ANDREY GEOVANNY RODRÍGUEZ LEÓN

Contralor Delegado para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte

ANDRÉS ORLANDO ORTEGÓN OCAMPO

Profesional de la Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte

Julio 2026, Edición 380.

LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL ha sido uno de los pilares del modelo institucional colombiano desde la Constitución de 1991. En ese esquema, el Sistema General de Participaciones (SGP) se consolidó como el principal mecanismo para transferir recursos de la nación a las entidades territoriales y financiar servicios esenciales como educación, salud y agua potable. Actualmente, absorbe cerca del 21 % de los Ingresos Corrientes de la Nación y constituye una fuente fundamental de financiación para departamentos y municipios, especialmente para aquellos con menor capacidad de generación de ingresos propios.

Sin embargo, el funcionamiento del sistema se ha visto acompañado de debates persistentes sobre la rigidez en la destinación de los recursos, las brechas territoriales que aún subsisten y las diferencias en las capacidades administrativas de los gobiernos locales para asumir nuevas responsabilidades. En el fondo, la discusión gira en torno a una pregunta clave: cómo avanzar hacia una mayor autonomía territorial sin comprometer la eficiencia del gasto público ni la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Con ese propósito, el Acto Legislativo 03 de 2024 introdujo una nueva ruta para la descentralización, al establecer criterios orientados al cierre de brechas territoriales y una senda de crecimiento progresivo del SGP hasta alcanzar el 39,5 % de los ingresos corrientes de la nación (ICN) en un periodo de transición de doce años que comenzará en 2027. En desarrollo de esta reforma surge el Proyecto de Ley 502 de 2025, que busca redefinir el régimen de competencias y reorganizar la arquitectura institucional y financiera del sistema.

Este artículo analiza los principales componentes de la propuesta y examina sus implicaciones fiscales e institucionales. Aunque la iniciativa busca fortalecer la autonomía territorial y mejorar la focalización de los recursos públicos, también plantea interrogantes sobre la sostenibilidad fiscal, la capacidad administrativa de los gobiernos locales y los desafíos que podría generar para la coordinación institucional y el control de los recursos del SGP.

Un nuevo enfoque de descentralización territorial

Uno de los elementos más relevantes del Proyecto de Ley 502 de 2025 consiste en la redefinición del régimen de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Mientras el modelo vigente asigna funciones sectoriales relativamente rígidas, el proyecto de ley propone un esquema de descentralización gradual y asimétrica basado en las capacidades institucionales de los territorios, y orientada prioritariamente al cierre de brechas.

Este enfoque reconoce que las entidades territoriales presentan niveles heterogéneos de capacidad administrativa, financiera y técnica. En consecuencia, la iniciativa introduce un Sistema de categorización de entidades territoriales que clasifica a los territorios tanto por sus capacidades institucionales como por sus atributos territoriales, incluyendo variables ambientales, étnicas, rurales y productivas. Dicho sistema busca orientar la asignación progresiva de competencias y el diseño de estrategias diferenciadas de fortalecimiento institucional.

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La sostenibilidad de la inversión territorial depende de que las nuevas responsabilidades se acompañen de financiación adecuada y mecanismos efectivos de seguimiento y control.

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Sin embargo, ese mismo diseño presenta un vacío estructural, al desvincular la categorización político-administrativa de las garantías reales de suficiencia presupuestal. El error radica en asumir que la capacidad técnica y gerencial es equivalente a la capacidad para generar ingresos. Una entidad territorial puede tener la estructura técnica para ejecutar un programa, pero también carecer de la base gravable o del recaudo necesario para financiar los costos operativos asociados.

En la práctica, la evidencia demuestra que las entidades de mayor tamaño económico logran diversificar sus fuentes de ingreso y acceder a crédito, mientras las de menor categoría operan bajo una alta dependencia de las transferencias centralizadas (Observatorio Fiscal Pontifica Universidad Javeriana, 2026). Facilitar el traslado de competencias operativas desde la nación hacia las regiones, sin asegurar un respaldo financiero líquido, concurrente e indelegable, constituye una vulnerabilidad que resulta aún más crítica en la arquitectura fiscal de los niveles intermedios (Universidad EAFIT, 2025).

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El seguimiento a la reconstrucción de Mocoa ha puesto de relieve la importancia de fortalecer las capacidades territoriales, la coordinación institucional y los mecanismos de control fiscal para garantizar que los recursos públicos se traduzcan en soluciones efectivas para las comunidades.

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Así mismo, el proyecto incorpora instrumentos de cooperación intergubernamental, entre los cuales se destacan los acuerdos de colaboración transitoria. Estos mecanismos permiten que una competencia sea ejercida temporalmente por un nivel de gobierno distinto del titular legal, a fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios mientras se fortalecen las capacidades institucionales necesarias para su ejercicio directo.

No obstante lo anterior, esta figura resulta institucionalmente insuficiente, dados los retos de escala. Al concentrarse en sustituciones temporales bilaterales, y no en Esquemas Asociativos Territoriales (EAT) de largo plazo, el proyecto omite el lineamiento central de la Misión de Descentralización, la cual propone transitar de divisiones político-administrativas fragmentadas hacia una articulación supramunicipal y supradepartamental de los programas y los presupuestos.

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Facilitar el traslado de competencias operativas desde la Nación hacia las regiones, sin asegurar un respaldo financiero líquido, concurrente e indelegable, constituye una vulnerabilidad.

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Reconfiguración financiera del Sistema General de Participaciones

La iniciativa introduce una bifurcación en la arquitectura del SGP dividiéndolo en un componente Primario y otro Incremental. El SGP Primario mantiene la distribución sectorial rígida, establecida en las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007. Si bien dicha concentración busca asegurar la financiación de servicios públicos esenciales, perpetúa una inflexibilidad estructural que anula la capacidad de los gobiernos territoriales para reasignar recursos frente a coyunturas locales.

Por su parte, el SGP Incremental capturará el crecimiento progresivo de los recursos durante el periodo de transición. Aunque la premisa legislativa sostiene que ese componente otorgará a los municipios un mayor margen de discrecionalidad para el cierre de brechas, su diseño institucional entra en contradicción directa con tamaño objetivo. El proyecto establece que la asignación de dichos recursos adicionales se definirá anualmente, a través de un acto administrativo expedido por el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y los ministerios sectoriales. Esa dependencia de una regla de distribución dinámica centralizada restringe la autonomía territorial prometida.

A nivel macroeconómico, la mencionada flexibilidad centralizada genera una asimetría estructural. Al indexar una proporción creciente de los ICN hacia los territorios sin articular un mecanismo imperativo, verificable e indelegable para el traslado de las responsabilidades de gasto, el modelo cede la base de recaudo del Gobierno nacional central (GNC), pero le mantiene la carga operativa. Como lo advierte el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, el escenario descrito compromete la viabilidad del Estado para cubrir sus propias obligaciones indelegables (CARF, 2024).

Finalmente, para mitigar la exposición de los presupuestos locales a la volatilidad de los ICN, la iniciativa crea el Fondo de Estabilización de Ingresos Territoriales (FEIT-SGP), financiado con el 5 % del incremento anual del sistema. No obstante, aunque se justifica como un mecanismo contracíclico, su diseño normativo descarta recomendaciones técnicas clave para la equidad regional, pues reemplaza instrumentos estructurales más robustos, como el Fondo de Convergencia Económica Territorial (FECET), propuesto originalmente por la Misión de Descentralización (Departamento Nacional de Planeación, 2024).

Gobernanza y coordinación Intergubernamental

Un aporte relevante del proyecto consiste en la creación de un Sistema de Gobernanza para la Autonomía y la Descentralización Territorial. Dicho sistema busca articular la asignación de competencias con la disponibilidad de recursos y las capacidades territoriales, generando un espacio institucional de coordinación entre la nación, las entidades territoriales y los territorios indígenas.

Como parte de esa estructura se crea el Consejo Superior para la Autonomía y la Descentralización, instancia encargada de formular lineamientos estratégicos para implementar el proceso de descentralización. Aunque sus decisiones no tienen carácter vinculante, sus recomendaciones orientan la reglamentación del sistema y la definición de prioridades de política pública.

Sin embargo, ese tipo de diseño acentúa una posible centralización administrativa. Al introducir un nivel adicional de institucionalidad con predominio nacional, el consejo superior concentra decisiones estratégicas y condiciona la asignación territorial de recursos y competencias, y limita, por tanto, la autonomía local bajo el pretexto de la coordinación.

Adicionalmente, estipular que la estrategia de seguimiento, el sistema de información y el funcionamiento del Consejo Superior para la Autonomía y la Descentralización se financien con recursos del SGP desnaturaliza la vocación constitucional del sistema. Esa disposición transfiere gastos de funcionamiento propios del Presupuesto General de la Nación (PGN) hacia los entes territoriales, lo que reduce drásticamente su capacidad para proveer bienes públicos.

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La alimentación escolar constituye una de las principales apuestas de la política educativa y una de las mayores responsabilidades de gestión para los entes territoriales.

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Implicaciones sectoriales de la reforma

En el sector educativo, el proyecto introduce un modelo de financiación basado en la denominada canasta educativa, que busca determinar el costo unitario de los servicios educativos a partir de estructuras de costos territorializadas. Aunque este enfoque pretende mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y fortalecer la trazabilidad del gasto público en educación, su diseño metodológico corre el riesgo de subestimar el peso de la matrícula efectiva como criterio de distribución, lo que impactaría negativamente la financiación de los territorios con mayor demanda estudiantil. Asimismo, si bien la iniciativa potencia instrumentos como los Fondos de Servicios Educativos e impone metas de universalización para programas como el Programa de Alimentación Escolar (PAE), lo hace bajo esquemas de concurrencia obligatoria que exacerban la presión fiscal local, pues no garantizan una fuente de financiación estructural por parte de la nación.

En el sector de agua y saneamiento básico, el proyecto incorpora un cambio conceptual relevante al sustituir el término “agua potable” por “agua apta para el consumo humano”, en consonancia con el Acto Legislativo 03 de 2024. Este cambio refleja una perspectiva que reconoce el acceso al agua como un derecho fundamental y promueve el fortalecimiento de esquemas comunitarios de gestión del recurso hídrico. No obstante, esa priorización normativa de la gestión comunitaria corre el riesgo de generar una profunda atomización en la prestación del servicio e incrementar los costos de supervisión. Dado que la competencia legal y la responsabilidad por los indicadores de calidad, cobertura y continuidad recaen irrevocablemente sobre los municipios, delegar la operación en estructuras comunitarias sin el robustecimiento técnico adecuado compromete la eficiencia del sector.

En el sector salud, el proyecto prioriza la Atención Primaria (APS) y la creación de Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS). Sin embargo, este diseño incurre en un vacío institucional, pues incorpora elementos estructurales de una reforma no aprobada al sector salud, y genera, por eso, incertidumbre jurídica y operativa. Esta maniobra se agrava porque propone concentrar el 90 % de los recursos primarios en los CAPS, por lo que desfinancia materialmente las acciones territoriales de salud pública, indispensables para la vigilancia epidemiológica y la prevención local.

Control fiscal de la reforma

El diseño institucional propuesto en el proyecto de ley genera riesgos estructurales para el ejercicio del control fiscal sobre los recursos del SGP. En particular, la creación de múltiples instancias técnicas, sistemas de información, espacios de coordinación y mecanismos de monitoreo amenaza con producir superposición funcional, dispersión de responsabilidades y dificultades en la trazabilidad de las decisiones públicas durante la transición hacia el nuevo modelo de descentralización.

Desde la perspectiva del control fiscal, esta situación resulta relevante, ya que la eficacia de la vigilancia sobre la destinación y ejecución de los recursos públicos depende no solo de la disponibilidad de información, sino también de la claridad normativa respecto de las autoridades responsables de producirla, validarla y consolidarla.

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La transición hacia una regla de distribución dinámica anual para el SGP Incremental anula la estabilidad financiera territorial. Al supeditar la asignación de recursos a un acto administrativo expedido cada año por el Ministerio de Hacienda, se introduce un riesgo crítico de discrecionalidad.

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Adicionalmente, la Misión de Descentralización a partir de la experiencia del Sistema General de Regalías (SGR), advierte que esquemas con múltiples capas de gobierno inducen un crecimiento progresivo en los costos de funcionamiento y seguimiento, sin que ello necesariamente se traduzca en una mayor eficacia del control fiscal sobre el destino final de los recursos.

Además de lo anterior, el documento señala que algunas disposiciones del proyecto asignan funciones generales de control, seguimiento y evaluación a la Contraloría General de la República (CGR), lo cual podría generar ambigüedades respecto del alcance de sus funciones constitucionales. En concreto, la falta de precisión podría dar pie a confusiones entre el control fiscal propiamente dicho y las actividades de seguimiento o monitoreo que corresponden a la rama ejecutiva, lo que hace necesario precisar los ámbitos de competencia y los circuitos de información entre las diferentes instancias previstas para garantizar condiciones adecuadas para el ejercicio efectivo del control fiscal. Para evitar la parálisis institucional, resulta imperativo delimitar los circuitos de información y las competencias de cada instancia.

Finalmente, el proyecto de ley, en vez de mejorar el control fiscal territorial basándolo en recursos efectivamente ejecutados o modificar el Estatuto Orgánico del Presupuesto para estandarizar la transparencia, opta por crear instancias de monitoreo (Consejo Superior, Redes Locales, etc.) sin establecer una arquitectura jerárquica clara para el ejercicio efectivo del control fiscal, propuestas que fueron omitidas de la misión de descentralización.

Conclusiones

El análisis técnico del Proyecto de Ley 502 de 2025 demuestra que, si bien la iniciativa persigue el cierre de brechas territoriales y una mayor autonomía regional, su diseño estructural introduce vulnerabilidades macroeconómicas y acentúa la centralización administrativa bajo los nuevos esquemas de gobernanza. Para evidenciar lo anterior, los hallazgos normativos y fiscales se agrupan en cuatro ejes temáticos, los cuales se desarrollan a continuación: diseño institucional y régimen de competencias, arquitectura financiera del SGP, implicaciones sectoriales, y control fiscal y sostenibilidad.

Diseño institucional y régimen de competencias

1. El proyecto omite una redistribución explícita de competencias. Al no precisar la transferencia completa de funciones en sectores priorizados (educación, salud, agua), dificulta prever cómo operará la descentralización en la práctica. Su operatividad queda condicionada a implementar reformas estructurales necesarias que el articulado posterga hacia normas complementarias futuras: específicamente, una reforma fiscal y de responsabilidad territorial, la actualización del catastro y el ordenamiento territorial, y el diseño de metodologías de categorización y monitoreo.
2. La creación del Consejo Superior introduce una paradoja institucional. Al instaurar una instancia de predominio nacional, con decisiones estratégicas condicionantes y financiada con recursos del SGP, el modelo concentra la directriz en el centro y descarga los costos operativos en las regiones, y así reproduce una posible dependencia que la reforma afirma superar.
3. La iniciativa evade establecer el fortalecimiento de las capacidades administrativas de las entidades territoriales. Al transferir funciones sin dotar de capacidad técnica y presupuestal a las secretarías locales, y al no delimitar con precisión las responsabilidades operativas entre las nuevas instancias de coordinación, el esquema impone un alza en los costos administrativos y agrava las deficiencias de gestión territorial.

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Los hospitales son el principal punto de encuentro entre la inversión pública y el derecho a la salud, por lo que su sostenibilidad depende de una adecuada articulación entre competencias, recursos y capacidades territoriales.

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Arquitectura financiera del Sistema General de Participaciones

1. La transición hacia una regla de distribución dinámica anual para el SGP Incremental anula la estabilidad financiera territorial. Al supeditar la asignación de recursos a un acto administrativo expedido cada año por el Ministerio de Hacienda, se introduce un riesgo crítico de discrecionalidad. Esa incertidumbre impide a los territorios estructurar vigencias futuras, comprometer cofinanciaciones o planificar inversiones de capital a mediano y largo plazo, y por tanto, desvirtúa materialmente la autonomía prometida.
2. El diseño normativo incurre en una desnaturalización operativa del FEIT-SGP. Al habilitar que sus recursos (que provienen del 5 % del incremento anual) financien gastos operativos y burocráticos de la gobernanza nacional, se extrae la liquidez estructural que el fondo busca proteger, y se destruye, por tanto, su capacidad real como herramienta contracíclica.

Implicaciones sectoriales

1. El proyecto presenta déficits de diseño en los tres sectores de mayor peso del SGP Primario. En salud, incorpora elementos estructurales de una reforma a la salud que no fue aprobada por el Congreso: particularmente, la figura de los CAPS y la distribución del 90 % de los recursos primarios hacia esas estructuras, lo que genera incertidumbre jurídica y operativa.
2. En educación, la canasta educativa corre el riesgo de subponderar la matrícula efectiva como criterio de distribución, y eso perjudicaría a territorios con mayor demanda estudiantil, mientras los esquemas de concurrencia obligatoria del PAE incrementan la presión fiscal local sin que garanticen una fuente estructural nacional.
3. En agua y saneamiento, la priorización normativa de la gestión comunitaria sin robustecimiento técnico atomiza la prestación del servicio e incrementa los costos de supervisión sobre los municipios que mantienen la responsabilidad legal por los indicadores de calidad, cobertura y continuidad.

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El acto legislativo 03 de 2024 prevé que el sgp alcance 39,5% de los ingresos corrientes de la nación mediante una transición de doce años que comenzará en 2027.

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Control fiscal y sostenibilidad

1. La coexistencia de múltiples espacios técnicos, mesas de trabajo, sistemas de información y mecanismos de monitoreo podría generar superposición funcional y dispersión de responsabilidades, en especial durante la transición hacia el nuevo modelo de descentralización y transferencias. Desde la perspectiva del control fiscal, esto es relevante porque la vigilancia sobre los recursos del SGP depende no solo de la disponibilidad de información, sino también de la claridad normativa sobre las autoridades responsables de producirla, validarla y consolidarla. Por ello, se considera necesario que en el trámite legislativo se precisen los ámbitos de competencia, responsabilidades institucionales y circuitos de información, a fin de evitar vacíos de responsabilidad, fortalecer la rendición de cuentas y garantizar condiciones adecuadas para el ejercicio oportuno y efectivo del control fiscal.
2. El diseño del SGP Incremental alberga un riesgo crítico de desestabilización macroeconómica. La indexación de una proporción creciente de los ICN hacia los territorios, sin garantizar un traslado concurrente, imperativo y equivalente de las obligaciones operativas, profundiza la inflexibilidad del PGN. Tamaña asimetría acelera la expansión del déficit estructural y entra en colisión material con los límites de la Regla Fiscal y la trayectoria de convergencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo. EC

Referencias Bibliográficas

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