LUIS FERNANDO MEJÍA GÓMEZ

Contralor Delegado para el Sector de Infraestructura

Julio 2026, Edición 380.

ENTRE FINALES DE 2022 y marzo de 2026, el sector de Infraestructura concentró algunos de los proyectos más ambiciosos y estratégicos para el desarrollo del país. En este contexto, la Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura realizó un seguimiento a la ejecución presupuestal del rubro de Inversión, medida en términos de las Obligaciones adquiridas, es decir, de los Bienes y Servicios efectivamente prestados y recibidos a satisfacción, con base en la información consolidada por la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas. Este enfoque permite evaluar no solo el comportamiento de la inversión pública, sino también la capacidad real de las entidades responsables para transformar los recursos asignados en resultados concretos.

El análisis incorpora, además, los principales resultados de la Vigilancia y el Control Fiscal realizados a los distintos sujetos de control del sector, con el propósito de identificar su relación con la evolución de la ejecución presupuestal y reconocer factores que han incidido en el desarrollo de los proyectos. A partir de esta revisión, se plantean recomendaciones orientadas a fortalecer la política pública sectorial, mejorar la gestión contractual, incrementar la efectividad de la inversión pública, reducir la litigiosidad y consolidar mecanismos más eficaces de supervisión y control integral de los contratos.

Como parte de este balance se examinan proyectos y contratos de especial relevancia para el país, entre ellos las concesiones viales de Cuarta y Quinta Generación (4G y 5G) a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el Túnel Guillermo Gaviria Echeverri (Túnel del Toyo) y sus vías de acceso, la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB) y el Proyecto Hidroeléctrico Ituango (Hidroituango). El seguimiento a estas iniciativas permite identificar avances, riesgos y lecciones relevantes para el fortalecimiento de la gestión pública y la adecuada ejecución de los recursos destinados a la infraestructura estratégica del país.

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80 actuaciones de vigilancia y control fiscal realizadas entre 2022 y 2025.

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  1. Seguimiento a la ejecución presupuestal del sector Infraestructura de Transporte (rubro de Inversión)

La inversión en infraestructura de transporte constituye un determinante clave de la productividad, la integración territorial y el acceso a bienes y servicios públicos y privados. Sin embargo, la disponibilidad de recursos en el Presupuesto General de la Nación (PGN) no garantiza por sí misma resultados adecuados. Este desempeño depende de la capacidad institucional para transformar las apropiaciones asignadas en obligaciones exigibles y, en última instancia, en obligaciones de pago de bienes, obras y servicios efectivamente prestados y recibidos a satisfacción, para beneficio de las comunidades. En el marco conceptual planteado, la ejecución presupuestal del rubro de Inversión, medida en términos de las obligaciones de pago adquiridas, y su comparación con los recursos apropiados o asignados, permite seguir y medir la calidad y la efectividad de la gestión de las entidades públicas e identificar tempranamente los rezagos de ejecución presupuestal, de forma que puedan definirse de forma oportuna las acciones de mejora correspondientes.

Para el sector de Infraestructura de Transporte, el valor apropiado o asignado para inversión pasó de $11,23 billones en 2022 a $15,56 billones en 2026: es decir, un crecimiento del 38,56 %. Sin embargo, el porcentaje de ejecución presupuestal de este sector, medido en términos de las obligaciones de pago adquiridas, pasó del 72,03 % al final de 2022 al 76,52 % en 2023; al 37,68 %, en 2024, y al 37,28 %, al final de 2025, y ello refleja a las claras que hubo una drástica disminución en la ejecución de la inversión en infraestructura de transporte en los últimos tres años, y que, por tanto, se han incumplido los compromisos adquiridos con las comunidades beneficiarias de los proyectos y obras programados para estos años.

Pero lo que se avizora para 2026 no es mejor: todo indica que no se logrará revertir esta tendencia decreciente, habida cuenta de que a 31 de marzo de este año el porcentaje de ejecución presupuestal del rubro de inversión tan solo llegó al 8,35 %, lo cual es un valor muy similar al obtenido en los últimos tres años, pues durante el primer trimestre de cada año de 2023 a 2025, el sector Infraestructura de Transporte reportó una ejecución presupuestal del 9,63 %, el 20,35 %, el 9,53 % y el 8,35 %, respectivamente, y eso permite vaticinar que al final de 2026 la ejecución presupuestal del rubro Inversión estará muy cerca de los precarios resultados en comento de estos los tres años anteriores.

En el gráfico 1 se muestra la variación de la ejecución presupuestal de inversión del sector Infraestructura de Transporte.

El gráfico 2 representa la ejecución del sector Transporte, junto con el porcentaje del rubro Inversión respecto a las obligaciones para el periodo 2023-2026.

En conclusión, aunque el sector de Infraestructura de Transporte tuvo un incremento significativo en la apropiación presupuestal para el rubro de Inversión en el PGN durante el periodo 2022-2026, ello no se tradujo en una adecuada ni oportuna inversión de los recursos públicos asignados. Considera la Contraloría General de la República (CGR) que los resultados de la ejecución presupuestal de inversión en estos últimos tres años son deficientes, y que en el sector de la Infraestructura de Transporte se ha privilegiado la asunción de compromisos contractuales, a sabiendas de que no se tiene la capacidad suficiente para ejecutar los recursos asignados, y de que, en muchos casos, por las dificultades de caja del Gobierno nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha “congelado” recursos, o bien, no ha asignado de manera oportuna las partidas del Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC) que permitan el debido cumplimiento de las obligaciones contractuales pactadas.

  2. Principales resultados de la Vigilancia y el Control Fiscal realizados al sector Infraestructura de Transporte entre septiembre de 2022 y diciembre de 2025

  2.1. Actuaciones de control fiscal 

En desarrollo de los Planes Nacionales de Vigilancia y Control Fiscal (PNVCF) de los años citados, se realizaron 80 actuaciones, entre auditorías financieras (AF), auditorías de cumplimiento (AC), actuaciones especiales de fiscalización (AEF) y seguimientos permanentes (SP), conforme se detalla en la tabla 1.

Producto de las actuaciones ya mencionadas y durante el mismo periodo, se constituyeron 219 hallazgos fiscales por $384.040 millones, 768 hallazgos con presunta incidencia disciplinaria, que fueron trasladados a la Procuraduría General de la Nación y nueve hallazgos con presunta incidencia penal, que fueron trasladados a la Fiscalía General de Nación (FGN), conforme se puede observar en la tabla 2.

Por otra parte, muy importante, se atendieron 196 denuncias ciudadanas sobre diversos temas del sector de Infraestructura de Transporte, producto de las cuales se configuraron 14 hallazgos fiscales por un valor de $30.955 millones, lo cual denota la confianza de la ciudadanía en la CGR, por la debida atención y la debida gestión de los requerimientos que le presentan.

  2.2. Actuaciones de control concomitante y preventivo

 2.2.1. Advertencias

Entre 2022 y 2026, y a partir de recomendaciones y seguimientos hechos por la Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura, el contralor general de la República emitió ocho advertencias a entidades del sector de Infraestructura de Transporte, en las cuales se identificaron posibles riesgos de afectación al patrimonio público, los cuales se detallan en la tabla 3.

Es innegable que la incorporación del control fiscal concomitante y preventivo, mediante la entrada en vigencia del Decreto Ley 403 de 2020, ha fortalecido la capacidad institucional de la CGR para la Vigilancia y Control Fiscal de los proyectos de Infraestructura, al posibilitar el seguimiento en tiempo real de los programas, los proyectos, los convenios y los contratos, así como identificar riesgos de posible afectación al patrimonio público.

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El Decreto Ley 403 de 2020, ha fortalecido la capacidad institucional de la Contraloría General de la República (CGR) para la Vigilancia y Control Fiscal de los proyectos de Infraestructura, al posibilitar el seguimiento en tiempo real de los programas, los proyectos, los convenios y los contratos.

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 2.2.2. Seguimientos permanentes

En ejercicio del control fiscal concomitante y preventivo, esta contraloría delegada ha hecho seguimientos permanentes a proyectos clave de Infraestructura, como el proyecto hidroeléctrico Ituango (Hidroituango), la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB), la restauración de ecosistemas degradados del Canal del Dique, el corredor férreo La Dorada- Chiriguaná, la Línea 3 del Cable Aéreo de Manizales, el Aeropuerto del Café, las obras de protección costera de Cartagena y el Sistema Integrado de Transporte público Masivo de Cali, entre otros.

Por otra parte, y a manera de ejemplo, a continuación, se describen de manera breve las principales gestiones de seguimiento y vigilancia fiscal realizadas a tres de los proyectos de infraestructura más importantes de la historia del país: la PLMB, Hidroituango y el Túnel del Toyo y sus vías de acceso.

  Primera Línea del Metro de Bogotá

• Mediante Resolución Ordinaria del 3 de febrero de 2023, el contralor general de la República decidió ejercer competencia prevalente sobre la vigilancia y el control fiscal de todos los recursos públicos involucrados en el diseño definitivo, la financiación, la construcción, la puesta en operación, la operación y el mantenimiento de la PLMB, cuya inversión total asciende a $42,54 billones de pesos (a marzo de 2026).
• Al inicio del seguimiento permanente de la CGR, la PLMB tenía un avance ejecutado del 8,54 %, y con corte al 31 de marzo de 2026 se ha logrado un avance ejecutado del 75,50 %, todo ello gracias a la gestión de la Empresa Metro de Bogotá (EMB) y sus contratistas, y a la vigilancia en tiempo real por parte de la CGR.
• A 31 de marzo de 2026, se tenía una inversión ejecutada acumulada y efectivamente pagada de $7,73 billones de pesos (a marzo de 2026).
• El cronograma vigente a mayo de 2026, indica que en septiembre de 2027 se debe iniciar la etapa de pruebas de todo el sistema (Marcha blanca), y que en marzo de 2028 debe iniciar la operación comercial de la PLMB.

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Los incrementos en la apropiación presupuestal del sector de Infraestructura de Transporte no se han traducido en una mejor y mayor inversión de los recursos que, con tanto esfuerzo fiscal, le han sido asignados.

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  Proyecto Hidroeléctrico Ituango en Antioquia (PHI)

• Estando en construcción la presa, el vertedero y la casa de máquinas, el 28 de abril de 2018 se produjo el inicio de varios hechos críticos en el Proyecto Hidroeléctrico Ituango (PHI), debido al derrumbamiento y el taponamiento de una galería auxiliar de desviación (GAD), la cual no estaba prevista en el proyecto inicial: se decidió construirla para recuperar atrasos de la entrada en operación de las cuatro primeras turbinas del proyecto.
• En febrero de 2022, por decisión del contralor general de la República, y tras el fallo con responsabilidad fiscal proferido en septiembre de 2021, por $4,33 billones (equivalentes hoy a $6,18 billones), esta contraloría delegada inició un seguimiento permanente a este decisivo proyecto hidroeléctrico, el cual estaba en una condición crítica que exigía prontas y complejas intervenciones, y la apropiación, no prevista inicialmente, de cuantiosos recursos públicos para avanzar en su recuperación y su terminación.
• Cabe destacar que el valor estimado inicial del PHI era de $11 billones, y que, a abril de 2026, Empresas Públicas de Medellín (EPM) ha estimado que su valor final podría llegar a $23,2 billones: es decir, un incremento del 111 %. En lo que se refiere al plazo de ejecución, este PHI debió terminarse y ponerse en operación en diciembre de 2018, y a esta fecha se estima que no podrá hacerse plenamente antes de junio de 2028.
• Gracias a la gestión del equipo de EPM asignado al PHI y a la vigilancia fiscal concomitante y preventiva de esta contraloría delegada, entre noviembre de 2022 y octubre de 2023 se pusieron en operación las primeras cuatro turbinas del PHI (1.200 MWH), para suplir así los apremiantes compromisos adquiridos con la Comisión Regulatoria de Energía y Gas (CREG). Además, se tiene previsto poner en marcha las siguientes dos turbinas en diciembre de 2027, y las restantes dos turbinas, en junio de 2028, y completar así los 2.400 MWH de generación eléctrica previstos para este importante proyecto.
• Con corte a 31 de marzo de 2026, EPM ha hecho inversiones en el PHI por valor de $18,90 billones.

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Proyecto hidroeléctrico Ituango en Antioquia.

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$384.040 millones valor de los 219 hallazgos fiscales configurados por la cgr en el sector entre 2022 y 2025.

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   Túnel Guillermo Gaviria Echeverri (Túnel del Toyo) y sus vías de acceso

• Este es el proyecto de infraestructura vial por obra pública más importante de la historia del país. Incluye la construcción del túnel carretero más extenso de América Latina, con 9,73 km.
• Tiene prevista una inversión pública aproximada de $5,3 billones y se constituye en una obra estratégica para la adecuada conexión vial entre el centro-occidente del país y el Urabá antioqueño. Particularmente, el tiempo de viaje entre Medellín y el nuevo puerto, ubicado en vecindades de los municipios de Turbo, Apartadó y Carepa, y denominado Puerto Antioquia, se reducirá de diez a cuatro horas.
• Cabe destacar que, debido a las dificultades operativas y financieras de Invías, la Gobernación de Antioquia y el Municipio de Medellín decidieron hacerse cargo de la terminación del tramo 2, a cargo de la primera, y así lograron, a 31 de marzo de 2026, que el tramo 1 esté completamente terminado, y el cedido por Invías (tramo 2), en el 72 % de avance.
• A esta fecha, la Gobernación de Antioquia y el Municipio de Medellín han aportado el 75,38 % de los recursos, e Invías y la nación, el 24,62 % de los recursos que demanda construir y poner en operación este importante proyecto vial.
• Invías se mantiene a cargo de la contratación y la ejecución de los sistemas y los equipos electromecánicos necesarios para la operación de los túneles del proyecto. A esta fecha, los equipos ya fueron contratados y adquiridos, pero sin que se haya iniciado su correspondiente montaje.
• A esta fecha, y dentro del proceso de vigilancia fiscal concomitante y preventiva, esta contraloría delegada está haciendo un seguimiento particular al avance del contrato de sistemas y equipos electromecánicos, por cuanto existe el riesgo cierto de que estén terminadas todas las obras civiles del proyecto en marzo de 2027 y no pueda ser puesto al servicio, al hallarse atrasada la terminación del montaje de los mencionados sistemas y equipos, que, según información de Invías, hoy tiene plazo contractual hasta abril de 2028.

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Túnel Guillermo Gaviria Echeverri (Túnel del Toyo) y sus vías de acceso.

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  Algunas conclusiones

• Los incrementos en la apropiación presupuestal del sector de Infraestructura de Transporte no se han traducido en una mejor ni mayor inversión de los recursos que, con tanto esfuerzo fiscal, le han sido asignados. Aunque se pasó de una apropiación anual de $11,23 en 2022 a una $15,56 billones en 2026, la ejecución presupuestal, medida en términos de las obligaciones de pago adquiridas, ha venido teniendo una disminución sustancial a partir de 2024, al punto de que ya es la más baja de los últimos doce años. Tal situación genera una pérdida de eficiencia en el uso del presupuesto público y afecta la entrega adecuada y oportuna de los bienes, las obras y los servicios de infraestructura prometidos a las comunidades beneficiarias.

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9,73 km la longitud del Túnel del Toyo, el más extenso de américa latina.

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• Pese al riguroso control fiscal posterior y selectivo, a la vigilancia concomitante y preventiva, y a las alertas y las advertencias emitidas por la CGR, en el sector de Infraestructura de Transporte persisten deficiencias en cuanto a la debida estructuración integral de los proyectos y la adecuada gestión contractual de estos, lo cual deriva en costos y plazos de ejecución mayores que los inicialmente previstos, y estos disminuyen la eficiencia en la ejecución del presupuesto público.
• Haber configurado 219 hallazgos fiscales por valor de $384.040 millones, haber hecho seguimientos permanentes a diversos proyectos y haber recomendado la emisión de ocho advertencias a distintos gestores fiscales del sector de la Infraestructura de Transporte, sin duda han contribuido al mejoramiento de la gestión fiscal de los sujetos de control del sector de Infraestructura de Transporte. La Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura tiene la convicción de que mientras más control fiscal concomitante y preventivo se siga desarrollando, en el mediano plazo se mejorará la gestión fiscal y se irán disminuyendo los hallazgos fiscales.

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Sea esta una buena oportunidad para reiterar la clara advertencia del señor contralor general de la República a todos los gestores fiscales, en el sentido de que se genera un enorme riesgo fiscal cuando se modifican, de forma unilateral, obligaciones contractuales por vía de decretos.

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• Entre las advertencias emitidas, resulta pertinente resaltar dos de ellas, que, a juicio de esta contraloría delegada, son clave para el mantenimiento de la seguridad jurídica y de la confianza inversionista en el país. La primera de ellas se relaciona con el debido cumplimiento de las obligaciones de aporte de recursos de la nación, pactadas en los contratos de concesión. La segunda tiene que ver con que se evite generar causales que induzcan la terminación anticipada de los contratos de concesión. En ambos casos, se generan riesgos severos de afectación al patrimonio público, bien sea por el incumplimiento de obligaciones contractuales pactadas o por el oneroso costo de terminar de forma anticipada un contrato de concesión.
• Por último, sea esta una buena oportunidad para reiterar la clara advertencia del señor contralor general de la República a todos los gestores fiscales, en el sentido de que se genera un enorme riesgo fiscal cuando se modifican, de forma unilateral, obligaciones contractuales por vía de decretos. La CGR ha sido especialmente enfática en advertir que debe haber total respeto por los contratos vigentes, y que, cuando el Gobierno nacional considere necesario modificarlos, deberá ser producto de un acuerdo bilateral entre las partes que suscriben el contrato. EC

  Referencias Bibliográficas

• Contraloría Delegada de Economía y Finanzas. (2022 a marzo de 2026). Informe de Ejecución Presupuestal. Bogotá: Contraloría General de la República.
• Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura. (2022 a marzo de 2026). Comparación de la Ejecución Presupuestal. Bogotá.
• Contraloría General de la República. (s.f.). Informes de Auditoría. Informes de Auditorías, Contraloría General de la República, Bogotá. Obtenido de https://www.contraloria.gov.co/es/resultados/proceso-auditor/auditorias-liberadas/-/document_library/wsvr/ view/313398?_com_liferay_document_library_web_portlet_DLPortlet_INSTANCE_wsvr_redirect=https%3A%2F%2Fwww.contraloria. gov.co%2Fes%2Fresultados%2Fproce
• Oficina de Comunicaciones y Publicaciones de la Contraloría General de la República. (27 de Agosto de 2025). Contraloría General reitera advertencia sobre el riesgo que generaría una eventual reprogramación y utilización para otros fines, de los recursos de vigencias futuras de proyectos concesionados viales 4G y 5G. Obtenido de https://www.contraloria.gov.co/w/contraloria-generalreitera- advertencia-sobre-el-riesgo-que-generaria-una-eventual-reprogramacion-y-utilizacion-para-otros-fines-recursos-vigenciasfuturas- proyectos-concesionados-viales-4g-y-5g

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