EL LABERINTO FISCAL COLOMBIANO

GUSTAVO HUMBERTO COTE PEÑA

exdirector general de la DIAN

Julio 2025, Edición 375.

Un sistema tributario eficaz exige normas claras, procedimientos simples y una administración transparente. Colombia, sin embargo, enfrenta un panorama complejo marcado por reformas constantes, metas de recaudo ambiciosas y una institucionalidad tensionada. 

EL SISTEMA TRIBUTARIO DE CUALQUIER PAÍS SE ENCUENTRA INTEGRADO POR TRES ELEMENTOS FUNDAMENTALES: normas reguladoras de las obligaciones tributarias sustanciales, normas sobre los procedimientos tributarios necesarios para viabilizar el cumplimiento de aquellas y la existencia de un ente a nombre del Estado administrador de todos los asuntos impositivos. De la forma como sean estructurados dependerá la obtención de recaudos suficientes para la materialización de los fines del Estado.  

El funcionamiento correcto y eficiente del sistema exige de cada uno de ellos características especiales:

• En el caso del primero, los preceptos normativos deben contemplar todos los elementos de cada tributo y estar redactados reflejando en su estructura los principios de progresividad, equidad (justicia vertical y horizontal), simplicidad (sencillos), neutralidad y eficiencia en términos de recaudo, y sin figuras determinantes del deterioro del cumplimiento correcto y voluntario por parte de los ciudadanos (ejemplos: beneficios de auditoría, amnistías, blanqueos etc.).
• En cuanto al segundo, las disposiciones reguladoras de las obligaciones formales deben establecer procedimientos ajenos de complejidad, con garantía del debido proceso y pleno reconocimiento de los derechos fundamentales, ágiles, excluyendo la exigencia de requisitos engorrosos e innecesarios.
• El tercero, referido a la administración tributaria, exige un ente público con suficientes recursos humanos preparados en el conocimiento técnico de los tributos y procedimientos, en los derechos de los administrados y en el comportamiento guiado por valores éticos para el ejercicio de sus funciones.
• Igualmente, requiere contar con una potente infraestructura tecnológica con una amplia capacidad para almacenar y aprovechar los datos del universo de sujetos pasivos a controlar y de terceros, aprovechando al máximo la fortaleza del cruce de informaciones de diferentes fuentes para estructurar los programas de control y para administrar, con eficiencia, los diferentes procesos administrativos internos y externos, facilitando a los obligados fiscales cumplir sus deberes y reclamar sus derechos, de forma fácil.

La institución tributaria debe ser reconocida como una entidad de gran prestigio, generadora de altos niveles de riesgo subjetivo e impulsadora constante de creación de conciencia tributaria en toda la sociedad y del cumplimiento voluntario.

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En los últimos 15 años se han aprobado ocho reformas tributarias. Esta dinámica legislativa tan prolífica ha implicado constantes cambios en las reglas de juego y ha originado incertidumbre permanente para todos los actores económicos, con grave afectación de los montos recaudados.

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Al confrontar el sistema tributario colombiano con lo aquí expresado y su efecto en el recaudo, la evaluación arroja algunas conclusiones negativas y otras positivas.

Las relaciones tributarias en Colombia están regidas por una amplia cantidad de disposiciones.

El Estatuto Tributario comprende casi mil artículos y el reglamento único en la materia, incluye más de 1.600. En muchos de los casos, con textos redactados de manera confusa, compleja y ausentes de claridad. Al crecimiento del amplio bosque normativo se suman la infinidad de resoluciones, circulares y conceptos interpretativos expedidos por las dependencias encargadas de la doctrina. En ese mundo tan denso, espeso y brumoso, tanto contribuyentes como funcionarios enfrentan grandes dificultades. Los primeros para satisfacer sus compromisos fiscales y los segundos para ejercer el control.

Lo anterior no es gratuito, si se tiene en cuenta la aprobación en el país de ocho reformas tributarias en los últimos 15 años. Es decir, una cada dos años, sin contar las 14 expedidas en los años noventa y en la primera década del siglo XXI. La dinámica legislativa tan prolífica ha implicado constantes cambios en las reglas de juego y ha originado incertidumbre permanente para todos los actores económicos, con grave afectación de los montos recaudados.

A la multiplicidad de cambios periódicos se suman los efectos de las deficiencias e irregularidades cometidas en el trámite de expedición de las leyes tributarias, las cuales implican el frustrado paso posterior por el camino del examen ante la Corte Constitucional, con lo cual termina limitándose el recaudo con ellas perseguido.

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El Estatuto Tributario comprende casi mil artículos y el reglamento único en la materia, incluye más de 1.600. En muchos de los casos, con textos redactados de manera confusa, compleja y ausentes de claridad.

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Expectativas de recaudo

El proyecto de ley de presupuesto para la vigencia 2024, presentado a consideración del Congreso de la República, reflejaba un aforo de $502,6 billones de pesos, correspondiendo a un 29,6 % del PIB. Entre las expectativas recaudatorias del Gobierno Nacional, cuando se realizaba su trámite, estaba la de financiar el gasto e inversión públicos, entre otras fuentes, con un incremento del 18,7 % en los ingresos tributarios.

Para lograr tan abultada pretensión, computaban los efectos de la reforma tributaria adoptada con la Ley 2277 de 2022, vigente a plenitud en el impuesto de renta durante el año 2023 y efectivo en el flujo de caja presupuestal durante el año 2024 por la norma constitucional aplicable a los impuestos de período (Art.338 Constitución Política), incluido el severo efecto en la tributación de las personas naturales con ingresos mayores a 10 millones de pesos, obligadas a asumir en dicho año un fuerte impacto al momento de pagar el tributo.

Además, sumaban en la meta propuesta, el recaudo por IVA, los nuevos impuestos ambientales y saludables, los resultados de la gestión de la Dian y los arbitrajes tributarios como fuente de ingresos adicionales en una cuantía de 15 billones de pesos.

El monto de los ingresos tributarios materializado en el 2024 para nada correspondió a lo esperado. Según el informe de gestión de la Dian del 24 de enero de 2025, el resultado en este período implicó un “Recaudo bruto de $267,2 billones equivalentes al 95,6 % de la meta establecida de $279,4 billones para la vigencia.”

(https://www.dian.gov.co/atencionciudadano/ documents/informe-de-gestion-dian- 2025-vfinal-24ene2025.pdf)

En dicho comportamiento incidieron varios factores, como la caída de varias de las normas de la Ley 2277/2022 por inexequibles, destacándose la correspondiente a la prohibición de la deducción de las regalías, el frustrado trámite del proyecto de ley de arbitramento de procesos judiciales impositivos en curso en los despachos de los jueces administrativos y la anticipación en el año anterior de pagos vía retención en la fuente a restar en las declaraciones tributarias presentadas y por pagar en este ejercicio fiscal.

Importa traer a colación las reiteradas advertencias formuladas al ministro de Hacienda por parte de varios expertos en la materia, sobre la anticipación de la suerte de dichas normas ante la guardiana de la Constitución y el carácter fantasioso del recaudo calculado por los potenciales arbitramentos de litigios tributarios, agravado por la ausencia de respaldo legal.

La historia descrita sobre aspiraciones recaudatorias al margen de la racionalidad de las recomendaciones, volvió a repetirse cuando se tramitaba el Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2025. El Gobierno Nacional lo presentó desbalanceado, apostando a complementarlo con una ley de financiamiento presupuestal para lograr el equilibrio requerido entre los ingresos y los gastos en cuantía de 12 billones de pesos. El capricho de las autoridades hacendísticas al negarse a ajustar las cifras iniciales estimadas en $523 billones con el fin de lograr el trámite de un proyecto más realista, conllevó su archivo por parte del Congreso de la República.

La situación fiscal prevista para el año en curso se agravó aún más por la misma suerte corrida en el parlamento por el proyecto de ley de reforma tributaria de financiamiento presupuestal. Los congresistas consideraron la lenta recuperación de la economía junto con los gravosos efectos de la reforma del 2022, como un escenario poco favorable para su aprobación.

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El Congreso archivó el proyecto de ley de financiamiento presupuestal de 2025, dejando al Gobierno sin margen de maniobra legislativa y obligándolo a expedir el presupuesto por decreto.

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En el contexto anterior, a comienzos del mes de diciembre de 2024 y en medio de los escándalos de corrupción por el direccionamiento de contratos solicitados por senadores y representantes, se produjo la salida del segundo Ministro de Hacienda del Gobierno y la llegada del ministro Diego Guevara. Afortunadamente se trataba de un funcionario técnico que fungía como Vice-ministro de la misma cartera, lo cual morigeró los efectos indeseables de esta clase de movimientos en la cúpula del Estado.

El desastroso resultado legislativo obligó al Gobierno a adoptar el presupuesto por decreto tal y como lo establecen sus normas reguladoras. Es así como en aplicación del artículo 59 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en concordancia con el artículo 348 de la Constitución, produjo el PGN 2025 mediante el Decreto 1523 del 18 de diciembre de 2024, aforado en $511 billones de pesos, descontando los $12 billones correspondientes al proyecto de ley de financiamiento presupuestal archivado.

Además, a finales del mes de enero de 2025, expidió el Decreto 0069 de 2025, con el cual se aplazaron gastos por $12 billones de pesos, llamando la atención sobre la voluntad de no afectar aquellos relativos a asuntos sociales y apartándose del criterio de quienes predicaban la necesidad de un recorte mayor para garantizar la estabilidad fiscal.

Gravamen para personas naturales

El proyecto “enterrado” había sido vendido a la opinión pública con los argumentos de no afectar la carga de las personas naturales y de establecer una reducción de la tasa de tributación corporativa en el impuesto de renta, para hacer más competitiva la actividad económica de las personas jurídicas. Adicionalmente, incorporaba algunos ajustes a la regla fiscal, criticados desde diferentes centros de pensamiento. Los planteamientos de defensa gubernamental chocaban con la verdad en sentido contrario derivada de su contenido.

La propuesta implicaba aumentar el gravamen de las personas naturales al proponer la limitación de la deducción por dependientes, mediante la prohibición de solicitarla en cabeza de varios declarantes respecto de una misma persona. Es decir, para los autores de la iniciativa no importaba la contundente realidad de la mayoría de las familias colombianas donde ambos esposos, por el exiguo monto de sus ingresos, están compelidos a asumir el sostenimiento compartido de sus hijos, por ser esta la única forma de poder proveerles la satisfacción de sus necesidades alimentarias, de vestido, vivienda, salud y educación, circunstancia fundamental para la aplicación del referido beneficio en cabeza de los dos y no en la de uno solo de ellos.

Efectos sobre las empresas

A nivel de las pequeñas empresas y de las microempresas, conllevaba un castigo mayor, pues se planteaba la eliminación del Régimen Simple de Tributación a partir del 2026, en contravía de las recomendaciones de la OCDE sobre su fomento en beneficio de tales negocios.

En cuanto a la tarifa de las personas jurídicas, establecía su reducción en una forma progresiva en varios años, pero incrementaba la tasa mínima de tributación de forma inmediata y sin corregir los defectos de su diseño adoptado en el 2022, entre los cuales está incluida la doble tributación por la no depuración en su cálculo de la diferencia en cambio no realizada.

Lo preocupante para el país es la voluntad expresada por el presidente de la República en el sentido de insistir en una nueva reforma tributaria, para lo cual impartió instrucciones al ministerio de Hacienda de prepararla con base en el contenido del frustrado proyecto de financiamiento presupuestal. La opinión pública espera la vigencia de la sensatez en el parlamento para atajar esta absurda pretensión o, al menos, para introducirle los cambios necesarios con miras a proteger el bolsillo de los colombianos.

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Mediante herramientas como la facturación electrónica y el cruce automatizado de datos, la Dian fortalece su capacidad para garantizar la seguridad fiscal del Estado.

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De acuerdo con cifras de la Dian, la meta de recaudo del 2025 es la cifra nada despreciable de $298.8 billones. Durante el mes de enero el comportamiento fue positivo por el monto total percibido de $32.8 billones, superando la meta fijada para este primer período de $29,6 billones y en lo corrido del mes de febrero hasta el día 20, lo aportado fue de $11,3 billones, frente a la meta fijada para este mes en $14,9 billones.

Para el cumplimento del total en el resto del año, la entidad deberá desplegar acciones de gestión audaces en búsqueda de mejores resultados frente a los logrados en el año anterior. De hecho, en esta línea ya fue anunciado el uso de mecanismos ignorados a pesar de estar señalados en el Estatuto Tributario desde hace varios años, como el del registro de bienes del investigado, para garantizar el pago de futuros valores, permitiendo su persecución mediante cobro coactivo, aún cuando figuren a nombre de terceros. Igualmente, fue hecho público un programa de cobranzas con el embargo de facturas electrónicas pendientes de pago por los clientes del deudor tributario.

A pesar de los esfuerzos de la entidad rectora de los tributos nacionales, a la dificultad fiscal evidente en el año en curso, se suma el nuevo cambio del titular de la cartera del ministerio de Hacienda. De acuerdo con los informes periodísticos, en la inconveniente e inoportuna decisión para la situación de la débil economía nacional y la confianza del mercado, pudieron jugar como factores desencadenantes del relevo, desacuerdos con el primer magistrado alrededor de la nueva reforma tributaria y el aplazamiento de gastos adicionales a los ya determinados.

El país espera con expectativa la llegada de la persona designada como nueva cabeza de estos asuntos claves para mantener la senda de la recuperación económica, reflejada en los resultados positivos del dato de crecimiento obtenido durante el mes de enero (2,65).

A nivel de los procedimientos tributarios, debe reconocerse el avance logrado en los últimos años en la administración de impuestos, con la disposición de herramientas informáticas para el cumplimiento de las obligaciones a distancia y para la interacción con la Dian. Una muestra son los procesos de inscripción y actualización del RUT y del RUB, presentación de declaraciones, trámite de devoluciones y/o compensaciones, remates de bienes embargados en ejercicio del cobro coactivo, presentación de recursos contra actos de determinación oficial y sanción, validación de la facturación electrónica de las transacciones sobre bienes y servicios, apoyo a través del centro telefónico de ayuda y orientación, entre otros.

A pesar de lo enunciado, los formalismos siguen teniendo preponderancia en algunos procedimientos y actuaciones. Por ejemplo, en el proceso de devolución de los saldos a favor, determinados en las declaraciones impositivas y por pagos en exceso, la preeminencia de los sistemas por sobre la lógica natural de las cosas, enredan la recuperación de valores a que tienen derecho las empresas. A la dificultad para obtener las citas automatizadas, se suma la negativa de algunos funcionarios de turno a la radicación por deficiencias formales en cualquier documento, obligando al solicitante a volver a efectuar, desde un principio, todo el trámite del caso.

De otra parte, son innumerables los casos de corto-circuitos producto de la desactualización de la cuenta corriente y las compensaciones efectuadas con deudas inexistentes, lo cual aplaza injustamente la disposición de capital de trabajo por varios meses, al diferir la solución en el tiempo hasta la decisión de los recursos gubernativos contra ellas.

Tratándose del recurso humano propiamente dicho, también se han obtenido logros positivos. Hoy la gran mayoría de los funcionarios de la Dian son personas bien preparadas en los aspectos técnicos y con un claro compromiso con el trascendental papel desarrollado por ellos al ejercer la gestión relacionada con el recaudo de los ingresos públicos. A pesar de lo anterior, existe la necesidad de hacer énfasis en su formación alrededor de la necesidad de reconocer los derechos de quienes controvierten los actos proferidos en los procesos de fiscalización, cuando les asiste la razón en sus argumentos en contra de las pretensiones oficiales.

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A nivel de los procedimientos tributarios, debe reconocerse el avance logrado en los últimos años en la administración de impuestos, con la disposición de herramientas informáticas para el cumplimiento de las obligaciones a distancia y para la interacción con la Dian.

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De una manera desafortunada, a pesar de las pruebas y argumentos legales en contra de las decisiones adoptadas, algunos servidores públicos hacen caso omiso de estas realidades procesales para proceder a confirmar las actuaciones adelantadas tal y como fueron producidas en un principio. En esta forma, obligan al contribuyente a acudir ante los jueces para lograr el reconocimiento de sus derechos, con el desgaste de tiempo y recursos financieros para el Estado, por la previsible sentencia final en contra de la Dian.

La percepción de los empresarios es la ausencia, en la práctica, de la instancia de discusión en vía gubernativa ante la misma entidad. Por ello, es importante pensar en separar esta función de las actuales áreas jurídicas para ubicarlas en un organismo independiente de los directores seccionales.

Persisten nichos de corrupción

Al interior de la entidad rectora de los tributos nacionales persiste la existencia de nichos de corrupción, como ocurre en puertos y aeropuertos y en el manejo de los aplicativos informáticos de carácter aduanero.

Los escándalos alrededor de las influencias indebidas y delictivas del denominado “papá pitufo” en la Dian, en la Policía Nacional y en la Policía Fiscal y Aduanera (Polfa) así como el informe de la directora de la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC) sobre la manipulación de cientos de declaraciones de aduanas para favorecer el contrabando, son hechos graves y no pueden quedar impunes.

A los responsables de tales delitos y a sus cómplices internos y externos, las autoridades deberán aplicarles drásticas sanciones disciplinarias y penales, y obligarlos a compensar con sus bienes el daño ocasionado al fisco y a la sociedad.

La entidad debe fortalecer el control interno identificando claramente los puntos de grave riesgo y adoptar medidas eficientes para prevenir conductas ilegales. Además, la ITRC, entidad dependiente del Ministerio de Hacienda, a quien corresponde el control disciplinario de los funcionarios de la parte misional de la entidad, debe hacer presencia con más divulgación de las conclusiones de sus investigaciones para dar lugar a un mayor riesgo subjetivo como instrumento para desestimular las irregularidades.

Como puede verse, al margen de los problemas presupuestales y las decisiones de política fiscal, el balance del recaudo de impuestos en Colombia, por pasar por la revisión de las deficiencias de los tres elementos del sistema tributario existente, evidencia la necesidad de adoptar estrategias urgentes para introducir las correcciones necesarias y así lograr su funcionamiento eficiente y eficaz.

Entre ellas, debe contemplarse la adopción de una reforma tributaria estructural, la simplificación normativa y de los procedimientos, agilizar la modernización de la Dian, todo acompañado de una firme y contundente voluntad de las distintas instancias gubernamentales en la lucha contra la evasión, el contrabando y la corrupción pública. EC

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