión fiscal y afectar la competitividad de un país.
En el caso de Colombia, la evolución del sistema impositivo desde 1980 ha estado marcada por diversas reformas tributarias que han buscado mejorar la equidad, la eficiencia y la capacidad de recaudación del Estado. Durante las décadas de 1980 y 1990, las reformas estuvieron enfocadas en ampliar la base tributaria, reducir la evasión y modernizar la administración fiscal. En particular, la década de los 90 significó un punto de inflexión con la independencia del Banco Central y la reducción de la dependencia del impuesto inflacionario. Posteriormente, las reformas de los años 2000 y 2010 han intentado fortalecer la tributación interna y reducir la elusión fiscal, aunque con desafíos persistentes en términos de equidad y progresividad.
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Un sistema tributario eficiente y equitativo contribuye al crecimiento sostenible y a la reducción de desigualdades.
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Este artículo analiza la evolución de la política tributaria en Colombia, sus efectos sobre el crecimiento económico y el bienestar, la problemática de la evasión fiscal y la redistribución del ingreso a través de la política fiscal. Para ello, se examina la trayectoria de la presión tributaria, los cambios en la composición de los ingresos fiscales, el impacto de las reformas en la productividad de los principales impuestos y los efectos de la tributación sobre la equidad y la eficiencia económica. Asimismo, se discuten los desafíos actuales del sistema impositivo colombiano y las posibles reformas necesarias para mejorar su sostenibilidad y su capacidad de contribuir al desarrollo del país.
Evolución histórica de la tributación en Colombia
El comportamiento de los ingresos tributarios como proporción del PIB permite medir la presión tributaria, pues representa el equivalente de la economía que el Gobierno recauda a través de los impuestos. El comportamiento en Colombia se ha dado de la siguiente manera entre 1980 y 2003. (Gráfico 1).
Entre 1980 y 1984 la participación de los ingresos tributarios en el PIB bajó del 9,18 % al 6,76 %. A partir de 1985 hasta 1989 hay una recuperación progresiva, alcanzando nuevamente niveles cercanos al 9,17 % en 1989. En la década de 1990, la participación de los ingresos tributarios en el PIB presenta una tendencia creciente, alcanzando su primer pico en 1994 con 9,96 %, aunque con fluctuaciones menores entre 1995 y 1996. Desde 1997 hasta 2003, hay un crecimiento notable, alcanzando un máximo del 13,61 % en 2003.
- Composición de los ingresos Tributarios
Los ingresos tributarios se componen principalmente de aquellos provenientes de actividades económicas internas y actividades económicas externas. Entre los primeros se encuentran los impuestos recaudados dentro del territorio nacional sobre la producción, el consumo y la renta generada por residentes y empresas locales; y entre los externos se encuentran los ingresos fiscales obtenidos a través de impuestos relacionados con el comercio exterior y la inversión extranjera.
Los impuestos internos como el IVA, el impuesto a la renta y los tributos sobre la propiedad tienden a ser más estables en el tiempo dado que dependen del dinamismo del mercado interno. Un sistema tributario bien diseñado sobre la actividad interna puede contribuir a la equidad, gravando a quienes tienen mayor capacidad de pago. Un mayor peso de los impuestos internos reduce la vulnerabilidad del país a choques externos. Los gobiernos pueden incentivar o desincentivar ciertos sectores productivos mediante deducciones, exenciones o impuestos específicos.
Para los países con alta dependencia del comercio exterior, los aranceles y tributos sobre las importaciones/exportaciones pueden representar una fuente clave de ingresos. A través de impuestos a importaciones o exportaciones, el gobierno puede incentivar el desarrollo de ciertos sectores estratégicos y proteger la producción nacional. La dependencia excesiva de los ingresos tributarios derivados del comercio exterior puede hacer que el país sea más sensible a fluctuaciones en la economía global, como crisis comerciales y caídas en los precios de materias primas.
La composición de los ingresos tributarios en Colombia entre 1970 y 2018 se ha dado de la siguiente manera, como se detalla en el gráfico 2.
En 1970 la tributación asociada al comercio exterior representaba el 33,19 % del total, mientras que para el 2018 se redujo al 16 %. La contribución de los impuestos internos pasó del 66,81 % en 1970 al 83,95 % en 2018, con una tendencia de crecimiento más acentuada a partir de la década de 1990. A partir de 1994 aparece una pequeña proporción de ingresos tributarios bajo la categoría “Otros”, pero sin superar el 1 % del total.
Entre 1970 y 1989 la tributación sobre la actividad externa fluctuó entre el 27 % y el 41 %. En los años 70 la participación del comercio exterior aumentó hasta alcanzar su punto más alto en 1977 (41,02 %). A partir de 1983 la participación de la actividad económica interna crece con fuerza hasta el 72,97 % en 1984.
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En 1991 la tributación sobre la actividad externa cayó a su nivel más bajo hasta ese momento (25,02 %), mientras que la tributación por actividad interna alcanzó un 74,98 %.
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Entre 1990 y 1999 se produjo una caída de los ingresos provenientes del comercio exterior. En 1991 la tributación sobre la actividad externa cayó a su nivel más bajo hasta ese momento (25,02 %), mientras que la tributación por actividad interna alcanzó un 74,98 %. A partir de 1992 la actividad económica interna se mantiene por encima del 70 %. En 1999 la participación de la tributación interna alcanza el 78,20 %, y la externa cae a 21,74 %.
A partir del año 2000 se consolidó un sistema tributario basado en la actividad interna, representando más del 75 % de los ingresos fiscales. En 2012 la participación de la actividad externa cae al 17,15 % y en 2018 se mantiene en 16 %.
- Productividad del impuesto a la renta y del IVA
En Colombia el impuesto a la renta tuvo una tarifa máxima del 49 % en 1983, reduciéndose al 30 % en 1986. En 1992 se añadió una sobretasa elevándola a 37,5 %, pero en 1995 se eliminó, quedando en 35 %. A pesar de estos cambios, los recaudos solo aumentaron significativamente tras las reformas de 1986 y 1990, con un repunte entre 2001 y 2003 (5,3 % del PIB). La productividad del impuesto mejoró con la reducción de la tarifa en 1986 y alcanzó su máximo en 2003. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
El IVA ha experimentado aumentos progresivos: del 10 % en 1983 al 12 % en 1991, luego al 14 % en 1993 y finalmente al 16 % en 1995 y 19 % en la actualidad. Estos incrementos elevaron los recaudos, alcanzando el 5,67 % del PIB en 2003. La productividad del IVA aumentó a lo largo del tiempo, estabilizándose con la tarifa del 16 % y creciendo sostenidamente desde el 2000. Las reformas han buscado mejorar la eficiencia tributaria y aumentar los ingresos fiscales, aunque su impacto en el recaudo ha sido variable. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
- Reformas tributarias en Colombia 1980 – 2003
La reforma de 1983 tuvo como objetivo reactivar la economía, brindar mayor flexibilidad a los tributos regionales y combatir la evasión fiscal mediante el aumento de los recaudos tributarios. Para lograrlo se estructuró la base tributaria, incluyendo nuevos contribuyentes y eliminando otros, con el fin de simplificar el cobro de los tributos. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
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El IVA ha experimentado aumentos progresivos: del 10 % en 1983 al 12 % en 1991, luego al 14 % en 1993 y finalmente al 16 % en 1995 y 19 % en la actualidad.
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La reforma de 1986 buscó restablecer la equidad y la neutralidad del impuesto sobre la renta, adecuando las tarifas a la capacidad real de pago de los contribuyentes. Además, se propuso fortalecer la administración tributaria mediante la eliminación de cargas que no contribuían efectivamente al recaudo y adecuar la estructura tributaria a la movilidad internacional de capitales. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
La reforma de 1990 tuvo como propósito aumentar el ahorro en la economía, fomentar el desarrollo del mercado de capitales e inducir la repatriación de capitales en el exterior. También se planteó sustituir los ingresos tributarios externos por ingresos internos, ampliando la base tributaria mediante amnistías y modificaciones administrativas para simplificar la administración y el cobro de impuestos. Además, se otorgaron incentivos tributarios para estas actividades. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
La reforma de 1992 tuvo la finalidad de garantizar el equilibrio de las finanzas públicas a mediano y largo plazo, reemplazar los ingresos tributarios externos por ingresos internos y, en el corto plazo, asegurar que la política fiscal contribuyera al equilibrio macroeconómico. Para ello, se simplificó la estructura tributaria, se redujo la dispersión en las tarifas y se amplió la base de casi todos los impuestos. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
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Un sistema tributario eficiente y equitativo contribuye al crecimiento sostenible y a la reducción de desigualdades, mientras que una estructura deficiente puede generar distorsiones económicas, evasión fiscal y afectar la competitividad de un país.
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La reforma de 1995 se enfocó en mantener el equilibrio de las finanzas públicas y garantizar la estabilidad económica. Además, buscó incrementar los ingresos corrientes para cumplir con las obligaciones de gasto e inversión pública, mejorar la transparencia, neutralidad, equidad y eficiencia de la estructura tributaria, y consolidar los procesos de apertura y privatización. Para ello, se reestructuró la base de los impuestos, incorporando nuevos contribuyentes al impuesto de renta e IVA y excluyendo algunos para aumentar la eficiencia del sistema. También se incluyeron bienes y servicios en la tasa general, antes gravados con tasas diferenciales. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
La reforma de 1998 tuvo como principal objetivo generar nuevos recursos para reducir el déficit fiscal en las finanzas públicas. Para ello, se creó un nuevo impuesto dirigido al fortalecimiento del sector financiero y la reconstrucción del Eje Cafetero, se redujo el IVA y se amplió significativamente la base de bienes y servicios, con el fin de hacer la estructura tributaria más equitativa y menos distorsionante. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
La reforma de 2000 buscó continuar con el fortalecimiento del sector financiero y hacer más sostenible el sistema tributario. Para ello, se declaró permanente el GMF y se aumentó su tasa al 3 por mil, con el objetivo de mejorar la situación del sector financiero. Asimismo, se incrementó el IVA al 16 % y se amplió la base gravable para incluir más bienes y servicios. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
La reforma de 2003 tuvo como meta superar la crisis económica mediante la reducción del déficit fiscal. Para ello, se amplió la base gravable del impuesto sobre la renta y se creó una sobretasa, además del impuesto al patrimonio. Asimismo, se aumentó la tarifa del GMF. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
- Elasticidades impositivas
Las elasticidades impositivas evalúan cómo los cambios en la base gravable afectan a los recaudos tributarios, y se miden de la siguiente manera:
Para el impuesto a la renta, la elasticidad promedio entre 1982 y 2003 fue de 1.42, con aumentos tras reformas como las de 1986 y 1995, y caídas en 1983 y 1992. En el IVA interno, la elasticidad fue positiva, excepto en 1983. Las reformas de 1983 y 1998 la incrementaron, mientras que las de 1990, 1992 y 1995 la redujeron. El impuesto de aduanas mostró un alza significativa tras la reforma de 1991, alcanzando una elasticidad de 5.65 en 1992, antes de volver a niveles previos. Para el impuesto a la gasolina, la elasticidad fluctuó entre 0.4 y 2.05 sin un patrón claro debido a modificaciones anuales en la tarifa. El GMF, creado en 2000, tuvo una elasticidad promedio de 1.8 entre 2001 y 2003, indicando alta sensibilidad del recaudo a cambios en la base gravable. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
- Progresividad impositiva
En cuanto a progresividad impositiva respecto al IVA, normalmente se considera como un impuesto regresivo, pero estudios muestran que su impacto varía según los niveles de ingreso. Un estudio de la Dian (2001) concluyó que el IVA es progresivo hasta cierto nivel de ingreso, pero regresivo en los estratos más altos debido a una mayor proporción de ahorro. Otro estudio basado en datos del 2000 encontró que el IVA es progresivo, pues los deciles más altos pagan una mayor proporción de su ingreso y gasto, atribuyendo esto a exenciones en bienes esenciales. En cuanto al impuesto a la renta, el análisis del índice de Gini para 1993-2000 muestra que este tributo es progresivo, ya que está concentrado en los grupos de mayores ingresos. Se observó un aumento en la progresividad entre 1993 y 1995, estabilizándose posteriormente. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005).
Impuestos y crecimiento económico (1970-2024)
El sistema tributario colombiano es altamente complejo debido a la diversidad de tasas, subsidios, exenciones y a la evasión fiscal. Durante la década de los 90 se realizaron numerosas reformas que, aunque buscaban mejorar la eficiencia fiscal, terminaron generando distorsiones en la toma de decisiones económicas. La medición de los impactos macroeconómicos de estas políticas resulta difícil, especialmente en modelos de equilibrio general dinámico. (Fergusson, 2003). La falta de estabilidad en las reglas tributarias también ha afectado la confianza de los inversionistas, incrementando la incertidumbre fiscal y desincentivando el crecimiento económico.
Desde la década de 1970, la política tributaria en Colombia ha mostrado tendencias que limitan el crecimiento económico. En particular, la segunda mitad de los años 90 fue un periodo de cambios significativos toda vez que se elevaron los niveles de tributación y se implementaron medidas para reducir la dependencia del impuesto inflacionario. Entre estas medidas destacan la eliminación de la cuenta especial de cambios y la creación de un banco central independiente con control sobre la inflación. (Fergusson, 2003). Si bien estos cambios ayudaron a estabilizar la economía, también contribuyeron a una mayor carga impositiva sobre ciertos sectores productivos, afectando su competitividad.
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La falta de estabilidad en las reglas tributarias también ha afectado la confianza de los inversionistas, incrementado la incertidumbre fiscal y desincentivando el crecimiento económico.
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Además de los problemas a nivel nacional, el sistema tributario territorial en Colombia también enfrenta importantes desafíos. Su complejidad dificulta la generación eficiente de ingresos fiscales, lo que afecta la capacidad de los gobiernos locales para financiar el desarrollo regional. La estructura de impuestos locales no está adaptada a la realidad productiva de las regiones, lo que genera inequidades y limita el crecimiento económico. (Mendoza Tolosa y otros, 2022). Esta desconexión entre el diseño fiscal y la realidad económica de los territorios ha contribuido a una dependencia excesiva de las transferencias nacionales, reduciendo la autonomía financiera de los entes territoriales.
La acumulación de regulaciones desactualizadas ha generado un marco normativo tributario fragmentado y poco eficiente. Es urgente la implementación de un estatuto tributario territorial que simplifique la tributación, establezca un régimen tarifario acorde con cada región y fortalezca la administración fiscal local. (Mendoza Tolosa y otros, 2022). La actualización de este marco normativo permitiría mejorar la recaudación y distribución de los ingresos fiscales, fomentando una mayor autonomía fiscal y una asignación de recursos más equitativa.
Los impuestos locales juegan un papel crucial en el crecimiento económico regional. Sin embargo, las deficiencias administrativas y políticas actuales limitan su efectividad como herramienta de desarrollo. Un sistema tributario equitativo y eficiente es fundamental para fortalecer la dinámica productiva, garantizar la estabilidad económica y promover el bienestar social. (Mendoza Tolosa y otros, 2022). La optimización de los impuestos locales, junto con la reducción de cargas impositivas distorsionantes, puede contribuir a mejorar la competitividad regional y a incentivar la inversión en sectores estratégicos.
El sistema tributario colombiano enfrenta múltiples desafíos que requieren una reforma integral. La alta complejidad del sistema, la ineficiencia en la asignación de recursos y la falta de autonomía fiscal en los territorios han limitado el crecimiento económico y la equidad en la distribución de los ingresos fiscales. Para superar estos problemas es fundamental simplificar la estructura tributaria, modernizar el marco normativo y mejorar la administración fiscal local. Solo mediante una reforma estructural bien diseñada será posible garantizar un sistema tributario más eficiente, progresivo y favorable al desarrollo económico del país.
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La acumulación de regulaciones desactualizadas ha generado un marco normativo tributario fragmentado y poco eficiente. Es urgente la implementación de un estatuto tributario territorial que simplifique la tributación, establezca un régimen tarifario acorde con cada región y fortalezca la administración fiscal local.
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Evasión fiscal y tributación conductual
La evasión tributaria es un fenómeno global que afecta el ingreso de los estados y puede provocar disminución en la inversión social. La economía conductual ha cobrado importancia como parte de la economía, alejándose de la economía neoclásica tradicional (individualismo metodológico y comportamiento racional de los individuos), trayendo a la discusión económica temas como los efectos de la psicología y la conducta humana a la toma de decisiones de los agentes económicos en la sociedad. Existen estudios que asocian la economía conductual con la decisiones de evasión de impuestos que toman los contribuyentes; estos estudios se han identificado bajo el concepto de tributación conductual siguiendo la sociología fiscal de Schumpeter, donde se asegura que la conducta de los agentes económicos no responde a un comportamiento racional sino que está relacionado con la cultura, la confianza, la visión colectiva, las emociones, entre otras. (Cardoso Canizales & Navarro Pérez, 2022).
En Colombia uno de los principales factores conductuales que influyen en la evasión es la percepción de los contribuyentes acerca del Estado, pues la corrupción y la desconfianza constituyen un estímulo para no pagar impuestos, pues piensan que los impuestos que se pagan no se están utilizando para suplir las necesidades de la sociedad, por lo cual no tiene sentido seguir pagando o pagar impuestos altos para ellos. (Cardoso Canizales & Navarro Pérez, 2022).
Los valores culturales como la pertinencia y la adhesión a las normas inciden en el pago de impuestos, mientras que la percepción sobre lo injusto e inequitativo que es el sistema fiscal en Colombia incide negativamente en el pago de los impuestos, generando así incentivos para la inversión. (Cardoso Canizales & Navarro Pérez, 2022).
Las causas de la evasión tributaria pueden ser políticas cuando hay rechazo a las políticas gubernamentales y corrupción en la distribución de los recursos; sociales y culturales cuando no hay una cultura tributaria y se normaliza la evasión en la sociedad; económicas cuando la existencia de crisis económicas, bajos salarios y alta tasa de desempleo fomentan la informalidad y, a su vez, la evasión; administrativas cuando hay ineficiencia de la administración tributaria y corrupción en sus funcionarios; y jurídicas cuando la complejidad del sistema fiscal dificulta su cumplimiento. (Parra Jiménez & Patiño Jacinto, 2010).
Algunos casos particulares que se presentan en la evasión de impuestos son las declaraciones que se basan en la sinceridad del contribuyente y facilita el fraude, las deducciones y descuentos que permiten manipulación de costos y deducciones para reducir impuestos, además de la falta de fiscalización, también la presión fiscal ejercida por la alta carga impositiva que motiva la evasión, generando un ciclo de aumento de impuestos. (Parra Jiménez & Patiño Jacinto, 2010).
Los efectos de la evasión se dan en diferentes ámbitos: en el económico produce inequidad entre los que evaden y no evaden, y puede causar desequilibrio en el mercado al modificar precios y costos; en lo sicológico se termina por adquirir el comportamiento de la masa de contribuyentes ya que por no haber sanciones justas no hay motivación para cumplir con las obligaciones tributarias; en lo técnico genera inconvenientes a la autoridad fiscal, llevan a nuevas legislaciones volviendo el sistema tributario más complejo; y en cuanto a lo político-financiero, la pérdida de recursos al Estado, ya sea por tributos evadidos o por recursos invertidos en el control de la evasión. (Parra Jiménez & Patiño Jacinto, 2010).
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El Estado ha privilegiado históricamente los subsidios como principal herramienta de política social, utilizándolos no solo para aliviar la pobreza, sino también como mecanismo de legitimación política. Esta preferencia por el gasto sobre la progresividad fiscal limita el potencial redistributivo de los impuestos y perpetúa las desigualdades estructurales en el país.
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Política fiscal y redistribución del ingreso
El Gobierno ha priorizado el gasto público a través de subsidios y programas focalizados, mientras ha descuidado la estructura impositiva. Los programas focalizados han sido presentados como la alternativa óptima porque, desde la perspectiva neoclásica, respetan la lógica del mercado y permiten que los beneficiarios elijan dónde usar el subsidio. Sin embargo, esta visión neoclásica ignora que el mercado no siempre genera situaciones Pareto- eficientes, especialmente en condiciones de competencia imperfecta y asimetrías de información. (González, 1996).
Los programas focalizados no garantizan ni la eficiencia ni la equidad. Según Rawls, la eficiencia de Pareto (cuando no se puede mejorar la situación de alguien sin empeorar la de otro) no implica justicia distributiva. Un punto de equilibrio eficiente puede ser extremadamente desigual. La elección de criterios de equidad en la política social no puede depender únicamente del mercado, sino que requiere principios normativos de justicia. (González, 1996).
El escaso impacto redistributivo del sistema tributario colombiano se explica, en parte, por la regresividad de los impuestos indirectos, que afectan más a los hogares de menores ingresos. Además, el Estado ha privilegiado históricamente los subsidios como principal herramienta de política social. Esta preferencia por el gasto sobre la progresividad fiscal limita el potencial redistributivo de los impuestos y perpetúa las desigualdades estructurales en el país. (González, 1996).
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Para mejorar la equidad del sistema tributario es fundamental implementar reformas que aumenten la progresividad de los impuestos, reduzcan las exenciones y mejoren la eficiencia del gasto público.
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Aunque los subsidios han reducido la pobreza, su impacto en la equidad es limitado. Los programas focalizados han tenido menos impacto distributivo que los programas universales. Lautier argumenta que en América Latina los estados regulan la pobreza de manera que no desafíe la estructura de poder. La erradicación de la pobreza es más un discurso que una realidad efectiva. (González, 1996).
La intervención del Estado reduce la desigualdad en el corto plazo por medio de la entrega de subsidios, pero a largo plazo no existe una tendencia sistemática de disminución de la pobreza, lo que indica que el efecto redistributivo fue contrarrestado rápidamente por las dinámicas de concentración del ingreso presentes. Para lograr la reducción de la desigualdad de manera sostenida es necesario aumentar el efecto redistributivo de los impuestos por medio de una reforma tributaria, la cual conllevaría altos costos políticos. (González, 1996).
Desde la reforma del Estado de 1968, se han establecido normas que obligan a destinar recursos a programas sociales, principalmente educación y salud, a través de transferencias condicionadas. Sin embargo, la Ley 60 de 1993 incrementó estas transferencias con destinación específica, protegiendo el gasto social de crisis fiscales, aunque limitando la flexibilidad presupuestaria. La pobreza medida por Línea de Pobreza (LP) está más vinculada a la equidad que la pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI), por lo que, si no hay avances en equidad, será difícil reducir la pobreza por LP. (González, 1996).
Durante la administración de César Gaviria (1990-1994), se priorizaron programas sociales focalizados en lugar de programas universales. Los programas focalizados han tenido un impacto redistributivo menor en comparación con los programas de cobertura universal. El efecto redistributivo de los subsidios en educación primaria y secundaria representa el 34,16 % del efecto total de subsidios, mientras que los programas focalizados solo representan el 8,44 % del efecto total de los subsidios. Esto sugiere que la política de focalización ha sido menos efectiva en mejorar la equidad en comparación con estrategias de cobertura universal. (González, 1996).
El Estado colombiano no ha logrado modificar la estructura tributaria debido a la oposición de los sectores más poderosos. Para mejorar la equidad se propone un sistema tributario más progresivo y una mayor eficiencia en el uso de los subsidios. La equidad podría mejorar si el efecto redistributivo de los impuestos aumenta, lo cual depende de la capacidad política del Estado para implementar las reformas fiscales progresivas. (González, 1996).
Análisis de la recaudación tributaria (2019-2024)
La tendencia de los ingresos tributarios muestra una caída de 15,2 coincidiendo con la pandemia del Covid-19, que redujo la actividad económica afectando la recaudación fiscal. Más adelante hubo una recuperación en el 2021 de 17,2 % a medida que se reactivó la economía y los ingresos tributarios retornaron a niveles similares a los de 2019. Para los años de 2022 y 2023 se mantuvo un crecimiento sostenido de 16,1 % y 13,4 % respectivamente. Mientras que para 2024 se presentó un descenso en los recaudos tributarios posiblemente por impacto de la reforma tributaria de 2022 y los niveles de crecimiento económico de los dos últimos años (2023 y 2024). (Gráfico 3)
Los impuestos directos que hacen referencia a impuestos sobre la renta y patrimonio tuvieron una caída del 14,3 % para el año 2020 reflejando el impacto de la pandemia. Entre 2021 y 2023 hubo un crecimiento sostenido alcanzando su punto más alto para 2023 de 148.7 billones lo que representa un aumento del 34,2 % respecto al año anterior. Para el 2024 se presentó una caída del 19,5 %.
En cuanto a impuestos indirectos, los cuales incluyen el IVA, el impuesto al consumo y aranceles, también tuvieron una caída significativa para el 2020 de 16 % con relación a 2019, con un repunte de 23,1 % y 17 % para 2021 y 2022, respectivamente, representando una recuperación fuerte, pero a diferencia de los impuestos directos, los impuestos indirectos tuvieron una caída en los años 2023 y 2024 de 3,9 % y 1,6 %, respectivamente, aunque la caída de 2024 no fue tan pronunciada como la de los impuestos directos.
Los impuestos directos se mantuvieron entre 45% y 48% entre 2019 y 2022 como proporción de los Ingresos Tributarios, para 2023 su participación aumentó a 53,79% y tuvo una reducción a 48,77% para 2024. Por su parte los impuestos indirectos se mantuvieron entre 51% y 54% entre 2019 y 2022, cayendo a 46,21% para 2023 y recuperándose levemente hasta el 51,23% en 2024. (Gráfico 4)
El impuesto sobre la renta y complementarios es el de mayor participación dentro de los impuestos directos, representando más del 97 % para el periodo estudiado. Su recaudo fue de 98.44 billones para 2019, luego llegó a su pico en 2022 con 146.78 billones, cayendo a 117.05 billones para 2024.
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A pesar de los avances en la recaudación, la multiplicidad de tasas, exenciones y la evasión fiscal han generado distorsiones en la eficiencia del sistema tributario.
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La participación del impuesto al patrimonio osciló entre 0,08 % y 1,47 %, siendo su máximo recaudo de 1.47 billones. El impuesto a la riqueza tiene una participación máxima de 0,10 % del total de los impuestos directos en el periodo estudiado, pasando de 98.008 millones en el primer año a 5.859 millones en el último año. El impuesto a la seguridad democrática fue de 1.415 millones en 2019 y luego desaparece. El impuesto de normalización tributaria pasó de 1.57 billones en el primer año a 870 millones en el último año. El monotributo solo estuvo presente el primer año con un monto insignificante. El impuesto simple creció de 0,06 % a 1,01 % mostrando una tendencia al alza, pasando de 65.788 millones a 1.21 millones. (Gráfico 5).
El impuesto sobre las ventas representa la mayor proporción de los impuestos indirectos, con una participación entre 46,34 % y 53,65 %, con una ligera disminución en los últimos años. El segundo impuesto más importante en participación fue el impuesto sobre aduanas y recargos oscilando entre el 29,55 % y 38,22 %. El gravamen a los movimientos financieros se mantuvo estable en participación, entre el 10,26 % y 11,21 %. Los demás impuestos tuvieron una participación por debajo del 1 %. (Gráfico 6).
Discusiones
La evolución de la tributación en Colombia ha estado marcada por cambios estructurales que han afectado la composición de los ingresos fiscales y su impacto en el crecimiento económico. A partir de la década de 1980, la presión tributaria experimentó fluctuaciones significativas, con una caída entre 1980 y 1984, seguida de un crecimiento sostenido hasta 2003 (Contraloría General de la República, tomado de Impuestos y reformas tributarias en Colombia 1980 – 2003). Este comportamiento sugiere que las reformas tributarias implementadas en los 80 y 90 tuvieron un papel clave en la recuperación de la capacidad recaudatoria del Estado.
El crecimiento de la participación de los impuestos internos en el total de los ingresos tributarios, pasando del 66,81 % en 1970 al 83,95 % en 2018 (Dian), refleja la transición hacia una mayor dependencia de tributos como el IVA y el impuesto a la renta. Esta tendencia ha generado una menor vulnerabilidad ante fluctuaciones del comercio exterior, aunque también ha aumentado la presión sobre los contribuyentes nacionales.
Las reformas de los 80 y 90 lograron mejorar la productividad del impuesto a la renta, reduciendo su tarifa máxima del 49 % en 1983 al 30 % en 1986, lo que incrementó el recaudo hasta el 5,3 % del PIB en 2003. (Sánchez Torres & Espinosa, 2005). En paralelo, el IVA aumentó del 10 % en 1983 al 16 % en 1995, logrando representar el 5,67 % del PIB en 2003. Este ajuste estructural consolidó la recaudación de tributos indirectos, aunque también planteó retos en términos de equidad tributaria.
Si bien las reformas tributarias han fortalecido la capacidad fiscal del Estado, también han introducido distorsiones económicas que pueden afectar el crecimiento. (Fergusson, 2003). La diversificación de tasas, exenciones y subsidios ha generado complejidades en la administración tributaria y problemas de elusión fiscal. Adicionalmente, la consolidación de un Banco Central independiente desde los 90 redujo la dependencia del impuesto inflacionario, marcando un hito en la modernización de la política fiscal.
La economía conductual ha permitido analizar la influencia de factores psicológicos y culturales en la evasión tributaria. En Colombia, la desconfianza en la gestión estatal y la percepción de inequidad en el sistema fiscal han incentivado la evasión, generando un círculo vicioso de mayor carga impositiva y menor cumplimiento tributario. (Cardoso Canizales & Navarro Pérez, 2022). Las estrategias para reducir la evasión deben considerar estos factores, promoviendo la transparencia y el fortalecimiento institucional.
Si bien la política fiscal colombiana ha priorizado el gasto social mediante subsidios y programas focalizados, estos han mostrado limitaciones en su impacto redistributivo (González, 1996). La falta de progresividad del sistema tributario y la preferencia por impuestos indirectos han reducido la capacidad del Estado para mitigar la desigualdad. A pesar de que los subsidios han logrado reducir la pobreza en el corto plazo, su efectividad a largo plazo es limitada sin una reforma fiscal que incremente la progresividad del sistema impositivo.
Los efectos de la pandemia de Covid-19 generaron una caída del 15,2 % en la recaudación en 2020, seguida de una rápida recuperación en 2021 (17,2 %). Sin embargo, el decrecimiento en 2024, posiblemente relacionado con la reforma tributaria de 2022 y un menor crecimiento económico, evidencia la volatilidad de los ingresos fiscales en respuesta a factores externos e internos.
La composición de los ingresos tributarios también ha variado en este periodo. La participación de los impuestos directos aumentó hasta 53,79 % en 2023 antes de caer a 48,77 % en 2024, mientras que los indirectos, que habían descendido a 46,21 % en 2023, repuntaron al 51,23 % en 2024. Este comportamiento sugiere que la carga tributaria se ha redistribuido entre contribuyentes individuales y consumidores, con posibles implicaciones en el consumo y la inversión.
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La evasión tributaria sigue siendo un problema estructural, exacerbado por la desconfianza en el Estado, la percepción de corrupción y la falta de equidad en la distribución de la carga impositiva.
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Conclusiones y recomendaciones
La presión tributaria en Colombia ha experimentado fluctuaciones significativas entre 1980 y 2024. Tras una caída entre 1980 y 1984, hubo una recuperación sostenida hasta 2003, impulsada por reformas tributarias. Posteriormente, la carga impositiva aumentó en las décadas siguientes, reflejando el esfuerzo del Estado por fortalecer su capacidad recaudatoria.
La tributación interna ha incrementado su participación en los ingresos fiscales, reduciendo la dependencia del comercio exterior. Mientras que en 1970 los impuestos internos representaban el 66,81 % de la recaudación, en 2018 alcanzaron el 83,95 %. Esta transformación ha aumentado la carga sobre los contribuyentes nacionales, especialmente a través del impuesto sobre la renta y el IVA.
Las reformas fiscales entre 1980 y 2003 lograron aumentar la productividad del impuesto a la renta y el IVA. La reducción de la tarifa máxima del impuesto a la renta del 49 % en 1983 al 30 % en 1986 contribuyó a mejorar su eficiencia, alcanzando un recaudo del 5,3 % del PIB en 2003. Asimismo, el aumento del IVA del 10 % en 1983 al 16 % en 1995 elevó su participación en la recaudación hasta el 5,67 % del PIB en 2003.
A pesar de los avances en la recaudación, la multiplicidad de tasas, exenciones y la evasión fiscal han generado distorsiones en la eficiencia del sistema tributario. La evasión tributaria sigue siendo un problema estructural, exacerbado por la desconfianza en el Estado, la percepción de corrupción y la falta de equidad en la distribución de la carga impositiva.
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La falta de progresividad del sistema tributario, el predominio de impuestos indirectos y la resistencia a reformas fiscales progresivas han restringido la capacidad redistributiva del sistema.
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Desde los años 90, la eliminación del impuesto inflacionario y la independencia del Banco Central han modernizado la política fiscal. Sin embargo, las reformas han incrementado la carga tributaria sin garantizar un crecimiento económico sostenido. La diversidad de tasas y exenciones ha generado un sistema complejo que dificulta la inversión y el cumplimiento tributario.
La política fiscal ha priorizado los subsidios y programas focalizados como mecanismo redistributivo, pero con un impacto limitado en la equidad. La falta de progresividad del sistema tributario, el predominio de impuestos indirectos y la resistencia a reformas fiscales progresivas han restringido la capacidad redistributiva del sistema.
La recaudación tributaria sufrió una caída del 15,2 % en 2020 debido a la pandemia, seguida de una recuperación en 2021 y 2022. Sin embargo, en 2024 se observó una nueva caída, posiblemente relacionada con los efectos de la reforma tributaria de 2022 y el menor crecimiento económico. Además, la composición de la recaudación ha variado, con un aumento de los impuestos directos en 2023, seguido de una reducción en 2024, mientras que los impuestos indirectos han repuntado, lo que podría impactar el consumo y la inversión.
Para mejorar la equidad del sistema tributario es fundamental implementar reformas que aumenten la progresividad de los impuestos, reduzcan las exenciones y mejoren la eficiencia del gasto público. Sin embargo, estas reformas enfrentan altos costos políticos debido a la resistencia de sectores con mayor capacidad de influencia. La evolución tributaria en Colombia ha estado marcada por reformas no estructurales que han logrado aumentar la recaudación, pero han generado efectos secundarios en la eficiencia económica y la equidad fiscal.
La evasión, la complejidad del sistema y la dependencia de impuestos regresivos siguen siendo desafíos clave para mejorar la sostenibilidad y la legitimidad del sistema tributario colombiano.EC
Referencias Bibliográficas
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- Fergusson, L. (2003). Impuestos, crecimiento económico y bienes en Colombia (1970-1999). Revista Desarrollo y Sociedad, 143 – 202. https://revistas.uniandes.edu.co/index.php/dys/article/view/6508.
- González, J. I. (1996). La política fiscal y los efectos redistributivos de los subsidios y de los impuestos en Colombia. Cuadernos de Economía, 69 – 84. https://revistas.unal.edu.co/index.php/ceconomia/article/view/13265.
- Mendoza Tolosa, H. A., Campo Robledo, J. A., & Clavijo Cortez, P. H. (2022). Tributación y dinámica económica regional en Colombia. Revista Finanzas y Política Económica, 14(1), 207-244. https://doi.org/10.14718/revfinanzpolitecon.v14.n1.2022.9.
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- Sánchez Torres, F. J., & Espinosa, S. (2005). Impuestos y reformas tributarias en Colombia, 1980-2003. Universidad de los Andes, Facultad de Economía, CEDE. http://hdl.handle.net/1992/7927.
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