EDICIÓN 375
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ESCENARIO FISCAL ACTUAL Y POSIBLES TENDENCIAS DE UNA NUEVA REFORMA TRIBUTARIA

JULIO FERNANDO LAMPREA

exdirector de impuestos de la DIAN

Julio 2025, Edición 375.

Cualquier reforma impositiva será percibida por algunos como un mecanismo de redistribución ideológica, más que como una herramienta técnica de ajuste fiscal. Desde el punto de vista social, la ciudadanía demanda transparencia en el uso de los recursos públicos y cada vez está menos dispuesta a hacer contribuciones mayores por la vía de los impuestos. 

En mayo de 2023, solo unos meses después de ser aprobada la Ley 2277 de 2022 por medio de la cual se adoptó una reforma tributaria y, a pocos días de aprobarse la Ley 2294 de 2023 por medio de la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ricardo Bonilla, manifestó en referencia al impuesto para energías renovables que “Es un debate que se abre con respecto a algunos artículos que quedaron aprobados en el Plan de Desarrollo. Lo tenemos que evaluar y mirar qué pasó, porque el mensaje del gobierno es que queremos promover las energías renovables y ampliar la oferta energética colombiana” (Sandoval, 2023)

En enero de 2025, cuando se posesionó oficialmente Diego Guevara como segundo ministro de Hacienda manifestó que presentaría al Congreso de la República una reforma tributaria que permitiera enfrentar el aplazamiento presupuestal y los desafíos originados en la desfinanciación del Presupuesto General de la Nación.

Y en marzo de 2025 el nuevo ministro, Germán Ávila, no podía ser la excepción y anunció en los medios de comunicación que “Vamos a presentar una Ley de Financiamiento” (Alguero, 2025).

Resulta claro que no se trata de caprichos de los ministros de hacienda. En realidad, el país afronta unos desafíos importantes relacionados con el desfinanciamiento del Presupuesto General de la Nación[1] en los años 2024 y 2025 debido a múltiples causas entre las cuales se destacan: i) el bajo recaudo bruto de la Dian del año 2024 (Dian, 2024) el cual disminuyó con relación al año 2023 (Dian, 2023) en un poco más de 12 billones de pesos, de acuerdo con cifras oficiales. Con todo, el Gobierno espera que en 2025 el recaudo supere la meta ‘audaz’ de los 298,8 billones (Presidencia, 2025); y ii) la desaceleración del consumo en algunos sectores de la economía local y global y la ralentización del comercio exterior.

Así, resulta evidente, con estas cifras, que Colombia atraviesa un momento decisivo en materia fiscal. El Gobierno del presidente Gustavo Petro enfrenta crecientes presiones por parte de diversos sectores para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, mientras mantiene su promesa de avanzar hacia un modelo más equitativo y progresivo que demanda un importante flujo de recursos y presiona el limitado Presupuesto General de la Nación.

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Una posible reforma debería incluir la revisión y priorización del gasto social, la eliminación de duplicidades institucionales, el fortalecimiento del control interno y externo y la adopción de herramientas tecnológicas para mejorar la trazabilidad y evaluación del gasto.

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En línea con el objetivo de este artículo, nos enfocaremos en la fuente de recursos que podría aportar una eventual reforma tributaria o ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación del año 2025.

El 2025 no parece ser un año con prometedores resultados en recaudo. El equipo de investigaciones del Banco de Bogotá augura que en 2025 el recaudo de impuestos estaría por debajo de los 30 billones de pesos (Banco de Bogotá, 2025), es decir el hueco fiscal originado en la baja del recaudo superaría los 12 billones de pesos estimados por el Gobierno Nacional.

Este pronóstico parece estar cumpliéndose. Según información de prensa (Espinosa Radio, 2025), a 27 de marzo de 2025 el recaudo tributario de la Dian estaba por debajo de la meta en 2 billones de pesos y todo indica que la primera cuota del impuesto sobre la renta de los grandes contribuyentes que aportaron en 2024 el 62 % de este impuesto, estuvo por debajo de los niveles históricos de recaudo.

Bajo ese contexto, es imperioso adoptar medidas de choque para lograr el aumento del recaudo y esto no significa que propongamos el aumento de las tarifas o bases gravables de los impuestos y mucho menos la creación de nuevos impuestos. Cualquier iniciativa en esta vía no tiene sentido pues no solo presionaría el desempeño empresarial lo que afectaría aún más el recaudo, sino que, por virtud del artículo 338 de la Constitución Política, el recaudo no sería inmediato pues “Las leyes, (…) que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (Congreso de la República, 1991)

Entonces, ¿cuál será el camino que escoja el Gobierno Nacional en caso de concretar la presentación de una ley de financiamiento o reforma tributaria?

Para esta decisión debe evaluarse el panorama actual que vive el país. La renuncia del ministro Diego Guevara, en marzo de 2025, dejó en evidencia las tensiones internas sobre cómo abordar la crisis fiscal. Mientras algunos sectores del Gobierno abogan por mantener el gasto social como motor de crecimiento, otros insisten en la necesidad de consolidar fiscalmente las cuentas públicas.

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Resulta indispensable que el esfuerzo contributivo de los ciudadanos se traduzca en una mejora tangible de sus condiciones de vida, una distribución más equitativa de la riqueza y una renovada confianza en la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones esenciales.

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Cualquier debate sobre reformas tributarias se daría en un momento de alta polarización política y fragmentación legislativa. Es bien sabido que el Gobierno del presidente Petro ha enfrentado dificultades para consolidar las mayorías en el Congreso, lo que ha afectado la viabilidad de sus principales reformas y un camino de reforma tributaria no sería la excepción.

La agenda legislativa del Gobierno ha sido ambiciosa. Los objetivos de modificar los sistemas de salud y educación, el régimen laboral y el sistema pensional de forma simultánea, han generado resistencia en múltiples frentes y ha diluido la capacidad de negociación política. En esta coyuntura, cualquier reforma impositiva será percibida por algunos como un mecanismo de redistribución ideológica, más que como una herramienta técnica de ajuste fiscal. En esto el Gobierno debe ser pragmático.

Desde el punto de vista social, la ciudadanía demanda transparencia en el uso de los recursos públicos y cada vez está menos dispuesta a hacer contribuciones mayores por la vía de los impuestos. A esto se suma la exigencia de todos los sectores en exigir resultados concretos y mejora en la calidad del gasto público.

Cualquier iniciativa debería ir acompañada de una estrategia pedagógica clara que permita explicar a la ciudadanía el sentido de los ajustes y los beneficios esperados. Está comprobado que la facilitación y cercanía con los ciudadanos incrementa el recaudo. Muchos de ellos están dispuestos a pagar sus impuestos, pero otro tanto no sabe ni siquiera cómo lo deben hacer.

Una posible reforma podría ser una excelente oportunidad para encausar las relaciones del ejecutivo con el legislativo, para avanzar hacia un país que no solo garantice estabilidad macroeconómica, sino que también asegure dignidad, inclusión y oportunidades para todos.

Una vez entendido el enfoque, partiremos del análisis de iniciativas y decisiones tributarias recientes que podrían marcar la pauta de la propuesta del Gobierno Nacional para una eventual reforma impositiva.

El Proyecto de Ley 300 de 2024 fue presentado como el mecanismo para financiar el Presupuesto General de la Nación del año 2025 que tenía, según esta iniciativa, un enfoque redistributivo y progresivo. Uno de los aspectos más relevantes fue la modificación del impuesto sobre la renta para personas jurídicas. El proyecto proponía reemplazar la tarifa fija del 35 % por un sistema progresivo, que contemplaba una tarifa del 27 % para empresas con rentas inferiores a 6.285 UVT, una tarifa del 30 % para aquellas entre 6.285 y 120.000 UVT, y una tarifa del 33 % para empresas con ingresos superiores a ese umbral.

Este ajuste buscaba hacer más competitivo el entorno fiscal para las pequeñas y medianas empresas, que históricamente han soportado una carga impositiva proporcionalmente más alta que la de las grandes corporaciones, debido a limitaciones en el acceso a beneficios tributarios y economías de escala. Sin embargo, algunos críticos argumentaron que esta medida podría generar distorsiones y facilitar el fraccionamiento artificial de empresas con el fin de acceder a tarifas más bajas, además de complejizar aún más el sistema tributario en Colombia.

En cuanto al impuesto al patrimonio, el proyecto proponía reducir el umbral gravable de 72.000 a 40.000 UVT y aumentar las tarifas hasta un 2 %. Además, por primera vez se incluían como sujetos pasivos a las personas jurídicas cuyos activos improductivos no generaran rentas. Esta medida fue interpretada como una forma de desincentivar la acumulación de activos ociosos y promover su uso productivo en la economía, además era calificado como un mecanismo que generaba doble tributación violando principios constitucionales que rigen la materia.

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Está demostrado que el régimen simple ha sido exitoso y debería fortalecerse en un eventual proyecto de ley mediante la claridad en su aplicación e incluso una ampliación para que más contribuyentes se puedan beneficiar.

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Adicionalmente, se propuso elevar la tarifa marginal del impuesto sobre la renta para personas naturales del 39 % al 41 %, aplicable a ingresos superiores a 31.000 UVT, y ajustar los rangos de retención en la fuente para los asalariados. También se incluía un incremento en la tarifa del impuesto a las ganancias ocasionales, pasando hasta el 25 %.

La propuesta incluía la eliminación del Régimen Simple de Tributación a partir de 2026, con el argumento de que dicho régimen, aunque diseñado para simplificar el cumplimiento tributario y formalizar a pequeños contribuyentes, había generado desequilibrios en el recaudo sin traducirse en mejoras significativas en la formalización del empleo o la actividad económica. Esto, desde luego, se trataba de un error que desconocía los importantes resultados en formalización y simplificación que ya beneficia a más 130.000 contribuyentes.

La implementación de una reforma tributaria con los lineamientos propuestos tendría efectos diferenciados en los distintos sectores de la economía. Por ejemplo, el sector extractivo, en particular el petrolero y minero, ya ha sido objeto de impuestos temporales sobre sus exportaciones. Aunque estos buscan capturar rentas extraordinarias, también generan preocupación por el posible desincentivo a la inversión, en un contexto en el que el país necesita diversificar su matriz exportadora.

Esta reforma, como es conocido, naufragó en el Congreso de la República con las consecuencias políticas que trazaron el camino a la ruptura del Gobierno Nacional con un importante sector del Congreso de la República.

Por otro lado, la disminución de recursos asociado al bajo nivel de recaudo tributario que permite alimentar el Presupuesto General de la Nación, se agravó con la crisis del Catatumbo que llevó a la declaratoria de la conmoción interior y con ello al Decreto Legislativo No. 175 de 2025, mediante el cual se impusieron medidas tributarias transitorias en el marco del estado de conmoción interior.

Dentro de las medidas se incluyeron la creación del Impuesto Especial para el Catatumbo que grava la extracción en el territorio nacional de hidrocarburos y carbón, el aumento de la tarifa del Impuesto de Timbre del 0 % al 1 %, y la aplicación de IVA a los juegos de azar en línea, incluso si se operan desde el exterior. Aunque estas disposiciones se justifican como transitorias y focalizadas en la atención del orden público y no es el propósito discutir su apego a la Carta Constitucional, evidencian que el Estado colombiano atraviesa una presión urgente de recaudo que no ha podido ser resuelta por medios ordinarios.

Así, es razonable anticipar que el próximo proyecto de reforma tributaria que plantea presentar el Gobierno Nacional podría, en principio, incluir medidas que permitan el rápido incremento de los niveles tributarios y esto se podría realizar por medio de un aumento generalizado de los impuestos, con énfasis en tributos directos como el impuesto sobre la renta y el patrimonio, como ya se buscó el año pasado, o simplemente con medidas que no afecten la esencia de los tributos, sino que permitan generar recursos por el pago de impuestos.

Con estos antecedentes fiscales y políticos, ¿qué sería lo aconsejable para una eventual reforma tributaria que favorezca el recaudo? Evidentemente, medidas que no afecten la esencia de los tributos, como las que se describen a continuación.

Cobro de cartera de la Dian

Según información de la Dian (Dian, 2025), “la cartera total de la Dian registrada en los aplicativos de cobro de la entidad con corte a 31 de diciembre de 2024 es de: $50.443.417.475.926” de los cuales la cartera que tiene una mayor probabilidad de recaudo es de 13.5 billones de pesos.

Es decir, sólo con el recaudo de la cartera que se denomina gestionable, podrían cubrirse los 12 billones del aplazamiento presupuestal decretado en enero de 2025. Esto desde luego no es fácil y requiere de audacia y apertura por parte de la Dian para lo cual, entre otras cosas, se deberían implementar algunas medidas que aunque no requieren rango legal, se podrían introducir para eliminar la barrera que han puesto algunos funcionarios Estas medidas podrían ser, entre otras:

i) Admisión de nuevos canales de recaudo en complemento de las entidades autorizadas de recaudo. Se debe reconocer que hoy existen múltiples actores en el sector financiero, que cumpliendo con estándares establecidos por la Superintendencia Financiera, llegan a poblaciones que no alcanzan los canales tradicionales.

ii) Apertura de la posibilidad de que los contribuyentes, a cambio de tener medios de pago adicionales accesibles[2] y/o que les generen menores intereses que los moratorios establecidos por el Estatuto Tributario, puedan pagar un fee adicional para acceder a ellos. Esto no implica el cobro para el ciudadano que quiera pagar impuestos, lo que implica es que, como en los peajes, si se quiere pasar por una línea diferente y más rápido se pueda hacer a cambio de un fee justo y razonable.

iii) Aperturas de líneas de crédito con el sector financiero y que estén coordinadas con la Dian para que los contribuyentes puedan pagar sus obligaciones en mora.

iv) Simplificación del procedimiento de facilidades de pago. Solo para poner un ejemplo de la ineficiencia del sistema de facilidades de pago, en una reciente experiencia profesional, a cambio de suscribir una facilidad de pago, se ofreció a la Dian una garantía de saldos a favor que se tramitaba para otra sociedad. La Dian, por un tecnicismo no aceptó la facilidad de pago, lo que implicó que una vez se liberó el saldo a favor con el que se hubiera podido pagar a la Dian, la entidad no pudiera contar con esos recursos.

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Cualquier iniciativa debería ir acompañada de una estrategia pedagógica clara que permita explicar a la ciudadanía el sentido de los ajustes y los beneficios esperados.

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Reducción transitoria de sanciones e intereses

Las últimas reformas tributarias han incluido mecanismos que reducen de forma transitoria las sanciones y los intereses en pro del pago de ciertas obligaciones. Esto ciertamente erosiona la confianza en el sistema y especialmente en la cultura tributaria. Cada vez menos debería aceptar el país una medida en este sentido.

No obstante, en 2024 el crecimiento de la cartera fue exagerado. Solo la cartera gestionable paso de 11,8 en 2023 a 13,5 en 2024, es decir, un aumento de cerca del 15 % que se explica por diferentes motivos pero que parecen ser extraordinarios.

De esta manera, encontrando una justificación adecuada que garantice la constitucionalidad de la medida, podrían ser una buena vía de recaudo de cartera como históricamente se ha demostrado.

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Una posible reforma podría ser una excelente oportunidad para encausar las relaciones del ejecutivo con el legislativo, para avanzar hacia un país que no solo garantice estabilidad macroeconómica, sino que también asegure dignidad, inclusión y oportunidades para todos.

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Masificación y uso eficiente de la factura electrónica

En principio, una medida en este sentido no requiere de ninguna modificación legal. En el año 2021, dejamos los mecanismos que fortalecieron el sistema de factura electrónica y en el presente Gobierno se dieron algunos pasos importantes en vía a la masificación. Es gratificante ver, como ya es costumbre, que se ofrezca la factura electrónica en un buen número de comercios.

No obstante, la Dian debe enfocar sus esfuerzos hacia el uso intensivo de esta información para combatir a gran escala la evasión y la elusión y no para amedrentar a profesionales que, como los médicos, ni siquiera son responsables del IVA.

En esta medida, en una posible reforma tributaria convendría, entre otras cosas, generar a las personas naturales un incentivo para solicitar la factura electrónica mayor al que otorgó la Ley 2277 de 2022.

Se debería ordenar el fortalecimiento de la Dirección de Gestión de Analítica para que proporcione insumos a las direcciones de fiscalización e impuestos de la Dian. Esto se debería hacer mediante la eficiencia de la planta actual de la Dian. Es bien conocido el importante incremento de la planta de la entidad sin que los resultados respalden esa gestión.

Determinación del impuesto sobre la renta

La Ley 2277 de 2022 introdujo el artículo 719-3 del Estatuto Tributario sobre la autorización a la Dian para emitir la factura como mecanismo de determinación oficial del impuesto de renta. Este mecanismo ya había sido introducido por la Ley 2155 de 2021, sin embargo, se consideró que era necesario perfeccionarlo.

Pues bien, no solo no se perfeccionó sino que no se ha aplicado. Evidentemente, se establecieron talanqueras en la Ley 2277 de 2022 que harán ineficiente este mecanismo. Una propuesta legislativa debería ajustarlo de manera que, respetando los derechos de los contribuyentes, se haga realmente expedito y eficiente. Necesitamos dejar atrás las ideas tradicionales del derecho tributario que con la excusa de respetar los derechos de los contribuyentes atan el actuar de la Dian. Obviamente no se propone el menoscabo de los derechos de los ciudadanos, pues se deben garantizar, pero esto no debe ser excluyente con la eficiencia de la administración tributaria.

Fortalecer el régimen simple de tributación

Según un estudio realizado por Asomicrofinanzas en el año 2024 y entregado al Congreso de la República en el marco del estudio de la Ley de Financiamiento, a julio de 2024, el Régimen Simple tenía los siguientes resultados:

 

  • Total de inscritos desde el 2019: 157.239.
  • Contribuyentes que se han retirado del RST: 23.849.
  • Nuevos contribuyentes acumulado (que no tenían RUT antes de optar por el RST): 45 % del total de inscritos.
  • Inscritos en el RST, según contribuyente: 60 % personas jurídicas y 40 % personas naturales.
  • Departamentos con inscritos en el RST: 32.
  • Municipios con contribuyentes del RST: 1.028.
  • Recaudo total por lo corrido del año 2024: 1.8 billones de pesos.
  • Valor recaudado para municipios por lo corrido del año 2024: 203 mil millones de pesos.

El mismo estudio señaló que, en promedio, en el Régimen Simple la Dian recauda más que en el Régimen Ordinario, lo que indica altos niveles de evasión y elusión en el sistema ordinario.

Está demostrado que el Régimen Simple ha sido exitoso y debería fortalecerse en un eventual proyecto de ley mediante la claridad en su aplicación e incluso una ampliación para que más contribuyentes se puedan beneficiar.

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Una reforma tributaria no puede concebirse de manera aislada, esto es, debe estar necesariamente acompañada por una reforma profunda del gasto público.

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Revisión y priorización del gasto

Una posible reforma debería incluir la revisión y priorización del gasto social, la eliminación de duplicidades institucionales, el fortalecimiento del control interno y externo y la adopción de herramientas tecnológicas para mejorar la trazabilidad y evaluación del gasto. En esta línea, iniciativas como el presupuesto por resultados y el uso del Registro Universal de Ingresos creado por el Plan Nacional de Desarrollo para focalización de la oferta social, pueden ser mecanismos valiosos.

Una reforma tributaria no puede concebirse de manera aislada, esto es, debe estar necesariamente acompañada por una reforma profunda del gasto público. La legitimidad del sistema fiscal no solo se sustenta en la manera como se recauda sino también en cómo se utilizan los recursos públicos. En este sentido, resulta indispensable que el esfuerzo contributivo de los ciudadanos se traduzca en una mejora tangible de sus condiciones de vida, una distribución más equitativa de la riqueza y una renovada confianza en la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones esenciales. EC

[1] El presupuesto, que para 2023 se aprobó en la ley 2276 de 2022 en 405,6 billones de pesos, pasó a 502,5 billones de pesos para 2024 de acuerdo con la Ley 2342 de 2023 y para 2025 el decreto 1523 de 2024 lo fijó en 523 billones de pesos (Ministerio de Hacienda, 2025)

[2] El pago de impuestos con tarjetas de crédito emitidas por bancos del exterior no es posible, por ejemplo.

Referencias Bibliográficas

  •  Alguero, M. (27 de Marzo de 2025). El Colombiano. Obtenido de MinHacienda presentará nueva Ley de Financiamiento para tapar el hueco fiscal: https://www.elcolombiano.com/negocios/nueva-ley-financiamiento-ministerio-de-hacienda-KJ26946149
  • Banco de Bogotá. (2025). Colombia: Informe Especial. Recaudo neto de impuestos rondaría $279 B en 2025, $30 B por debajo de. Bogotá D.C.
  • Congreso de la República. (1991). Constitución Política de Colombia. Obtenido de Art. 338.
  • Dian. (2023). Informe de Recaudo Dian. Diciembre 2023. Bogotá D.C.
  • Dian, 2025DP000058217 (Respuesta final solicitud No. Asunto 2025DP000058217 17 de Marzo de 2025).
  • Dian, D. d. (2024). Informe de Recaudo Dian. Diciembre 2024. Bogotá D.C.
  • Espinosa Radio. (27 de Marco de 2025). X. Obtenido de https://x.com/EspinosaRadio/status/1905238590411399363
  • Ministerio de Hacienda, C. P. (2025 de Enero de 2025). Decreto No. 0069 de 2025. Obtenido de https://www.minhacienda.gov.co/ documents/d/portal/decreto-0069-del-24-de-enero-de-2025?download=true
  • Presidencia de la República de Colombia. (26 de Febrero de 2025). Prensa Presidencia. Obtenido de El recaudo tributario de la Dian llegó a $ 32,8 billones en enero de 2025: https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/El-recaudo-tributario-de-la-Dian-llego-a-32- 8-billones-en-enero-de-2025-250226.aspx
  • Sandoval, Y. (11 de Mayo de 2023). Valora Analitik. Obtenido de Gobierno Petro revisaría ajustes al impuesto para energías renovables: https://www.valoraanalitik.com/gobierno-petro-revisaria-ajustes-al-impuesto-para-energias-renovables/
  • Congreso de la República de Colombia. (2024). Proyecto de Ley 300 de 2024: “Por la cual se expide una reforma tributaria estructural para la equidad y el fortalecimiento fiscal del Estado”. Gaceta del Congreso No. 935: https://www.congresovisible.org/gacetas/
  • Presidencia de la República de Colombia. (2025). Decreto 0175 de 2025: “Por el cual se dictan medidas tributarias en el marco del Estado de Conmoción Interior”. Diario Oficial No. 52.445:https://www.funcionpublica.gov.co

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