DAVID FERNANDEZ JARAMILLO

contralor delegado Sector Trabajo

Diciembre 2024, Edición 374.

LOS EMPLEOS FLEXIBLES, aunque contribuyen a aumentar la ocupación en el país están en permanente tensión con los postulados del trabajo digno y decente. Sin embargo, los sectores contemplados en la propuesta de reactivación económica diseñada por el Gobierno, que se caracterizan por el uso intensivo de este tipo de empleos, fueron los priorizados.

Empleos atípicos[1]

Los sistemas de producción mundiales adopta-dos en la globalización, el peso relativo del sector servicios, sumado a los avances tecnológicos y modificaciones en las estrategias empresariales enfocadas a la tercerización2 e intermediación3, han generado demandas específicas en las relaciones laborales que derivan en peticiones empresariales de nuevas condiciones legales para la vinculación de los trabajadores, conocidas como modalidades de empleo flexible o atípico. Estas se caracterizan porque se alejan de lo que se conoce como empleos tradicionales (en función de la duración del contrato, la jornada laboral, la subordinación y los derechos laborales).

Esta situación condujo, en su momento, a la demanda empresarial ante el legislativo de una flexibilización normativa que permitiera un marco de contratación legal de empleos que sirvieran para solucionar las problemáticas de un mercado laboral estructuralmente débil, con serias dificultades para la creación de empleo, caracterizado por brechas de género, regionales, etarias y altas tasas de desempleo e informalidad.

Los empleos atípicos han sido materializa-dos por el Estado colombiano mediante distintas reformas laborales, tales como las de 1990, 2002 y 2012, que en el estudio realizado por la Contraloría General de la República (CGR) en 2023 muestra las desviaciones de la norma, concretadas en el abuso de las figuras de intermediación y tercerización.

Estas modalidades de vinculación atípicas como son contratos sindicales, sociedades de acciones simplificadas, empresas de servicios temporales y contratos de prestación de servicios, que aunque legales e importantes para el mercado de trabajo, dado que las últimas representan el 6 % y 7 %, respectivamente del empleo formal nacional, no alcanzan a cumplir con las condiciones definidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para el ejercicio del trabajo decente y en especial para la garantía del derecho al trabajo, definida constitucionalmente en Colombia.

Las modalidades atípicas legales tienen tantos aspectos positivos como negativos en relación con las condiciones del empleo. Como desfavorable se puede señalar que tienen un direccionamiento específico hacia la estructuración de una política enfocada a la reducción de costos empresariales, que genera temporalidad en el empleo, procesos de contratación enfocados únicamente a la productividad empresarial, inestabilidad laboral, discontinuidad en la protección social integral, prácticas empresariales contractuales ilegales o abusivas y bajos ingresos, entre otras situaciones.

Igualmente, en los empleos atípicos se reconocen aspectos positivos, tales como la formalización de empleo, horarios flexibles y facilitar el ingreso al mercado laboral de poblaciones históricamente excluidas como jóvenes, migrantes y discapacitados. Particularmente, con relación a las mujeres, la flexibilización generó un incremento en la tasa global de participación y de ocupación. Ello incidió en la reducción de su tasa de desempleo y la consecuente disminución de la brecha laboral con los hombres. Y no menos importante es que, de acuerdo con diversos estudios, existe en los trabajadores atípicos un nivel de satisfacción con este tipo de empleo.

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Los empleos atípicos han sido materializados por el estado colombiano mediante distintas reformas laborales, que en el estudio realizado por  la contraloría general de la república en 2023 muestra las desviaciones de la norma, concretadas  en el abuso de las figuras de intermediación y tercerización.

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Plan de reactivación económica

Los planes de reactivación económica no pueden considerarse novedosos: en etapas complejas de la economía nacional se han diseñado diferentes estrategias de reactivación, centradas en muchas ocasiones en la adición de recursos a ciertos sectores de la economía, siendo la más reciente la formulada durante la administración Duque, a través del Conpes 4023 de 2021 que definió la política para la reactivación, la repotenciación y el crecimiento sostenible e incluyente (Departamento Nacional de Planeación -DNP-, 2024).

El actual Gobierno ha propuesto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2024 una  “Estrategia Fiscal para la Reactivación Económica Sostenible”, la cual incluye un conjunto de actividades para la reactivación del crecimiento económico, proponiendo allí un programa de este tipo para el segundo semestre de 2024 (Minhacienda, 2024).

Bajo este marco y en la mitad de su periodo presidencial, la administración Petro ha dado los lineamientos del denominado “Plan de Reactivación Económica para la Transformación”, del cual hasta el momento solo se conocen algunos esbozos generales, pero no se identifica un documento definitivo que permita conocer su proceso de construcción, así como indicadores, metas y recursos involucrados.

Este plan, liderado por el Departamento Nacional de Planeación, busca dinamizar el crecimiento económico del país y pronostica un crecimiento del 2 % anual durante los próximos dos años. Con ello se espera cerrar las brechas sociales y territoriales y la reducción de la pobreza (DNP, 2024), todo ello en un entorno de inestabilidad global y una demanda interna débil. Su financiación estará apalancada, según información preliminar, con recursos del Sistema General de Regalías (La República, 2024).

Esta propuesta menciona como uno de sus objetivos, incorporar empleos acordes con los nuevos desafíos globales, toda vez que propone que “Colombia transite con mayor velocidad del rentismo hacia la producción y el empleo de alto valor agregado (subrayado fuera de texto), con enfoque ambiental y de inclusión social” (DNP, 2024).

En este sentido, el Gobierno identificó cuáles son los sectores que, al priorizarse, tendrán los efectos económicos más importantes y estructurales. De este modo, se definieron las siguientes siete líneas de reactivación:

Reindustrialización: promoción de industrias que agregan valor y disminuyen la dependencia de las actividades extractivas, a través de la facilitación de créditos y la eliminación de trámites (DNP, 2024).

Turismo: es un sector con capacidad de emplear a gran cantidad de personas (DNP, 2024). El Gobierno trabajará en el mejoramiento de la infraestructura de este sector en el Archipiélago de San Andrés, el otorgamiento de 70.000 subsidios monetarios para la tarjeta de turismo (Findeter, 2024) y el reforzamiento de la promoción del turismo con énfasis en La Guajira y el Pacífico (RTVC, 2024).

Energía: el Gobierno implementaría el programa de Comunidades Energéticas, un esquema de asociatividad entre usuarios de este servicio (Findeter, 2024).

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El repunte de   la ocupación que puede generar una reactivación económica exitosa tendrá que afincarse, casi que necesariamente, sobre la flexibilidad  del empleo en sintonía con  las condiciones estructurales que el mercado laboral colombiano ha tenido en las últimas décadas.

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Conectividad: ofrecería nuevas oportunidades de aprendizaje para una sociedad basada en el conocimiento (DNP, 2024). Se propone mejorar el acceso a redes troncales y fortalecer el acceso a internet en instituciones educativas (Findeter, 2024).

Caminos de Paz (infraestructura): fortalecer la capacidad logística de los territorios, particularmente aquellos más rezagados. Se propone priorizar la ejecución de 21 obras de transporte y la intervención de 105 estructuras portuarias-fluviales (Findeter, 2024).

Agro: se propone ofrecer apoyo financiero al sector, para su modernización tecnológica y adquisición de maquinaria agrícola. Adicionalmente, se impulsarían las iniciativas de actores de la economía popular (DNP, 2024).

Vivienda y agua potable: se señala al sector vivienda como un importante generador de empleo (DNP, 2024), a través de subsidios para adquisición de vivienda de interés social (VIS) y de interés prioritario (VIP) (Findeter, 2024).

De estos sectores propuestos se identifican como potenciales generadores de empleo, los componentes de reindustrialización, turismo, infraestructura, agro y vivienda, estos asociados principalmente al impulso que se brinde desde el sector privado, que tiene una importante participación en ellos.

Para su articulación y seguimiento se ha reactivado el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación; como avances de esta reactivación se presenta la formalización del Pacto por el Crédito entre el Gobierno Nacional y Asobancaria y la apertura de 23 nuevas rutas por parte de Satena (Valencia y Serrato, 2024).

Empleo atípico -vs- sectores prioritarios

Observando los posibles alcances de la política de reactivación es fácilmente identificable que ella está orientada a impulsar el crecimiento en sectores altamente productivos -que además son y han sido de vital importancia para ab-sorber la fuerza laboral-, a provocar un cambio en la estructura productiva del país y a gene-rar empleo en términos de ocupación. Sería de esperar que las estrategias mencionadas estén orientadas por una política de empleo digno y decente, aunque la reactivación se mueve en un contexto macroeconómico.

Bajo este supuesto se podría suponer la necesaria conexidad de la reactivación económica con la concepción teórico-práctica de la flexibilización, en el contexto estructural del mercado laboral colombiano para que sea concordante con una política de empleo digno y decente.

Desde un contexto macro, el estudio “Flexibilización de la vinculación laboral (empleo atípico) en Colombia:  Una revisión sobre algunos de los modelos actuales” realizado por la CGR (2023), mostró que dicha flexibilización a lo largo de las reformas señaladas ha contribuido a mejorar, aunque no significativamente, aspectos del mercado laboral, tales como aumento de la tasa de formalidad, disminución de la tasa de desempleo y de la proporción de informalidad, que parecen mantener su impacto. Pero desde el cuarto trimestre de 2022 Colombia viene experimentado una prolongada desaceleración de su crecimiento económico como se aprecia en el gráfico 1.

Esta condición de la economía se puede observar también a través del seguimiento mensual del Indicador de Seguimiento a la Economía (ISE) presentado por el Dane. (Gráfico 2).

Ahora bien, aún en estas duras condiciones de desaceleración económica del país, su mercado laboral, mayoritariamente informal, parece ser un importante factor de absorción de la creciente fuerza de trabajo, contribuyen-do a la contención de la tasa de desempleo, como se observa en el cuadro 1.

En la misma línea de argumentación, el informe “Dinámica de Creación de Empresas” de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras)  que muestra la evo-lución anual de las unidades productivas en lo concerniente a la formalización empresarial pone de presente los siguientes datos:

En 2023 se crearon 305.997 unidades productivas, 1,5 % menos que en 2022, don-de nacieron 310.731 empresas. Del total de unidades registradas durante el 2023, el 74,4 % corresponden a personas naturales y el 25,6 % a sociedades. Por tamaño de em-presa, se evidenció una reducción del 1,4 % en la creación de microempresas, una disminución del 31 % en la creación de pequeñas empresas, además de una reducción del 25 % y 59 % para las empresas medianas y grandes. Tanto la creación de personas naturales como de sociedades disminuyó en 2023 respecto a 2022. Las personas naturales pasaron de 229.381 a 227.569, lo que representa una variación de -0,8 %. Para el caso de las sociedades la disminución es de 3,6 %, al pasar de 81.350 en 2022 a 78.428 en 2023.

Además, en 2023 el 46,5 % de las empresas nuevas crearon al menos un empleo. De las nuevas empresas que generaron empleo, el 39 % de ellas pertenecen al subsector de comercio, 17 % a alojamiento y servicios de comida, 10 % a industrias manufactureras, 6 % a actividades profesionales, científicas y técnicas y 5 % a construcción. (p.2)

Otros datos importantes que resaltan los aportes de la flexibilización a la dinámica de empleo en este periodo de desaceleración, lo constituyen las cifras de las empresas de servicios temporales (EST) revelados por el Observatorio del Mercado Laboral de la Asociación Colombiana de Empresas de Servicios Temporales (Acoset) referido a 2023, que reporta un total de 448,092 empleos flexibles generados en todo el país, en sectores clave como comercio con 143.837 empleados misionales, seguido de la manufactura con 123.225, transporte, almacenamiento y comunicaciones con 53.323, construcción con 40.328 y el sector inmobiliario con 35.604. Hay que recordar que estos empleos, aunque flexibles son legales y formales.

Ahora bien, con relación a los sectores planteados para la reactivación, el cuadro 2 revela el potencial de ocupación que cada uno tiene y que debe ser leída tanto en clave del dato de la proporción de informalidad que ha oscilado desde el 57,6 % en el trimestre octubre-diciembre 2022, a un 56 % en el trimestre junio-agosto del 2024, como de la demanda de empleos flexibles en los sectores señalados por Acoset.

Esto permite afirmar que el repunte de la ocupación que puede generar una reactivación económica exitosa tendrá que afincarse, casi que necesariamente, sobre la flexibilidad del empleo en sintonía con las condiciones estructurales que el mercado laboral colombiano ha tenido en las últimas décadas.

De manera que ejemplos específicos de esta conexidad se pueden señalar en las modalidades de empleo altamente flexible que tradicionalmente han ofrecido los sectores priorizados para la reactivación: comercio, turismo y agro (con informalidad del 84 %) y que representan el 39,1 % del total de ocupación del país.

A partir de lo anterior, hay dos realidades innegables. Una es la necesidad de avanzar en la propuesta de reactivación y para ello se necesita un marco de entendimiento entre el Gobierno Nacional y la empresa privada, que permita contar con un clima propicio para la inversión a corto, mediano y largo plazo y evitar así los altibajos de los últimos dos años, favorecer el crecimiento sostenido y, como consecuencia, generar recursos indispensables para la puesta en ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.

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Se necesita  un marco de entendimiento entre el gobierno nacional y la empresa privada, que permita contar con un clima propicio para la inversión a corto, mediano y largo plazo  y evitar así los altibajos de  los últimos dos años, favorecer el crecimiento sostenido y generar recursos indispensables para la  ejecución del plan nacional de desarrollo.

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La segunda es que la reactivación planteada necesariamente se ejecutará sobre la mayoría ocupacional del mercado laboral actual, donde juegan un papel preponderante las modalidades de contratación atípica o flexible, máxime en la mayoría de los sectores prioriza-dos para impulsar el crecimiento sostenido del país.

En ese contexto de realidad ocupacional, la CGR considera fundamental que en el marco del actual proceso de formulación de la Política Pública de Trabajo Digno y Decente, que propende por la protección de los trabajadores que ejercen su actividad en el marco de una relación típica de trabajo, se dé el debate para intentar conciliar las características y necesidades reales del mercado de trabajo con la propuesta de reactivación económica y los empleos que a través de ella se buscan generar.

Igualmente, la CGR llama la atención sobre la necesidad de considerar las exigencias de flexibilidad de los mercados laborales actuales y de la realidad de la economía del país que está cimentada sobre un empresariado cuya gran mayoría son MiPymes, con alta demanda de servicios estacionales en sus componentes productivos de agricultura, turismo, gastronomía, cultura, recreación, comercio, que exigen formas novedosas de contratación y de vinculación al sistema de seguridad social integral, y avanzar así en una mayor adaptación al contexto de servicios, tecnologías en desarrollo y actividades laborales individualizadas. EC

Documento elaborado por

Iván López Dávila Director de Estudios Sectoriales, Contraloría Delegada Sector Trabajo.

Profesionales Especializados Dirección De Estudios Sectoriales Contraloría Delegada Sector Trabajo.

Gloria Marcela Castillo

Rodrigo Alfonso Flores

Diego Alejandro Cháves

Referencias bibliográficas

• Asociación Colombiana de Empresas de Servicios Temporales. abril 2 de 2024) 15 billones de pesos y 448.092 empleos aportaron las empresas de servicios temporales. https://www.acoset.org/15-billones-de-pesos-y-448-092-empleos-aportaron-las-empresas-de-servicios-temporales/
• Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio –Confecámaras-. (2023). Dinámica de Creación de Empresas en Colombia – 2023. https://confecamaras.org.co/images/Informe-Dinamica-de-creacion-de-empresas-2023.pdf
• Contraloría General de la República. (2023). Flexibilización de la vinculación laboral (Empleo Atípico) en Colombia: Una revisión sobre algunos de los modelos actuales.  https://www.contraloria.gov.co/ documents/20125/1355070/2023_002_EstudioEmpleoAtipico.pdf/43748877-7ec6-585d-b852- 620b27fd0a25?t=1690230320859
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística Dane. (2024a). Boletín Técnico PIB-II Trimestre 2024 Preliminar. Agosto 2024. https://www.dane.gov.co/files/operaciones/PIB/bol-PIB-IItrim2024.pdf
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística –Dane-. (2024b). Boletín Técnico Indicador de Seguimiento a la Economía (ISE). https://www.dane.gov.co/files/operaciones/ISE/bol-ISE-ago2024.pdf
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística Dane. (2024c). Boletín Técnico Mercado Laboral según sexo. Históricos. Junio- Agosto 2024. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/segun-sexo/mercado-laboral-historicos
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística Dane. (2024c). Boletín Técnico Mercado laboral según sexo. Históricos. Junio- Agosto 2024 -Departamento Administrativo Nacional de Estadística Dane. (2024d). Empleo informal seguridad social – Históricos. Boletín Técnico. Julio 2024- Agosto 2024.  https://www.dane.gov.co/index. php/estadisticas-por-tema/salud/informalidad-y-seguridad-social/empleo-informal-y-seguridad-social-historicoso-informal-y-seguridad-social-historicos
• Departamento Nacional de Planeación. (2024). Plan de Reactivación Económica para la Transformación. Comunicado de Prensa. 9 de agosto de 2024. Bogotá, Colombia. https://www.dnp.gov.co/Prensa_/Noticias/Paginas/plan-de-reactivacion-economica-para-la-transformacion.aspx
• Financiera de Desarrollo Territorial Findeter. (Septiembre de 2024).  ¿Qué incluiría el Plan de Reactivación Económica del Gobierno Nacional?.   Contexto Económico, Edición 61, 3-5. https://www.findeter.gov.co/system/files/internas/Contexto-Economico-N61-web_0.pdf
• Diario La República. (11 de julio de 2024). Plan de reactivación económica del Gobierno arrancará con $8,2 billones de regalías. https://www.larepublica.co/economia/los-recursos-detras-del-plan-de-reactivacion-economica-2024-3905015#:~:text=Alejandro%20Casta%C3%B1eda%2C%20vicepresidente%20de%20Aliadas,Bruto%20en%20 3%25%20o%20m%C3%A1s.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2024).  Marco Fiscal de Mediano Plazo 2024 Estrategia Fiscal para la Reactivación Económica Sostenible.  https://www.camara.gov.co/sites/default/files/2024-06/MFMP%202024%20 radicar%202.pdf
• RTVC (2024) Sistema de Medios Públicos. (9 de agosto de 2024). Ley de financiamiento reducirá impuestos al turismo interno. https://www.rtvcnoticias.com/foro-de-reactivacion-economica-objetivos-gobierno-2024
• Valencia Barrera M. A. y Serrato Uribe, N. (Septiembre 2024).  La reactivación económica del cambio productivo. Revista Planeación y Desarrollo. Edición Número 14. Departamento Nacional de Planeación. https://colaboracion. dnp.gov.co/CDT/PublishingImages/Planeacion-y-desarrollo/2024/Septiembre/PDF/reactivacion-economica.pdf