DAVID FERNÁNDEZ JARAMILLO

Contralor Delegado para el Sector Trabajo

DIEGO ALEJANDRO CHAVES MARTÍNEZ

Profesional Especializado, Dirección de Estudios Sectoriales

Julio 2026, Edición 380.

CON DOS REFORMAS ESTRUCTURALES APROBADAS -la Pensional (2023), aún en estudio de la Corte Constitucional, y la Laboral (2025)-, la administración del presidente Gustavo Petro ha tenido en el Sector Trabajo uno de sus frentes más activos. De hecho, para este 2026 se han expedido decretos, tales como el incremento del salario mínimo muy por encima del Índice de Precios al Consumidor del año causado (2025) y del aumento de la productividad, argumentando que el salario debe ser vital y móvil y usando como soportes estudios de la Organización Internacional del Trabajo y datos del Departamento Nacional de Planeación. Otras medidas han estado orientadas a la repatriación de inversiones de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y al traslado de recursos de estas a Colpensiones, decisiones que han generado profundos debates.

En este contexto, resulta pertinente examinar los principales cambios, controversias y desafíos que marcaron el sector durante el cuatrienio, así como las perspectivas que enfrentará en los próximos años. Más que un balance de medidas y resultados, la reflexión busca aportar elementos para una discusión informada sobre el futuro del trabajo, la formalización laboral, la sostenibilidad del sistema pensional y la construcción de relaciones laborales acordes con las necesidades del país.

Empleo e informalidad: los contrastes del mercado laboral colombiano

La disminución del desempleo es el componente laboral que muestra el mejor desempeño sectorial del Gobierno. Así, se pasó de un desempleo del 10,3 % en diciembre del 2022 a un 8,0 % en el mismo mes de 2025, con un repunte en febrero de 2026 (9,2 %). El desempleo rural también registra resultados favorables: pasó de 7,2 % en diciembre de 2022 a 5,6 % en el mismo mes de 2025 (Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE], 2026a).

A pesar de estos resultados, varias capitales no lograron la meta de disminuir a un dígito la cifra de desempleo. Es el caso de Cartagena, Riohacha y Sincelejo, en el Caribe; Quibdó, en el Pacífico, y Cúcuta e Ibagué, en el Centro-Oriente (gráfico 1). De la misma manera, aunque la brecha de género cayó, de 4,6 puntos porcentuales (p. p.) en 2022 a 3,7 p. p. en 2025, la inserción de las mujeres en el mercado laboral sigue siendo un reto pendiente para el país (DANE, 2026).

Las estadísticas muestran que detrás de estas sobresalientes cifras de ocupación sigue ocultándose una debilidad estructural de la economía nacional: la generación del empleo de calidad, lo que se refleja en las altas tasas de informalidad laboral. Aunque hay una leve caída de ese indicador a partir de 2023, la informalidad se mantiene en niveles alrededor del 55 %. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), solo México supera a Colombia en nivel de informalidad laboral entre sus miembros (OCDE, 2025).

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La formalización de los trabajadores de plataformas digitales constituye uno de los principales avances de la reforma laboral.

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Así, las aceptables tasas de crecimiento económico, principalmente en los sectores de comercio, actividades artísticas y la agricultura, son precisamente las ramas de la economía con las más altas cifras de informalidad laboral, con corte a diciembre de 2025: 57 %, 73 % y 85 %, respectivamente (DANE, 2026a). Esto, en un entorno empresarial como el colombiano, donde priman los micronegocios que absorben la mayor parte del empleo del país y, donde 8 de cada 10 trabajadores allí son informales (DANE, 2026a).

A escala territorial, si bien existen mejoras sobresalientes en su disminución, principalmente en ciudades del corredor Caribe como Santa Marta, Cartagena y Barranquilla, otras ciudades como Pasto, Bogotá y Armenia muestran retrocesos importantes, lo que evidencia que los avances no son homogéneos a lo largo del país (DANE, 2026a) (gráfico 2).

Las cifras de la informalidad reflejan la vulnerabilidad laboral en el campo: aunque se registra una leve disminución entre 2022 (85 %) y 2025 (83 %), la realidad del empleo rural opaca cualquier pequeña mejora nacional en la formalización laboral (DANE, 2025a).

Como lo demostró un estudio sectorial de la Contraloría General de la República, la alta tasa de informalidad tiene efectos negativos tangibles tanto desde la óptica de la estructura empresarial del país, como desde la dimensión de la protección social integral al trabajador colombiano.

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Las estadísticas muestran que detrás de estas sobresalientes cifras de ocupación sigue ocultándose una debilidad estructural de la economía nacional: la generación del empleo de calidad.

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Así se perpetúa la desprotección social, pues la mayoría de los trabajadores informales no cotizan a pensión ni al componente contributivo de salud, de modo que a la ausencia de protección se suma un problema de sostenibilidad del sistema. Además, ello impacta en el débil recaudo fiscal, puesto que con una tasa de informalidad empresarial del 90,1 %, el Estado deja de percibir importantes recursos que podrían invertirse en educación, salud e infraestructura.

El efecto más importante es la persistencia de la pobreza, pues la falta de acceso a empleos formales mantiene a millones de colombianos en condiciones precarias, sin posibilidad de mejorar su calidad de vida (Contraloría General de la República [CGR], 2024a).

Logros de la Contraloría Delegada para el Sector Trabajo: seguimiento a temas estratégicos

Esta Contraloría Delegada hizo un seguimiento constante a las diferentes actuaciones de las entidades del sector, entre las que se destacan los pronunciamientos frente a las diferentes reformas sectoriales tramitadas, el análisis a las medidas cautelares adelantadas por la Superintendencia del Subsidio Familiar, tema de amplia relevancia dado el papel de las Cajas de Compensación Familiar (CCF) en la sociedad colombiana y los documentos técnicos realizados frente a los decretos tramitados durante 2026, que modifican el funcionamiento del Sistema General de Pensiones y el modelo salarial del país.

Reformas sectoriales: tensión entre la justicia social versus las realidades económicas actuales y su sostenibilidad financiera

Reforma Laboral (Ley 2466 de 2025)

Para atender las problemáticas estructurales del mercado laboral y mejorar la calidad de vida de muchos ciudadanos, el Gobierno adelantó un conjunto de reformas: fue aprobada la Reforma Laboral, mediante la Ley 2466 de 2025, la cual entre sus aspectos positivos, posicionó la necesidad de contar con trabajos dignos en el país y avanzó en temas importantes después de muchos años, tales como la formalización de los trabajadores de plataformas digitales en el país.

No obstante, muchas de estas mejoras han implicado mayores costos laborales para todo tipo de empresas, por lo cual está por verse si esto contribuirá a mediano plazo a un incremento de la informalidad en el sector, pues, tal como quedó planteada, no se reconocen políticas específicas generadoras de empleo formal, ya que su objetivo es el fortalecimiento de los derechos laborales, hecho que reseñó la CGR, en un seguimiento realizado al trámite y aprobación de la reforma.

Esta ley tampoco tomó en cuenta las exigencias de flexibilidad de los mercados laborales actuales y de la realidad de la economía del país que está cimentada sobre un empresariado cuya gran mayoría son MiPymes, con alta demanda de servicios estacionales en sus componentes productivos de agricultura, turismo, gastronomía, cultura, recreación y comercio, entre otros, que exigen formas novedosas de contratación y de vinculación al sistema de seguridad social integral, lo que no va a permitir avanzar con el dinamismo que se requiere en una mayor adaptación al contexto de servicios, tecnologías en desarrollo y motivaciones laborales individualizadas que exige un mundo altamente competitivo (CGR, 2023a).

Frente a sus impactos fiscales, la CGR ha manifestado que la reforma tendrá un efecto fiscal negativo, debido a la posibilidad de reducir los ingresos del Estado de llegar a disminuirse los empleos formales lo que incidiría, entre otros, en el recaudo de aportes a la seguridad social. Un impacto fiscal identificado es la formalización de las madres comunitarias (artículo 68), que son competencia del sector público y específicamente del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y, aunque la ley dice se realizaría sin costo, necesariamente conlleva un mayor gasto fiscal para el cubrimiento de todos los derechos asociados al empleo formal.

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55,7 % Nivel de informalidad laboral registrado en 2025, una de las principales debilidades estructurales del mercado laboral colombiano.

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Reforma Pensional (Ley 2381 de 2024)

A partir del primero de julio entró en vigencia la Ley 2381 de 2024, la cual se encuentra en revisión de la Corte Constitucional. La reforma, a juicio de la CGR, no mejora significativamente la cobertura del componente contributivo, esto según el análisis a las proyecciones del Ministerio de Hacienda. Si bien amplía la cobertura a través del pilar solidario, este se aleja del esquema pensional tradicional. Además, se advierte sobre posibles inequidades e incentivos perversos entre los pilares solidario y semicontributivo (CGR, 2023b).

Si la reforma es declarada exequible, todos los empleados que reciban hasta 2,3 salarios mínimos cotizarán en Colpensiones. Esto implica que el Estado administrará una cantidad importante de recursos. Sin embargo, esta situación generará una importante tensión fiscal, pues aumentarán sus obligaciones pensionales a futuro, en un escenario de envejecimiento poblacional.

Lo anterior se refleja en el costo proyectado de la reforma, el cual muestra un acelerado crecimiento al pasar de un Valor Presente Neto (VPN) en 2070 del 73,57 % del PIB a un VPN en 2100 del 126 %. Aquí las cifras de gasto a futuro son importantes, pues de acuerdo con proyecciones hechas en su momento por el Ministerio de Hacienda, el Gasto Público por la implementación de la Ley 2381, actualizado a precios de 2025, pasaría de $54 billones en 2030 a $142,3 billones en 2050, lo que refleja la magnitud del efecto fiscal de la reforma (cuadro 1).

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El efecto más importante de la informalidad laboral es la persistencia de la pobreza, pues la falta de acceso a empleos formales mantiene a millones de colombianos en condiciones precarias, sin posibilidad de mejorar su calidad de vida.

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Medidas cautelares de la Superintendencia del Subsidio Familiar a partir de la Sentencia C-298 del 3 de julio de 2025

Las medidas cautelares que adopta la Superintendencia del Subsidio Familiar para las Cajas de Compensación Familiar surgen cuando se presentan riesgos de afectación a su patrimonio y en aras de proteger los derechos de los trabajadores y sus familias.

Al respecto, la CGR a través de un Estudio Sectorial evidenció diferentes niveles de eficacia y eficiencia de las medidas cautelares adoptadas por la Superintendencia del Subsidio Familiar (Supersubsidio) para las Cajas de Compensación Familiar en el país. Durante la presente vigencia, 13[1] de las 42 Cajas de Compensación Familiar presentan alguna medida cautelar de la Supersubsidio[2]: dos en vigilancia especial, dos en intervención administrativa parcial y nueve en intervención administrativa total (CGR, 2026a). La CGR concluyó que los vacíos normativos y debilidades operativas de la Superintendencia han sido factores determinantes en los diferentes niveles de eficacia y eficiencia de dichas medidas (CGR, 2024b).

El estudio también señaló que la falta de tipificación de causales, criterios, procedimientos y temporalidad de las medidas cautelares en la norma puede dar lugar a prácticas inequitativas y desbordamiento de la discrecionalidad de la Supersubsidio (CGR, 2024b). Esta situación evidencia la urgencia de actualizar el marco regulatorio del Sistema del Subsidio Familiar para garantizar mayor transparencia, eficacia y equidad.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-298 del 3 de julio de 2025, y contando con el estudio sectorial realizado como insumo, declaró la inconstitucionalidad diferida de varias disposiciones del régimen sancionatorio y cautelar del Sistema del Subsidio Familiar, otorgando plazo al Legislativo hasta el 21 de junio de 2027 para expedir la ley que contenga el régimen integral de intervención administrativa a cargo de la Supersubsidio (CGR, 2026a).

Iniciativas normativas en 2026: nuevo salario mínimo y decretos pensionales

Incremento del salario mínimo en 2026

El Decreto 0159 del 19 de febrero de 2026 fijó de forma transitoria el salario mínimo en Colombia para 2026 en $1.750.905, tras una suspensión provisional del Decreto 1469 de 2025 por parte del Consejo de Estado. Con un incremento del 23 % y un auxilio de transporte de $249.095, el ingreso total alcanza los $2.000.000, todo esto con base en el concepto de “salario vital” de la OIT.

La medida beneficia directamente a los 2,4 millones de trabajadores formales que devengan el mínimo, pero deja por fuera a los 13,6 millones de informales, que representan el 55,7 % de los 24,2 millones de ocupados (a diciembre de 2025) (DANE, 2025a), quienes no solo no se benefician del aumento, sino que enfrentan barreras de acceso al empleo formal. A nivel fiscal, el impacto más significativo recae sobre Colpensiones, cuyo costo aumentará en más de $4,3 billones por los 1.024.250 pensionados que reciben una mesada equivalente al salario mínimo (Comité Autónomo de la Regla Fiscal [CARF], 2026).

El incremento también podría generar efectos en cadena sobre múltiples sectores: puede encarecer los costos operativos de las MiPymes, las cuales representan el 90 % del empresariado y ya enfrentan la reducción de jornada laboral de 44 a 42 horas en 2026 y presiona las finanzas de los entes territoriales que no proyectaron un ajuste de esta magnitud en sus presupuestos de 2026. En un mercado laboral tan segmentado como el colombiano, un aumento salarial de esta envergadura, sin políticas complementarias de formalización, puede agravar la precariedad de quienes más lo necesitan.

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Los pensionados representan el principal propósito del sistema pensional, cuya sostenibilidad depende de un equilibrio entre cobertura, suficiencia financiera y responsabilidad fiscal.

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Iniciativas legislativas en el ámbito pensional

Frente a la repatriación de inversiones de las AFP, el Decreto 369 de 2026 reduce el límite de inversiones en el exterior de los fondos de pensiones obligatorias administrados por las AFP del 49 % actual al 30 %. Según las proyecciones, los fondos crecerían de $526,6 billones en 2025 a $1.021,1 billones en 2030, lo que implicaría una repatriación de activos estimada en $100,8 billones en 2028 y $177,8 billones en 2030 hacia el mercado local, cifras que se pueden apreciar en el cuadro 2.

El principal riesgo de la medida es la pérdida de rentabilidad para los afiliados: históricamente, el fondo moderado —con diversificación internacional— ha rendido 8,5 % anual promedio, frente a solo 3,8 % en un portafolio exclusivamente local, una brecha que podría traducirse en pensiones hasta 29,5 % menores al momento del retiro. Sobre los $529,1 billones reportados por la Superintendencia Financiera a diciembre de 2025, la repatriación proyectada podría generar una pérdida de rentabilidad del 4,7 %, equivalente a unos $3,2 billones menos en las cuentas individuales (CGR, 2026b).

En cuanto al traslado de recursos de las AFP a Colpensiones, el Gobierno nacional expidió el Decreto 415 del 20 de abril de 2026, enmarcado en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. Al corte del 30 de abril de 2026, un total de 129.356 personas se habían trasladado del RAIS al RPM, acumulando recursos por aproximadamente $34,3 billones. De ellas, 32.786 ya consolidaron su derecho pensional, con recursos estimados en $8,7 billones y 96.573 aún no lo han adquirido (Departamento Administrativo de la Presidencia de la República [DAPRE], 2026 y Superintendencia Financiera de Colombia [SFC], 2026) generando un recaudo anual proyectado de $686.642 millones (CGR, 2026b).

El decreto establece los plazos para hacer los traslados de recursos a Colpensiones de manera diferenciada, tanto para quienes no han consolidado su derecho a pensión (50 % de los recursos en los primeros 20 días y el restante 50 % dentro de los diez días siguientes) y para los que cuentan con su derecho pensional, 10 días. Estos tiempos inmediatos para la liquidación de algunos de los activos del portafolio de las AFP, que incorporan instrumentos de mediano y largo plazo y a precios desfavorables, pueden considerarse muy cortos y posiblemente generará en algunos casos penalidades y pérdidas en el deber fiduciario de las AFP, lo que perjudica a sus afiliados.

Perspectivas del sector: algunas recomendaciones para el nuevo Gobierno

El periodo 2022-2026 en el Sector Trabajo se ha caracterizado por una ambiciosa agenda reformista que ha avanzado más en el reconocimiento formal de derechos que en garantizar su sostenibilidad y efectividad. El próximo Gobierno tendrá que promover de manera más activa la formalización laboral, lo que se traduce en la necesidad de evaluar la reforma laboral implementada; también deberá impulsar medidas asociadas a la creación de empresas formales que generen empleos de calidad, potenciando estrategias como la Red Nacional de Formalización Laboral, la cual fue examinada recientemente (CGR, 2025).

Se requiere un programa sólido de empleo diferencial alineado con los objetivos de la Agenda 2030, así como el fortalecimiento del Ministerio del Trabajo en funciones de inspección, vigilancia y control para garantizar los derechos laborales y buscar disminución y eliminación a largo plazo de los contratos de prestación de servicios en la administración pública a través de la formalización del empleo estatal, tarea en la que el actual Gobierno muestra magros resultados.

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8 % Tasa de desempleo nacional en diciembre de 2025, frente a 10,3 % en diciembre de 2022.

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En cuanto al tema pensional, la anulación de la reforma pensional afectaría procesos en curso, como traslados entre regímenes y reorganizaciones administrativas. Si finalmente es aprobada, el verdadero reto para el país no es solo ampliar la cobertura y calidad del sistema pensional, sino también hacerlo con responsabilidad fiscal. Esta tensión fiscal seguirá siendo una constante para una entidad como Colpensiones, pues seguirá enfrentando un alto número de las demandas interpuestas, caracterizadas por una histórica baja tasa de éxito y además, su deber de cumplir las sentencias de las Altas Cortes, que buscan proteger los derechos de afiliados y pensionados.

Desde la CGR se considera que la sostenibilidad fiscal no es un derecho en sí mismo, sino un principio. Es un medio para garantizar que el Estado pueda seguir honrando sus obligaciones con los ciudadanos en el tiempo. En ello radica el dilema: sacrificar la sostenibilidad fiscal en el corto plazo puede comprometer la vigencia de los propios derechos que se busca proteger. El equilibrio sano exige que las decisiones fiscales que afecten derechos sean transparentes, técnicamente fundamentadas, sometidas a escrutinio institucional, como el que ejerce la CGR, y orientadas por el largo plazo, no por las urgencias del ciclo político. EC

[1] Comfacundi, Comcaja, Comfamiliar Cartagena y Bolívar, Comfacor, Comfaguajira, Comfacesar, Cafaba, Comfanorte, Comfenalco Antioquia,Comfamiliar Huila, Comfamiliar Nariño, Comfamiliar Risaralda y Comfiar.

[2] Dos medidas fueron levantadas recientemente por sentencia judicial.

Referencias Bibliográficas

• Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía. (2026, 18 de marzo). Asofondos. Respuesta a solicitud de información CGR. C-168-2026.
• Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). (2026). El CARF estima que el aumento de salario mínimo de 2026 que fue decretado por el Gobierno tiene un alto impacto fiscal [Comunicado de prensa No. 22]. https://www.carf.gov.co/documents/d/guest/ comunicado-22-estimacion-preliminar-efecto-fiscal-de-aumento-de-salario-minimo-2026
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• Departamento Administrativo Nacional de Estadística. (2026b). Gran Encuesta Integrada de Hogares. Empleo y desempleo. https:// www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/empleo-y-desempleo
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• Presidencia de la República. (2026, mayo, 01). DAPRE. Consejo de Ministros. Intervención de Jaime Dussan Calderón, Presidente de Colpensiones. [Video]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=2nrwZMyvjdg
• Superintendencia Financiera de Colombia. (2026). Superfinanciera abre investigaciones por traslado de recursos de fondos privados a Colpensiones que no se han realizado. https://www.superfinanciera.gov.co/publicaciones/10116127/superfinancieraabre- investigaciones-por-traslado-de-recursos-de-fondos-privados-a-colpensiones-que-no-se-han-realizado/

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