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EL FRACASO DEL CENTRALISMO

DIDIER ALBERTOTAVERA

Director Ejecutivo Federación Nacional de Departamentos –FND–

Septiembre 2024, Edición 373

DURANTE SUS 30 AÑOS DE EXISTENCIA, LA FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS (FND), se ha caracterizado por ser abanderada de la lucha de los territorios por lograr una descentralización en la que estén debidamente definidas las competencias de los diferentes niveles de gobierno y se afiance una verdadera autonomía de las entidades territoriales que les permita gestionar de forma más eficiente las políticas que representen los intereses de sus comunidades, procurando así el cierre de brechas en los sectores más vulnerables y mejorando la calidad de vida así como la actividad productiva de la región.

Este artículo parte de un contexto histórico de los siglos XIX y XX, continúa enfatizando las bondades y los desafíos del proceso de descentralización actual en Colombia y finaliza señalando las bondades de las reformas que hoy hacen trámite en el Congreso de la República para fortalecer la autonomía territorial.

Contexto histórico siglos XIX y XX

Históricamente Colombia ha sido un país de regiones y desde la época de la independencia hasta hoy ha atravesado por diferentes mecanismos de organización territorial, en los cuales se han instaurado tanto sistemas federalistas como centralistas. Se destaca el proceso en el marco del radicalismo liberal que a través de la Constitución de Rionegro (1863) estableció en el país una estructura federal, los Estados Unidos de Colombia, asignando a los estados una amplia autonomía al elegir su propio gobierno, establecer sus propias leyes y definir su política de recaudo de impuestos y la estructura de su presupuesto (Castillo & López ).

La estructura federal generó el fortalecimiento de las finanzas de los estados toda vez que aumentó el recaudo tributario per cápita por el sentido de pertenencia de los habitantes con su región. No obstante, este modelo generó tensiones y conflictos entre los estados, llevándolos, inclusive, a guerras civiles con frecuencia, debilitando la unidad nacional y la capacidad de gobernabilidad del gobierno central (Kalmanovitz & López Rivera, 2019).

Esto da paso a que en 1886 se promulgue una Constitución extremadamente centralista bajo la cual los territorios pierden su autonomía y los estados se convierten en departamentos controlados por el gobierno central. En este periodo se vivió un contexto de muy bajo desarrollo social y económico regional, de ineficiencia en la prestación de servicios públicos y una creciente situación de violencia y desigualdad, como consecuencia, en parte, de la concentración del poder en el Gobierno Nacional que propiciaba muy poca autonomía de las entidades territoriales en la administración de sus recursos, evitando que las regiones atendieran sus propias demandas de manera eficiente.

Esto nos lleva a la necesidad de reformar la estructura del Estado y en 1991 se expide la Constitución Política de Colombia que actualmente nos rige y que establece que Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, ubicándolas en el centro del ordenamiento territorial, haciéndolas titulares de autonomía, entendida como la capacidad que estas tienen para gestionar sus propios intereses regionales o locales, dentro de los límites de la Constitución y la Ley[1].

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Alcanzar el objetivo de consolidar un Estado descentralizado y una verdadera autonomía territorial ha sido un proceso de avances y retrocesos, que en materia de sostenibilidad territorial y cierre de brechas sociales y económicas, está en deuda con las entidades territoriales y sus habitantes.

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El fracaso del centralismo

Es necesario reconocer que la capacidad del gobierno central es limitada para suplir las necesidades de los habitantes en las regiones en materia de coberturas y calidad en servicios públicos, salud, educación y ordenamiento del aparato productivo, y que estos servicios a cargo de los gobiernos subnacionales mejoran las condiciones de vida de los habitantes teniendo en cuenta que los gobiernos territoriales pueden focalizar con mayor eficiencia los recursos hacia los más pobres, mejorando así la calidad de vida, los niveles de educación y el incremento de la actividad productiva de la región (Pening, 2009).

Se tiene entonces que el proceso de descentralización debe propender por transferir responsabilidades y recursos del gobierno central a los gobiernos departamentales, con el fin de mejorar la eficiencia en la gestión y la capacidad de respuesta a las necesidades locales.

Para esto es fundamental un análisis de las competencias para comprender la distribución administrativa entre los diferentes niveles que conforman el Estado colombiano, establecer acuerdos de delegación que propendan por la eficiencia en la entrega de bienes y servicios y, sobre todo, en cumplimiento del mandato Constitucional de no descentralizar competencias sin la previa asignación de recursos fiscales suficientes para atenderlas[2] y mejorar las condiciones de participación de las entidades territoriales de los ingresos del Estado, toda vez que, alrededor del 80 % del recaudo es del Gobierno Nacional, el 16 % de los municipios y solo el 4 % de los departamentos.

Perspectivas desde los departamentos

En el marco del proceso de descentralización, por mandato Constitucional, los departamentos deben ejercer funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios y de prestación de los servicios, y gozan de autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio[3].

Por otra parte, la gestión de los gobiernos departamentales promueve una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones supramunicipales, pues estos tienen un conocimiento integral de las características culturales propias de cada región, lo que fortalece la gobernanza regional al permitir una administración más cercana a las realidades y necesidades locales, situación que se traduce en una mejor planificación y ejecución de proyectos (Santaella, 2018).

En términos de desarrollo regional, tenemos que la capacidad de los gobiernos departamentales para diseñar e implementar estrategias de desarrollo adaptadas a sus contextos específicos, puede llevar a un crecimiento económico más equilibrado, lo que se traduce en una reducción de las desigualdades sociales y económicas en los territorios.

Para abordar este asunto, por ejemplo, se puede pensar en un proceso de descentralización espacial, que permita el ordenamiento del aparato productivo a través de la transferencia de recursos e instrumentos a los departamentos que promocionen actividades productivas en toda su jurisdicción (Pening, 2009).

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Los gobiernos departamentales, con autonomía para administrar y planificar el desarrollo económico y social local, fortalecen la participación ciudadana y promueven un crecimiento más equilibrado al adaptar estrategias a las realidades regionales.

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Desafíos de la descentralización

Una vez resaltados algunos de los aspectos positivos y relevantes que un proceso de descentralización departamental conlleva para los territorios y sus comunidades, es necesario hacer énfasis en las dificultades que han afrontado las entidades territoriales en estos más de 30 años de haber sido expedida la Constitución Política de 1991.

Es así como se han expedido reformas constitucionales y políticas que han: i) contribuido a la transferencia de competencias a niveles más altos de gobierno, vulnerando así la autonomía territorial[4]; ii) disminuido las trasferencias de recursos públicos a los niveles subnacionales[5]; y iii) otorgado mayor injerencia del Gobierno Nacional en las decisiones regionales[6]. Se puede concluir que la legislación y las disposiciones del orden nacional no han sido eficientes en su cumplimento (Suelt Cock, 2015).

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El proceso de descentralización debe propender por transferir responsabilidades y recursos del gobierno central a los gobiernos departamentales, con el fin de mejorar la eficiencia en la gestión y la capacidad de respuesta a las necesidades locales.

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Reformas para fortalecer la descentralización y garantizar la autonomía

Alcanzar el objetivo de consolidar un Estado descentralizado y una verdadera autonomía territorial ha sido un proceso de avances y retrocesos, que en materia de sostenibilidad territorial y cierre de brechas sociales y económicas, está en deuda con las entidades territoriales y sus habitantes. Por esta razón los departamentos del país celebran que en la actualidad la descentralización territorial sea un tema que lidera las agendas del legislativo, del ejecutivo, de la sociedad civil, la academia y, por supuesto, de las entidades territoriales y sus agremiaciones.

En procura de lograr esa mayor eficiencia en las demandas específicas de los territorios y sus habitantes, se relacionan a continuación las reformas que hacen trámite en el actual periodo legislativo del Congreso de la República para lograr consolidar el proceso de descentralización y fortalecer la autonomía territorial:

Sistema General de Regalías

El proyecto de acto legislativo modifica los artículos 332, 360 y 361 de la Constitución Política de 1991, fortaleciendo constitucionalmente los principios de descentralización y autonomía territorial en la gestión y ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), permitiendo a las entidades territoriales atender sus propias necesidades sociales, económicas y ambientales, asegurando una distribución más equitativa y eficiente de los recursos públicos.

De esta forma, ataca la ineficiencia en la utilización de las regalías, mediante la eliminación de las limitaciones en la inversión de los recursos del SGR forjada con la extensa reglamentación de las etapas del ciclo de los proyectos, incorporada en la Ley 2056 de 2020[7], lo que genera altos costos de transacción.

A demás, uno de los aspectos relevantes de este proyecto de acto legislativo es que no disminuye la asignación de recursos vigente a las entidades territoriales y, por el contrario, revierte las medidas centralistas que se implementaron a través de los actos legislativos 05 de 2011 y 05 de 2019, que incorporaron la participación del Gobierno Nacional en la toma de decisiones de inversión de los territorios, a través de la creación de órganos colegiados de administración y decisión (OCAD).

Es muy importante reconocer que la ruta para la dinamización de los recursos del SGR debe estar en cabeza de las entidades territoriales si se quiere lograr eficiencia en el cierre de brechas sociales y económicas. Son los territorios quienes lograrán liderar el proceso con mayor efectividad e impacto de la inversión pública con cargo a los recursos del SGR.

Sistema General de Participaciones

Otro proyecto de acto legislativo que hoy cursa trámite de quinto debate en el Congreso de la República modifica los artículos 356 y 357 de la Constitución Política que regulan las transferencias a las regiones a través del Sistema General de Participaciones (SGP).

Esta iniciativa propende por una distribución más justa de los recursos públicos permitiendo que todas las regiones del país, especialmente las más desfavorecidas, tengan acceso a fondos suficientes para su desarrollo. Esto se logra al materializar el espíritu de la Constitución de 1991 en el sentido de que el SGP crezca progresivamente hasta representar el 46,5 % de los ingresos corrientes de la nación.

De esta forma, el proyecto fortalece la autonomía territorial al otorgar más recursos a los gobiernos locales para que estos tengan mayor capacidad en la toma de decisiones y gestión de sus propios asuntos, de acuerdo con las necesidades específicas de sus territorios.

Con estas medidas, la iniciativa procura mejorar la prestación de servicios públicos esenciales como educación, salud y agua potable y saneamiento, teniendo en cuenta que definir competencias con claridad y otorgar mayor autonomía a las entidades territoriales, se traduce en mejoras significativas en la calidad de los servicios públicos esenciales.

Tenemos entonces que esta reforma promueve una verdadera descentralización del poder, permitiendo a las entidades territoriales una mayor participación de los ingresos nacionales y autonomía en la gestión de sus recursos.

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El Congreso debate un proyecto para modificar la Constitución y asegurar una distribución más equitativa de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). La propuesta busca aumentar gradualmente el porcentaje del presupuesto destinado a las regiones, llegando al 46,5 % de los ingresos nacionales, con el objetivo de fortalecer la autonomía territorial y apoyar especialmente a las regiones menos favorecidas.

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Modificación de la ley orgánica de ordenamiento territorial

Si bien la Ley 1454 de 2011 asignó competencias en lo concerniente al ordenamiento territorial, no respondió de forma integral a las expectativas del constituyente al quedarse corta en delimitar las competencias del nivel de gobierno departamental, que hoy se encuentran dispersas en la legislación y que señalan a los departamentos como responsables de un sinnúmero de funciones sin los recursos suficientes, transgrediendo el mandato constitucional de no descentralizar competencias sin la previa asignación de recursos para atenderlas.

Producto de esta situación, el proyecto que modifica la Ley 1454 de 2011 pretende delimitar competencias en el marco de la autonomía y descentralización territorial, generar nuevas fuentes de financiación para proyectos de impacto regional y establecer directrices para elaborar los planes de ordenamiento departamentales y su armonización con los otros instrumentos de planeación territorial.

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Con descentalización y autonomía los departamentos podrán financiar proyectos regionales a través de mecanismos como la participación en plusvalías y pagos por servicios ambientales, además de apoyar a los municipios en la fiscalización de impuestos para un desarrollo más equilibrado y sostenible.

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A continuación destacamos algunas de las disposiciones que son de gran relevancia para los intereses de nuestros agremiados:

Dotar a los departamentos de la facultad para implementar instrumentos para el financiamiento de proyectos de impacto regional como (i) participación en plusvalías; (ii) contribución por valorización; (iii) pagos por servicios ambientales o ecosistémicos; (iv) fondos de compensación; (v) emisión de títulos de derechos adicionales de construcción y desarrollo; y (vi) desarrollar los demás contemplados en la Ley 9 de 1989 como la transferencia de derechos de construcción y desarrollo.
Con el propósito de fortalecer el recaudo de los ingresos tributarios de los municipios se faculta a los departamentos para que, mediante convenio con esas entidades, apoyen la fiscalización, liquidación y cobro de las rentas municipales y para que implementen sistemas de información de soporte de liquidación y recaudo, mejorando así, la inversión municipal y reduciendo la dependencia de las transferencias.
Para impulsar el desarrollo productivo regional, los departamentos tendrán un rol activo en los fondos parafiscales, mediante el diseño de un plan de inversiones de los recursos que recaudan estos fondos[8].

Todo esto en procura de avanzar en la consolidación de la autonomía de las entidades territoriales y garantizar que la reglamentación propenda por un ordenamiento del territorio con una lógica de desarrollo productivo y competitivo, tendiente a lograr cierres de brechas sociales y económicas.

Disposiciones orgánicas en materia de presupuesto y sostenibilidad fiscal

El respectivo proyecto de ley busca eliminar las debilidades actuales de la planificación fiscal y financiera de las entidades territoriales y sus descentralizadas que limitan su autonomía. De esta forma, la propuesta: i) compila indicadores fiscales de gasto[9], deuda y provisiones en una regla fiscal subnacional; ii) le brinda carácter vinculante al marco fiscal de mediano subnacional para la elaboración de la ley anual de presupuesto de las entidades territoriales, garantizando así la planeación de los territorios en el mediano plazo; y iii) dinamiza la ejecución del gasto público territorial al establecer que las vigencias futuras sean autorizadas por los confis territoriales.

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Si bien la ley 1454 de 2011 asignó competencias en lo concerniente al ordenamiento territorial, no respondió de forma integral a las expectativas del constituyente al quedarse corta en delimitar las competencias del nivel de gobierno departamental.

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Financiamiento del pasivo pensional de las entidades territoriales

Como está planteada la Ley 549 de 1999[10] y el marco normativo del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), no se logrará el cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales dentro de la vigencia establecida en la ley (año 2029). De esta forma el proyecto de ley busca establecer mecanismos que permitan lograr el cubrimiento del 100 % del pasivo pensional territorial.

Por otro lado, sobre la administración del Fonpet por parte del Gobierno Nacional, existe un descontento en las entidades territoriales por decisiones que ha tomado la nación sobre estos recursos sin consultar a las entidades territoriales, violentando su autonomía. La norma establece que exista representación de los territorios, con voz y voto, en el Comité Directivo del Fonpet. Finalmente, para garantizar la trasparencia referente a la operación del fondo se establece la generación de reportes.

En conclusión el proceso de descentralización en Colombia continúa enfrentando desafíos importantes relacionados con la adecuada delimitación de competencias y la suficiente asignación de recursos. No obstante, hoy existe la voluntad de los diferentes niveles de gobierno y otros sectores para avanzar en la consolidación de una verdadera autonomía de los gobiernos subnacionales. Con estas reflexiones, la Federación Nacional de Departamentos pretende hacer un aporte al debate que la Contraloría General de la República lidera en torno a las demandas específicas para alcanzar un proceso eficiente de descentralización y autonomía territorial. EC

Referencias Bibliográficas

Castillo, A., & López , E. (s.f.). Federalismo y reformas institucionales en Cundinamarca 1848–1890. Obtenido de https:// www.utadeo.edu.co/files/collections/documents/field_attached_file/federalismo_reformas_institucionales_cundinamarca. pdf?width=740&height=780&inline=true
Kalmanovitz, S., & López Rivera, E. (2019). Las cuentas del federalismo colombiano. Universidad Externado de Colombia.
Pening, J. P. (2009). El modelo de Descentralización en Colombia. Obtenido de Revista Universidad Externado de Colombia.
Santaella, H. (2018). Revista Digital de Derecho Administrativo. Obtenido de Los planes de ordenamiento territorial departamental: beneficios y riesgos de un instrumento clave para la ordenación del territorio en Colombia: https://revistas.uexternado.edu.co/index. php/Deradm/article/view/5460/7341
Suelt Cock, V. (2015). La importancia de la autonomía local en la materialización de los acuerdos de paz. Bogotá: Ibáñez.

[1] Artículo 1° de la Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.

[2] Artículo 356 de la Constitución Política de la República de Colombia.

[3] Artículo 298 de la Constitución Política de la República de Colombia.

[4] Disposiciones incorporadas en la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”, por ejemplo las establecidas en los artículos 101 y 368 sobre asociaciones de Iniciativa Público Popular y caminos vecinales, respectivamente, que usurpan y desconocen las competencias de las autoridades locales en materia de construcción, mantenimiento y recuperación de vías terciarias y secundarias, y en materia de gestión administrativa, otorgándosela a instrumentos asociativos de origen comunitario y al Gobierno Nacional, desconociendo el mandato constitucional de descentralización y autonomía territorial.

[5] Los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 que crearon y modificaron el Sistema General de Participaciones (SGP), implicando un decrecimiento, como porcentaje del PIB y como porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), a las entidades territoriales.

[6] Los Actos Legislativos 05 de 2011, 04 de 2017 y 05 de 2019 que crearon y modificaron el Sistema General de Regalías (SGR), creando los órganos colegiados de administración y decisión territoriales en los cuales el Gobierno Nacional interfiere en la aprobación de los proyectos de inversión financiados con cargo a estos recursos.

[7] “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.
[8] El indicador exige que la relación de objetos de gasto sobre los ingresos corrientes de libre destinación sea para todas las entidades territoriales menor o igual a 80 %. El proyecto de ley incluye una disposición que permite la revisión de este indicador en un plazo de 5 años.

[9] El indicador exige que la relación de objetos de gasto sobre los ingresos corrientes de libre destinación sea para todas las entidades territoriales menor o igual a 80 %. El proyecto de ley incluye una disposición que permite la revisión de este indicador en un plazo de 5 años.

[10] “Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional”.

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