Jonathan Malagón

presidente Asociación Bancaria de Colombia

Diciembre 2024, Edición 374.

EL SECTOR FINANCIERO desempeña un papel fundamental en el impulso del crecimiento económico, pues mejora la asignación de capital, la gestión de riesgos y simplifica el proceso de intercambio de bienes y servicios (Levine, 2005). A lo largo de las últimas décadas se han discutido ampliamente los diversos enfoques sobre cómo debe concebirse el desarrollo financiero y cómo este puede lograr-se, ya sea a través de lógicas de libre mercado, mediante la intervención del Estado o con una mezcla de ambas.

En lo referente al rol del Estado y la adopción del modelo desarrollista en América Latina, que por décadas fue el paradigma dominante, este tuvo una gran incidencia en el desempeño del sector financiero y la colocación del crédito. En particular, en la segunda mitad del siglo XX, los tomadores de decisiones y diseñadores de política pública vieron la necesidad de impulsar el financiamiento de sectores específicos como el agrícola, manufacturero o hipotecario, por medio de instrumentos como las inversiones forzosas, el manejo del encaje, la fijación de tasas activas y pasivas, entre otros, que en su conjunto generaron represión financiera.

Diversos estudios empíricos evidenciaron tanto los obstáculos que planteaban estos instrumentos para la libre competencia, como las ineficiencias en materia de colocación de crédito, administración de riesgos y gestión de portafolios. En consecuencia, a principios de la década de los noventa, con el cambio de paradigma hacia uno guiado por la liberalización económica, el evidente estancamiento que la actividad económica de la región había experimentado durante la década precedente y el agotamiento de las herramientas ya mencionadas, se inició el proceso de eliminación de la mayoría de los instrumentos de intervención en América Latina. Colombia no fue la excepción.

Cabe mencionar que, décadas después, en el país continúan existiendo algunas medidas de represión financiera, como la tasa de usura y la inversión forzosa utilizada para impulsar el otorgamiento de crédito en el sector agropecuario. Aunque las motivaciones de estas medidas y otras inversiones forzosas que se han propuesto son benevolentes, sus efectos, como ha señala-do la literatura, son contraproducentes.

La banca ha trabajado en la construcción de estrategias innovadoras, como el Pacto por el Crédito, que busca sustentar la colocación de crédito y el manejo del riesgo bajo lógicas de libre mercado, alineadas con la regulación existente. Al mismo tiempo, esta estrategia promueve la concurrencia de instrumentos de política que dinamicen y focalicen el otorgamiento de crédito en sectores clave para la economía.

Bajo este contexto, aquí se presenta un recuento histórico de las inversiones forzosas en la región, con especial énfasis en Colombia, a la luz de los cambios en los paradigmas de la política pública y sus impactos económicos. Posteriormente, se reseñan algunos estudios que, desde una perspectiva empírica, señalan los efectos perjudiciales de las inversiones forzosas sobre el mercado financiero y la economía en general. De igual manera, se analizan la estructura y los impactos esperados de la estrategia del Pacto por el Crédito, un acuerdo entre el Gobierno Nacional, la empresa privada y el sector bancario, cuyo objetivo es fomentar la reactivación económica en el país a través del crédito, evitando distorsiones en los mercados financieros.

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El Pacto por el Crédito es una estrategia tripartita del Gobierno, la banca y la empresa privada, que tiene como objetivo desembolsar 55 billones de pesos adicionales destinados a sectores estratégicos durante 18 meses, bajo condiciones de mercado y un manejo adecuado del riesgo.

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Contexto

La represión financiera se asocia a medidas que distorsionan el funcionamiento del mercado, comprometiendo la correcta asignación de recursos y, en consecuencia, el crecimiento económico (Roubini & Sala-i-Martin, 1992). Puntualmente, se manifiesta mediante la imposición de topes a las tasas de interés, ya sea de manera explícita o implícita, a través de las estrechas conexiones entre el Gobierno y las entidades financieras mediante la participación en el capital, la existencia de encajes muy elevados que limitan la actividad bancaria (Reinhart, Kirkegaard, & Sbrancia, 2011), impuestos a las transacciones financieras (Arias, Carrasquilla, & Galindo, 2002) y políticas para dirigir el crédito hacia sectores específicos a tasas de interés reales bajas o incluso negativas.

En Latinoamérica, la represión financiera se presentó de manera extendida a lo largo del siglo XX, pues las inversiones forzosas, las modificaciones de encaje y la fijación de tasas pasivas y activas se determinaban en función de los objetivos trazados por los gobiernos, siguiendo la norma desarrollista. Particularmente, las inversiones forzosas se implementaron en ocho países de la región durante el siglo pasado, con un total de 15 mecanismos que permitían canalizar obligatoriamente parte de los depósitos de los ahorradores o de la cartera crediticia hacia el crédito de fomento.

No obstante, con el proceso de liberalización financiera en la región, la mayoría de estos instrumentos fueron desapareciendo progresivamente, aunque persisten obstáculos para el otorgamiento de crédito bajo condiciones de eficiencia en algunos países [1].

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Los sectores priorizados bajo esta estrategia son: (i) vivienda e infraestructura, (ii) manufactura y transición energética, (iii) agropecuario,(iv) turismo y (v) economía popular.

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En el caso específico de Colombia, si bien desde 1924 se dio la primera iniciativa para financiar a un sector específico, en ese caso por intermedio del Banco Agrícola Hipotecario, solo a partir de 1948 los bancos se vieron obligados a realizar inversiones forzosas. Las primeras de este tipo establecían que la banca debía invertir el 5 % de sus depósitos a la vista en bonos de la Caja de Crédito Agrario (Gómez, 1990). Como esta, a lo largo de la historia se registran nueve instrumentos de inversiones forzosas, la mayoría de ellas destinadas a la actividad de crédito de fomento en sectores específicos con necesidades de financiación, como el agropecuario y el manufacturero (Cuadro 1).

Ante la evidencia empírica que mostraba que estas inversiones aumentaban el costo del crédito para otros sectores y dificultaban la libre competencia, la eficiente asignación de crédito, la adecuada administración de riesgos y la óptima gestión de portafolios, las autoridades decidieron eliminar la mayoría de estos mecanismos en la década de 1990, en línea con la tendencia regional[2]. Así, tras desmontarse gran parte de estas, a comienzos del siglo XXI solo quedaron vigentes los Títulos de Desarrollo Agropecuario (TDA) y los Títulos de Reducción de Deuda (TRD).

Inversiones forzosas en Colombia Gran parte de las inversiones forzosas en Colombia se han desmontado, especialmente luego del proceso de liberalización financiera de la década de los noventa. De hecho, luego de que las inversiones forzosas alcanzaran a representar el 24 % de los pasivos sujetos a encaje en 1974, disminuyeron paulatinamente hasta ser solo el 2,4 % en el 2023 (Gráfico 1).

Las figuras que permanecieron tras este proceso fueron los Títulos de Reducción de Deuda (TRD), que desaparecieron en 2016, y los Títulos de Desarrollo Agropecuario (TDA).

Los TRD fueron introducidos median-te la Ley 546 de 1999, en medio de la crisis financiera de fines del siglo pasado. Como respuesta al choque económico, las autoridades optaron por dar apoyos a entidades financieras y a hogares por medio del otorgamiento de abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo (Congreso de la República de Colombia, 1999), que fue-ron financiados por medio de los TRD.  Esta inversión les exigió montos de inversión a los establecimientos de crédito4, entre 2000 y 2005, que bordearon el 0,68 % anual de los pasivos a cambio de títulos que contaron con una vigencia de diez años.

Por otro lado, se reglamentaron los Títulos de Desarrollo Agropecuario mediante la Resolución Externa N. 3o del Banco de la República en el 2000, figura que había sido creada en 1990. A partir de esta reglamentación se determinó que los establecimientos de crédito debían efectuar y mantener inversiones en TDA por montos que se calcularían con base en los depósitos de corto (4,25 %) y largo plazo (5,61 %) descontado el encaje.

Estos recursos se destinan a las actividades del Fondo de Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), que actúa como ban-ca de desarrollo rural colombiano al otorgar recursos en calidad de fomento a las entidades financieras, para que estas, a su vez, otorguen créditos a proyectos productivos agropecuarios a menores tasas de interés. Así, mediante esta inversión forzosa, los establecimientos de crédito deben invertir en estos títulos, que están indexados ya sea a la DTF5 o al Indicador Bancario de Referencia (IBR). Específicamente, los TDA de clase A rinden al DTF -4,0 % o IBR -3,7 % y los de clase B rinden al DTF-2,0 % o IBR -1,76 %.

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Ya es posible evidenciar el impacto de la estrategia  Pacto por el Crédito en su primer mes de implementación, pues los desembolsos a los sectores estratégicos han crecido un 26 % en términos anuales.

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Por último, cabe mencionar que durante 2020 se añadieron de forma transitoria los Títulos de Solidaridad (TDS), que se destinaron a proveer recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), con el propósito de financiar el gasto contracíclico que atenuara los efectos económicos y sociales causados por la pandemia Covid-19, teniendo como contraprestación la reducción del encaje bancario6.

Conveniencia de las inversiones forzosas

En la literatura económica se ha documenta-do la forma en la cual instrumentos represivos como las inversiones forzosas tienen una incidencia negativa sobre el margen de intermediación y el desarrollo financiero. Al respecto, Ospina (1995) sugiere que “las inversiones forzosas y los requisitos de reserva magnifican en forma significativa el costo de oportunidad para los bancos de los fondos obtenidos. (…) estos parámetros de política deben ser considerados como un incremento en los precios de los insumos para los bancos” (pag. 13).

A la vez, la autora indica que el uso de los mecanismos en cuestión tiene un impacto en el margen de intermediación que termina por reflejarse en un mayor costo de financiamiento para quienes solicitan créditos bajo condiciones normales.

Por su parte, Galindo y Majnoni (2006) mencionan que en Colombia estas medidas explicaban cerca de 1,5 puntos porcentuales (pp) del margen de intermediación vigente a corte de 2005. Estos autores sostienen que las inversiones forzosas en TDA tienen un impacto negativo sobre el costo de financiamiento pues, dado su bajo rendimiento, actúan como un gravamen implícito sobre los pasivos financieros, el cual recae en última instancia sobre ahorradores y usuarios de crédito.

Montoya y Barrios (2022), por su parte, en aras de cuantificar estos efectos negativos, estudian los determinantes del margen de intermediación en el país y utilizan, entre otras variables, el monto de las inversiones de las entidades en TDA como proporción de sus depósitos y exigibilidades totales.

Observando el periodo comprendido entre 1999 y 2020, los autores establecen que una disminución en un 1 punto porcentual (pp) de la inversión forzosa en TDA llevaría a que el margen de intermediación se reduzca en cerca de 0,21 puntos básicos (pb), disminuyendo a su vez el costo de financiamiento para los usuarios de crédito. En sentido similar, Lozano, Vargas y Rodríguez (2017) encontraron un impacto positivo y significativo de las inversiones forzosas sobre el margen de intermediación de cerca de 0,82 pp para el periodo comprendido entre 1996 y 2014, así como un efecto de 0,92 pp sobre la tasa activa.

En línea con lo anterior, las estimaciones de Asobancaria indican que la implementación de una inversión forzosa adicional equivalente a 5,6 % de los depósitos supondría un alza en el margen de intermediación de 44 pb, así como un incremento en la tasa activa, que bordearía los 49 pb.

Asimismo, la tasa de interés de los sectores no beneficiados por los recursos genera-dos por la inversión forzosa se incrementaría en 2,1 puntos porcentuales. A su vez, esto llevaría a que se presente en un año una con-tracción de la cartera total en 1,6 puntos porcentuales y una reducción en el crecimiento económico de 0,5 puntos porcentuales. Estos resultados refuerzan el argumento de que este tipo de medidas de represión financiera aumenta el costo de acceso al financiamiento.

La alternativa: pacto por el crédito

Dados los efectos contraproducentes que hubiese generado la adopción de nuevas inversiones forzosas, a partir de múltiples discusiones y mesas de trabajo, se concibió como alternativa la creación del Pacto por el Crédito, una estrategia tripartita del Gobierno, la banca y la empresa privada, que tiene como objetivo desembolsar 55 billones de pesos adicionales destinados a sectores estratégicos durante 18 meses, bajo condiciones de mercado y un manejo adecuado del riesgo.

Para alcanzar esta meta se previó, desde septiembre de 2024, la concurrencia de esfuerzos e instrumentos como el redescuento, las garantías crediticias, los subsidios a las tasas de interés, los incentivos a la capitalización y al aseguramiento, así como modificaciones regulatorias que faciliten el acceso al crédito. Los sectores priorizados bajo esta estrategia son: (i) vivienda e infraestructura, (ii) manufactura y transición energética, (iii) agropecuario, (iv) turismo y (v) economía popular (Cuadro 2).

Dicho monto representa un 28 % adicional en desembolsos con respecto a los 18 meses precedentes a su inicio, al pasar de 194 a 249 billones de pesos. Se proyecta que el Pacto por el Crédito aporte 2,4 pp de crecimiento a la cartera y 0,8 al PIB durante ese periodo. Particularmente, se espera que la colocación adicional de crédito se refleje principalmente en las dinámicas de la cartera comercial, de vivienda y de microcrédito, lo que permitiría que la cartera se expanda a un ritmo de 3,3 % real en 2025, es decir, 1,6 puntos porcentuales más que el escenario inicial proyectado. Además, se espera que esto impulse el crecimiento de la actividad productiva en 0,5 puntos porcentuales, llevando a que se expanda a un ritmo del 3,2 % el próximo año.

Cabe destacar que ya es posible evidenciar el impacto de la estrategia Pacto por el Crédito en su primer mes de implementación, pues los desembolsos a los sectores estratégicos han crecido un 26 % en términos anuales (en comparación con el 12 % de los demás sectores).

Consideraciones finales

Las inversiones forzosas son un mecanismo de intervención en el sector financiero que se remonta a un modelo económico del siglo pasado, cuyos vestigios fueron eliminados en casi toda América Latina. En la actualidad, algunas de estas persisten y generan distorsiones en los mercados, ocasionando ineficiencias, así como menores y más costosas colocaciones de crédito.

Dado lo anterior, es importante resaltar que existe una amplia y rigurosa literatura que ha expuesto las inconveniencias de estas inversiones para los establecimientos de crédito.

Esta discusión, extensamente documentada, invitó a replantear la eficacia de esta política pública en un país como Colombia donde aún queda un largo camino por recorrer para alcanzar niveles de financiamiento óptimos.

En esta línea, la búsqueda de consensos llevó a concebir una alternativa como el Pacto por el Crédito, una estrategia tripartita entre el Gobierno Nacional, el sector real y la banca, que concuerda con el funcionamiento actual del mercado financiero colombiano y se fortalece a partir de instrumentos utilizados por el Gobierno y la banca pública, como el redescuento, las garantías y los subsidios a la tasa de interés. Los ambiciosos objetivos trazados, que se han cumplido en el primer mes de implementación, permiten vislumbrar su éxito como estrategia de reactivación económica y como un ejemplo de trabajo mancomunado entre las autoridades y el sector privado. EC

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Se espera que la colocación adicional de crédito se refleje principalmente en las dinámicas de la cartera comercial, de vivienda y de microcrédito, lo que permitiría que la cartera se expanda a un ritmo de 3,3 % real en 2025.

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Referencias Bibliográficas

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• Congreso de la República de Colombia. (23 de Diciembre de 1999). Inversión en Títulos de Reducción de Deuda (TRD). Ley 546, artículo 44.
• Galindo, A., & Majnoni, G. (2006). Represion financiera y el costo del financiamiento en Colombia. Documentos e Informes – Banco Mundial. Obtenido de https://documentos.bancomundial.org/es/publication/documents-reports/documentdetail/639781468025750207/represion-financiera-y-el-costo-del-financiamiento-en-Colombia
• Gómez, H. J. (1990). Antecedentes y evolución del crédito de fomento en Colombia y su relación con el. En A. Meisel, F. Ortega, I. Jorge, A. López, Gómez, & L. M. Hernando José, El Banco de la República: antecedentes, evolución y estructura (págs. 668-700). Bogotá D.C.: Banco de la República. Obtenido de https://repositorio.banrep.gov.co/items/7d03c5be-f02c-44e6-8371-e282d6ab6521
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• Lozano, I., Vargas, H., & Rodríguez, N. (2017). Financial transaction tax and banking margins: An empirical note for Colombia. Revista ESPE – Ensayos sobre Política Económica, Banco de la Republica de Colombia, vol. 35(83), Junio, 154- 160. Obtenido de https://www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra322.pdf
• Montoya, G., & Barrios, H. (2022). Determinantes del margen de intermediación en Colombia. En H. J. Gómez, A. Vera, & G. Montoya, Lecturas sobre moneda y banca en Colombia 2022 (págs. 185-219). Bogotá D.C.: Asobancaria. Obtenido de https://www.asobancaria.com/wp-content/uploads/2022/08/Lecturas sobre_Moneda_y_Banca_en_ Colombia_2022.pdf
• Ospina, S. P. (1995). Los Efectos de la Regulación en el Margen de Intermediación de las Tasas de Interés en Colombia. Borradores de Economía; No. 28.
• Reinhart, C., Kirkegaard, J., & Sbrancia, M. (2011). La represión financiera de ayer y de hoy: Las políticas para reducir las deudas públicas. Finanzas & Desarrollo. Ed. Junio., 22-26. Obtenido de https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2011/06/pdf/reinhart.pdf
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