LA REGLA FISCAL EN COLOMBIA TRAYECTORIA Y PERSPECTIVAS

ASTRID MARTINEZ ORTIZ

presidenta del comité autónomo de la regla fiscal 

Julio 2025, Edición 375.

La situación de las finanzas públicas del Gobierno evidencia la necesidad de medidas estructurales para elevar los ingresos o reducir gastos, con la participación del Congreso. La presencia de un ancla fiscal creíble es necesaria para gestionar las fragilidades tanto de corto como de mediano plazo.

LA REGLA FISCAL ES UN ELEMENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD que enmarca la gestión del presupuesto del Gobierno Nacional y la sostenibilidad de las finanzas públicas en Colombia. Desde hace unos años, el cumplimiento de la regla fiscal ha sido objeto de seguimiento por parte del mercado financiero y del público en general.

En este artículo se ilustra, en primer lugar, la evolución del instrumento, a partir de su creación legal en 2011, y el marco institucional del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf). En la segunda sección se hace un examen general de las finanzas públicas en los últimos cinco años. En tercer lugar, se presenta la situación de las finanzas públicas en 2025 y, por último, se comentan los retos fiscales de la economía colombiana de corto y de mediano plazo.

Evolución de la regla fiscal y surgimiento del Carf

La regla fiscal fue establecida por la Ley 1473 del 5 de 2011 cuyo objeto fue “expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo y contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país”. Su ámbito de aplicación quedó limitado a “las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central (GNC), de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis)”.

La ley prescribe qué regla fiscal se materializa a través del Marco Financiero de Mediano Plazo (Mfmp) y establece que el plan de inversiones del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, el marco de gasto de mediano plazo, el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación “deben ser consistentes con la regla fiscal”, contenida en el Mfmp (artículo 4 de la ley 1473 subtitulado: Coherencia).

Sobre la regla fiscal la ley dispuso que el gasto estructural (diferente del gasto contra cíclico) “no podrá superar el ingreso estructural en un monto que exceda la meta anual del balance estructural establecido. Y fijó esta meta para 2022 en 1 % del PIB, la cual se alcanzaría mediante una senda decreciente, a partir de 2014 (2,3 %)

Se ordenó también que el Gobierno debía presentar al comité consultivo técnico independiente las metodologías y parámetros de la regla fiscal, el informe de cumplimiento de la regla fiscal al Congreso de la República y la suspensión de la regla contemplada en la ley, con el fin de obtener su concepto no vinculante. El comité consultivo estaba conformado por académicos y expertos y no tenía un grupo técnico independiente y permanente.

En 2021 se modificó la Ley 1473 de 2011 para crear el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) e introducir cambios en la regla fiscal y fortalecer su institucionalidad. El Carf fue creado por medio del artículo 61 de la Ley de Inversión Social (Ley 2155 de 2021), como un organismo de carácter técnico, permanente e independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Comité tiene como objeto realizar el seguimiento a la regla fiscal, así como propender por la sostenibilidad de las finanzas públicas por medio de conceptos no vinculantes.

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En desarrollo de su objeto, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal tiene, entre otros la función de emitir concepto técnico sobre el cálculo de los ciclos petrolero y económico, usados para la aplicación de la regla fiscal.

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En desarrollo de su objeto, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal tiene las siguientes funciones:

• Pronunciarse y emitir concepto formal sobre el Mfmp y sobre el informe de cumplimiento de la regla fiscal que el Gobierno Nacional debe presentar ante las comisiones económicas del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 2155 de 2021.
• Pronunciarse sobre las proyecciones del Gobierno Nacional en materia macroeconómica y fiscal, y sobre la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas del Gobierno general.
• Emitir concepto técnico sobre las metodologías empleadas para el cálculo de los indicadores fiscales asociados al balance fiscal y a la deuda del Gobierno Nacional Central.
• Efectuar análisis de consistencia entre las metas de la regla fiscal y el contenido de los principales instrumentos de la política fiscal, tales como el Mfmp, el marco de gasto de mediano plazo y el Presupuesto General de la Nación y el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, en lo que tiene que ver con los recursos del Gobierno Nacional.
• Adicionalmente, emitir concepto técnico sobre el cálculo de los ciclos petrolero y económico, usados para la aplicación de la regla fiscal. En el caso del ciclo económico, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal proveerá los insumos técnicos que mediante reglamentación el Gobierno Nacional considere necesarios para su cálculo.
• Pronunciarse públicamente sobre la activación de la cláusula de escape, sin perjuicio del concepto previo que debe entregar sobre esta materia al Confis. Igualmente, deberá realizar seguimiento a la aplicación de la cláusula de escape, en los términos que determine el Gobierno Nacional mediante reglamentación.

La ley indica que los pronunciamientos formales del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) serán públicos y ampliamente difundidos. Está compuesto por 5 miembros expertos en finanzas públicas, nombrados por períodos fijos por el ministro de Hacienda y 2 miembros del Congreso de la República. Cuenta con un equipo técnico que le da los insumos que requiere para cumplir con sus funciones. A sus sesiones asiste el ministro de Hacienda y Crédito Público, con voz, pero sin voto. Los conceptos del comité son no vinculantes y sus funciones legales se cumplen a través de pronunciamientos públicos. En sus tres años de vida ha logrado reconocimiento como organismo técnico independiente, que provee insumos a los analistas del mercado financiero y a la opinión pública. Presenta dos informes de sus actividades al año al Congreso de la República.

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La ley indica que los pronunciamientos formales del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) serán públicos y ampliamente difundidos. Está compuesto por 5 miembros expertos en finanzas públicas, nombrados por períodos fijos por el ministro de Hacienda y 2 miembros del Congreso de la República.

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En el Titulo V de la ley 2155 de 2021 se consagra la regla fiscal como mecanismo de sostenibilidad de las finanzas públicas, de tal forma que no supere el límite de deuda. Esta disposición establece el límite de deuda en el 71 % del PIB y un ancla de deuda de 55 % del PIB. El balance primario neto estructural (Bpne) “equivale al balance primario del Gobierno Nacional Central (GNC) [no el gobierno general], excluyendo el efecto de las (…) TUV, el ciclo petrolero y el ciclo económico. El (…) Confis efectuará el cálculo de este balance” (artículo 61 de la Ley 2155 de 2021).

De lo anterior se puede concluir acerca de las características institucionales y técnicas de la nueva regla fiscal vigente en Colombia. En lo que respecta al marco institucional, es importante destacar algunos aspectos. El Carf está definido como organismo del orden nacional, técnico, independiente y permanente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No tiene personería jurídica ni autonomía administrativa y financiera.

Las leyes que crearon la regla fiscal y el Comité no dispusieron que sea el comité quien certifique el cumplimiento de la regla fiscal en Colombia. Es el Confis quien calcula el balance primario neto estructural y el Gobierno quien informa sobre el cumplimiento de la regla fiscal al Congreso de la República. El Carf emite conceptos técnicos independientes no vinculantes sobre las metodologías y parámetros de la regla fiscal, sobre el informe al Congreso y sobre la activación de la cláusula de escape, en el caso en que se utilice esa figura, en condiciones excepcionales.

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La exigencia del ajuste fiscal que hay que realizar en 2026, en el primer año del nuevo gobierno, dependerá del nivel en el que cierre la deuda en 2025. Los esfuerzos de ajuste fiscal durante este año determinarán en buena medida los grados de libertad con los que operará la política fiscal a partir del próximo año.

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A pesar de su nombre, el comité no es autónomo en el sentido en que la Constitución Nacional define los organismos autónomos como el Banco de la República, que no forma parte de las ramas del poder público. Una reforma legal le podría dar al comité, además de su independencia, autonomía administrativa y financiera.

Sobre los elementos técnicos de la regla, la ley incluye definiciones sobre ciclo petrolero, ciclo económico y TUV, así como sobre el balance primario neto estructural, sobre las cuales el Confis desarrolla una metodología. La ley incluye un límite y un ancla de deuda, una ecuación en la cual vincula el Bpne con la dinámica de la deuda y una disposición sobre las metas de la regla en una etapa de transición hasta 2025.

A la manera de otros consejos fiscales en el mundo, el Carf hace seguimiento de la regla fiscal, con alertas tempranas para asegurar su cumplimiento. De igual forma, analiza de manera técnica e independiente, el impacto fiscal de las políticas públicas, del balance fiscal y de la dinámica de la deuda pública, en línea con su mandato legal de velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo.

Dinámica de las finanzas públicas del GNC en el último lustro

En los últimos años el país ha acumulado desbalances fiscales sustanciales que han conducido al aumento de riesgos y que requieren gestión y monitoreo cercano. En efecto, el déficit fiscal, es decir, el margen con el que los gastos superan los ingresos, se incrementó desde 2,5 % del PIB en 2019, antes de la pandemia, hasta 6,8 % del PIB en 2024.

En consecuencia, la deuda pública creció 10,9 puntos porcentuales (pp) del PIB en ese periodo y se ubicó en 59,3 % del PIB al cierre de 2024, el tercer dato más alto de la historia (Gráfico 1); la tasa de interés implícita de la deuda pasó de 6 % en 2019 a 7,3 % en 2024. El servicio de la deuda aumentó desde cuando, en 2019, el Gobierno destinaba 1 de cada 5 pesos de recaudo tributario a ese fin, hasta 2024, cuando esa relación fue de 1 de cada 3 pesos recaudado.

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La situación fiscal del país se percibe también retadora en el mediano plazo. En primer lugar aún si se cumple la regla fiscal en 2025, la deuda pública mantendría su tendencia creciente este año y cerraría por encima de 60 % del PIB.

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Las cifras son dicientes. El aumento de 4,3pp del PIB en el déficit fiscal entre 2019 y 2024 es el espejo de mayores gastos por 4,5pp del PIB y un incremento marginal de 0,3pp del PIB de los ingresos totales del Gobierno, pese a la aprobación de dos reformas tributarias (en 2021 y 2022).

Las partidas de funcionamiento son las que más presión han ejercido, con un aporte agregado de 2,9pp del PIB. Este aumento del gasto de funcionamiento se ha concentrado en el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (1,2pp del PIB), salud (0,7pp del PIB) y pensiones (0,4pp del PIB). Adicionalmente, el pago de intereses alcanzó su máximo histórico en 2024, 4,4 % del PIB, es decir, 1,4pp del PIB por encima del costo de la deuda pública registrado en 2019 y 1,2pp del PIB superior al promedio de la última década. En paralelo, la inversión solo se incrementó 0,2pp del PIB entre 2019 y 2024.

Según cálculos del comité, en el último quinquenio, cerca del 85 % del gasto total corresponde a partidas inflexibles, es decir, ordenadas por alguna disposición constitucional o legal; y las obligaciones financieras hacen parte de las inflexibilidades del presupuesto.

En materia de ingresos tributarios, el país no ha superado, de forma sostenida, el umbral de 14,5 % del PIB, pese a la frecuencia con la que se aprueban reformas tributarias en el país. En 2023 los ingresos se ubicaron en 16,6 % del PIB, pero esta expansión fue excepcional. En 2024 el recaudo cerró en 14,3 % del PIB, en línea con los ingresos tributarios promedio de la última década (14,2 % del PIB).

Cierre fiscal del Gobierno Nacional Central en 2024

En 2024 se revirtió el proceso de consolidación fiscal que se presentó entre 2021 y 2023. El déficit fiscal había pasado de 7,8 % del PIB en 2020 a 4,3 % del PIB, un ajuste de 3,5pp del PIB. La deuda, por su parte, se había reducido desde 60,7 % del PIB en 2020 hasta 53,4 % del PIB en 2023, nivel por debajo del ancla legal de 55 % del PIB^[1]. Luego, en 2024, el déficit total se incrementó 2,6pp del PIB respecto de 2023 y se ubicó en 6,8 % del PIB, el máximo desde que se tienen registros si se excluye del análisis los años de crisis económica y pandemia (1999, 2020 y 2021). La deuda aumentó 5,9pp del PIB hasta 59,3 % del PIB, impulsada principalmente por la tasa de cambio y el déficit primario, que aportaron el 88 % de su crecimiento.

El deterioro de la posición fiscal del país se explica, por un lado, por el hecho de que los ingresos tributarios fueron cerca de 4pp del PIB inferiores a los programados en el presupuesto de 2024. Por otro lado, el gasto fiscal fue casi 1pp del PIB superior al que se había estipulado en el Mfmp. Lo anterior, a pesar de que la ejecución del presupuesto de gasto fue inferior al promedio de los últimos años.

En comparación con 2023, los ingresos tributarios se redujeron 7 % en 2024 y se ubicaron en COP 244,7 billones. De acuerdo con análisis del comité, el comportamiento de los ingresos tributarios en 2024 reflejó un proceso de corrección de los factores transitorios^[2] que favorecieron el recaudo de 2023. De hecho, el recaudo de 2024 fue consistente con la tendencia de los ingresos tributarios que se observó hasta 2022.

El Confis aprobó TUV por COP 32 billones que, de acuerdo con la ley 2155, se descuentan del cómputo del balance primario neto estructural, el indicador relevante para evaluar el cumplimiento de la regla fiscal. Con la inclusión de esas TUV, el Gobierno sustenta que el Bpne estuvo en línea con la meta fiscal legal. El arreglo institucional existente determina que el Confis es la instancia encargada de validar las TUV, después de analizar un concepto técnico que debe emitir el Carf con carácter no vinculante.

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En materia de ingresos tributarios, el país no ha superado, de forma sostenida, el umbral de 14,5 % del PIB, pese a la frecuencia con la que se aprueban reformas tributarias en el país.

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El concepto técnico previo que emitió el comité considera que la caída en el recaudo no fue sobreviniente ni tendrá efectos transitorios. En total, de los $32 billones propuestos por el gobierno, el comité dio concepto no vinculante positivo por solo $6.2 billones. El diagnóstico del comité se basó en las definiciones de la ley 2155, así como en el documento que aprobó el Confis en 2022.

En ausencia de las TUV aprobadas por el Confis, en contra del concepto técnico del Carf, se habría incumplido la regla fiscal. De acuerdo con la ley, el Bpne en 2024 debió ser -0,2 % del PIB, el mismo que avaló el Confis tras la inclusión de las TUV. Si el Confis hubiera acogido el concepto técnico no vinculante del comité, el BPNE habría sido -1,8 % del PIB, es decir, 1,5pp más negativo que el permitido por la ley^[3].

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De acuerdo con la actualización del plan financiero de 2025, el déficit este año cerraría en 5,1 % del PIB. Lo anterior significaría una mejora en el balance fiscal de 1,7pp del PIB, la máxima de las últimas dos décadas.

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Perspectivas fiscales para 2025

De acuerdo con la actualización del plan financiero de 2025, el déficit este año cerraría en 5,1 % del PIB. Lo anterior significaría una mejora en el balance fiscal de 1,7pp del PIB, la máxima de las últimas dos décadas. El balance primario, que no es otra cosa que el balance fiscal excluyendo el pago de intereses, se ubicaría en -0,2 % del PIB.

En el papel, bienvenida la intención de cumplir la regla fiscal; en la realidad, el comité considera improbable que se materialice la totalidad de la proyección de ingresos que contempla el plan financiero. De acuerdo con el Gobierno, los ingresos tributarios presentarían un crecimiento anual de 22,6 % en 2025, en un contexto en el que la economía crecería 5,8 % en términos nominales (2,6 % en términos reales). El comité, en cambio, proyecta un crecimiento del recaudo de 8,7 %, más cercana al crecimiento de la actividad productiva, con lo cual los ingresos tributarios ascenderían a COP 265,9 billones ( frente a COP 299,9 billones previstos en el PF). La gestión adicional podría recaudar COP 6,2 billones, por debajo de los COP 14 billones incluidos en el PF; el comité estima que la proyección del Gobierno estaría sobrestimada en COP 34 billones en 2025.

El Gobierno emitió un decreto de aplazamiento por COP 12 billones en enero, que no tiene impacto fiscal hasta tanto no se materialicen medidas para reducir el gasto. La estrategia presentada por el ministerio de Hacienda incluye un uso eficiente de la caja, a través de mayores controles en el Plan Anual de Caja (PAC). El instrumento convencional y más efectivo para reducir el gasto es su recorte. Las medidas de aplazamiento o de control del PAC no eliminan partidas de gasto y constituyen un riesgo, máxime cuando se estima que alrededor del 90 % del presupuesto de 2025 es inflexible.

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En la economía del día a día, el pequeño comercio enfrenta las consecuencias de la inflación y el bajo crecimiento económico, síntomas de un entorno fiscal frágil.

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Además, la reserva presupuestal, el gasto que se aplaza de una vigencia a otra, cerró en máximos históricos en 2024 y ejercerá presiones fiscales sustanciales en 2025. En efecto, la reserva presupuestal cerró en COP 52,2 billones en 2024, cifra significativamente superior a la registrada en 2023 (COP 33 billones). Lo anterior supone retos adicionales para el cumplimiento de la regla fiscal en 2025 y para la liquidez del Gobierno.

En suma, el comité prevé que se requiere un ajuste de COP 46 billones (2,6 % del PIB), para cumplir la regla fiscal en 2025.

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La sostenibilidad fiscal del país requiere decisiones estructurales y consensuadas, donde el Congreso desempeña un papel decisivo para lograr una política fiscal con credibilidad.

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Consideraciones sobre el mediano plazo

La situación fiscal del país se percibe también retadora en el mediano plazo. En primer lugar aún si se cumple la regla fiscal en 2025, la deuda pública mantendría su tendencia creciente este año y cerraría por encima de 60 % del PIB. Hasta 2025 rige el periodo de transición de la regla fiscal, según el cual la ley establece unas metas puntuales sobre el Bpne, independientemente del nivel de la deuda neta. Sin embargo, la fórmula paramétrica de la regla fiscal empieza a operar en 2026. Dicha fórmula fija metas sobre el Bpne en función de la distancia entre la deuda observada el año anterior y su nivel objetivo de mediano plazo -técnicamente conocido como el ancla- que es 55 % del PIB.

En consecuencia, la exigencia del ajuste fiscal que hay que realizar en 2026, en el primer año del nuevo gobierno, dependerá del nivel en el que cierre la deuda en 2025. Los esfuerzos de ajuste fiscal durante este año determinarán en buena medida los grados de libertad con los que operará la política fiscal a partir del próximo año.

En segundo lugar, la relación entre el costo efectivo de la deuda y la capacidad de generación de ingresos del Gobierno se ha debilitado en los últimos años. En otras palabras, la interacción entre las altas y persistentes tasas de interés y las modestas tasas de crecimiento económico, generarán presiones alcistas sobre la deuda, que dificultarán su convergencia al ancla.

En conclusión, la situación de las finanzas públicas del Gobierno evidencia la necesidad de medidas estructurales para elevar los ingresos o reducir gastos, con la participación del Congreso. La presencia de un ancla fiscal creíble es necesaria para gestionar las fragilidades tanto de corto como de mediano plazo. EC

[1] Excepcionalmente bajaron los pagos por intereses externos (con respecto de lo proyectado para la tasa de cambio), y hubo menores descuentos en colocación de deuda interna. Pronunciamiento 10 Carf.

[2] Ellos fueron altos precios de petróleo y carbón, altísimo crecimiento económico 2021 y 2022, y aumentos en la retención y el anticipo de renta.

[3]
El comité se pronunciará en junio sobre el informe que el Gobierno presente al Congreso de la República sobre este particular.

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