DORIS NOHEMÍ PIZARRO MELGAREJO

Contralora Delegada para el Sector Defensa y Seguridad

Julio 2026, Edición 380.

EN LA CIENCIA ECONÓMICA contemporánea, la asignación presupuestal destinada al sector Defensa y Seguridad Nacional ha superado progresivamente la concepción tradicional que la confinaba al renglón de gasto corriente socialmente improductivo o consumo inercial del Estado[1] (Barrios Torres, 2022). Desde la perspectiva de la economía del bienestar y de la teoría de los bienes públicos, la defensa nacional y la seguridad pueden comprenderse como condiciones estructurales para el funcionamiento del orden económico, en tanto generan beneficios colectivos asociados a la protección de la soberanía, la integridad territorial, la estabilidad institucional y la reducción de la incertidumbre.

En particular, la defensa nacional presenta rasgos propios de un bien público, al estar asociada a beneficios de difícil exclusión[2] y baja rivalidad[3] para la población protegida, conforme al marco conceptual desarrollado por Samuelson (1954). A su vez, según la tradición de la economía del bienestar, su provisión puede interpretarse como una fuente de externalidades positivas, en la medida en que contribuye a reducir costos de transacción, proteger derechos, estabilizar expectativas y habilitar condiciones mínimas para la inversión, la producción y la provisión de bienes y servicios.

En ese sentido, la inversión estratégica en defensa y seguridad cumple una función que desborda la mera ejecución presupuestal. No solo salvaguarda la soberanía y la integridad territorial, sino que también actúa como un mecanismo de protección del valor público[4], reducción de riesgos institucionales y fortalecimiento de la confianza económica. La presencia efectiva de la Fuerza Pública, en coordinación con las demás entidades del Estado, permite contener vacíos de poder que pueden ser capitalizados por el crimen organizado transnacional, las economías ilícitas y otros actores generadores de inestabilidad.

Por ello, el control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República, conforme a los principios de eficiencia, economía y efectividad previstos en el artículo 3 del Decreto Ley 403 de 2020 y en armonía con el artículo 267 de la Constitución Política, no debe interpretarse como una restricción externa a la autonomía operativa del Sector Defensa. Por el contrario, debe entenderse como un mecanismo endógeno de optimización del gasto público, orientado a preservar la capacidad institucional, prevenir desviaciones patrimoniales y maximizar la rentabilidad social de los recursos destinados a la seguridad.

En un contexto de restricción presupuestaria, presiones fiscales estructurales y amenazas multidimensionales, cada ineficiencia en el gasto de defensa representa un costo de oportunidad socialmente gravoso. El control fiscal interviene para corregir asimetrías de información, mitigar riesgos contractuales, advertir fallas de planeación y garantizar que la gestión de los recursos públicos se traduzca efectivamente en mayores capacidades de disuasión, gobernabilidad territorial, protección de derechos y sostenibilidad fiscal.

1. Dirección de Vigilancia Fiscal: eficiencia en el resarcimiento y modelo preventivo

La Dirección de Vigilancia Fiscal (DVF) ejecutó su misionalidad durante el cuatrienio 2022-2026, combinando el control posterior y selectivo con el despliegue del control concomitante y preventivo. Su gestión mezcló auditorías de cumplimiento y financieras, así como seguimientos especiales enfocados en la protección del erario de la Fuerza Pública y sus agencias adscritas.

A. Resultados cuantitativos del control posterior y actuaciones especiales

A lo largo del periodo, esta Delegada desplegó 83 actuaciones de control posterior y selectivo y logró estructurar 242 hallazgos fiscales por un valor consolidado de $781.254 millones, además de canalizar una robusta base de alertas administrativas y disciplinarias (Cuadro 1).

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La presencia efectiva de la Fuerza Pública, en coordinación con las demás entidades del Estado, permite contener vacíos de poder que pueden ser capitalizados por el crimen organizado transnacional, las economías ilícitas y otros actores generadores de inestabilidad.

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La distribución espacial y temporal de los hallazgos fiscales revela que el sector mantiene un riesgo patrimonial transversal en múltiples aspectos en el desarrollo de su misionalidad. Esta situación responde a un fenómeno multicausal que implica un análisis integral sobre las fallas, riesgos y retos para mantener una gestión fiscal óptima.

De las 83 actuaciones de fiscalización durante el cuatrienio se destaca como caso de éxito la auditoría a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) por $580.406 millones. Este caso expuso un claro riesgo de agencia[5], en el que la inobservancia de salvaguardas y garantías frente a patrimonios autónomos inmobiliarios inmovilizó activos líquidos esenciales para la reserva pensional, demostrando la urgencia de endurecer los criterios de gobierno corporativo en las entidades adscritas al sector.

El hallazgo se centra en la participación de CREMIL en el Plan Parcial en el Distrito Capital de Bogotá aprobado mediante el Decreto 188 de 2014, en el cual la entidad aportó 14 predios en 2015 al Patrimonio Autónomo Fideicomiso de Administración América Centro de Negocios, con el fin de recibir como beneficio fiduciario un inmueble futuro correspondiente a la Torre 2 del proyecto, valorado aproximadamente en $225.250 millones.

La auditoría reveló que, aunque el contrato estableció un plazo de 48 meses para la entrega del inmueble —que se venció en agosto de 2019—, la obligación fue incumplida por el constructor, sin que CREMIL recibiera compensación económica ni restitución del beneficio pactado. Asimismo, se identificó la falta de garantías suficientes que respaldaran el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el constructor y la fiduciaria. Se constató adicionalmente que tanto la empresa que desarrolla el proyecto como el fideicomiso se encuentran en proceso de reorganización empresarial ante la Superintendencia de Sociedades, situación que genera riesgos significativos para la recuperación de los recursos públicos comprometidos.

B. El cambio de paradigma: seguimientos permanentes y alertas tempranas

Desde la expedición del Acto Legislativo 04 de 2019, que incorporó la reforma al sistema de control fiscal e incluyó el modelo preventivo y concomitante, se materializó un verdadero cambio de paradigma en el sentido propuesto por Kuhn (1962): se modificó el marco desde el cual se comprende la función del control fiscal. Bajo la lógica clásica, el control posterior opera principalmente como un mecanismo de verificación, imputación y resarcimiento frente al daño ya causado; en cambio, el seguimiento permanente y la alerta temprana desplazan el centro de gravedad hacia la anticipación del riesgo, la corrección oportuna de incentivos contractuales y la preservación del valor público.

En este marco, las acciones de la delegada para Seguridad y Defensa con la implementación de ocho seguimientos permanentes, representaron uno de los hitos más disruptivos en términos de eficiencia económica y fiscal. Al operar bajo una lógica no vinculante y preventiva, estas actuaciones no buscan el castigo ex post, sino la eliminación de los costos hundidos en proyectos de infraestructura y logística, como los casos de la Agencia Logística- Muelle 13 y el Proyecto Fortaleza de la nueva sede de MinDefensa.

Una de las alertas con mayor impacto se dio con el caso del contrato de los helicópteros MI-17. En el análisis del Contrato 012 de 2024 para el mantenimiento técnico de las aeronaves MI-17 con la firma Vertol Systems Company, la delegada detectó una distorsión crítica en la matriz de riesgos: un pago anticipado del 50 %, por un valor de USD 16.231.700, frente a un avance físico real en los hangares de Tolemaida de apenas el 8 %.

En el ejercicio realizado por la Delegada, se evidenció que el contrato registró siete modificaciones contractuales, cinco orientadas a prorrogar la entrega de pólizas y una relacionada con el pago anticipado. Durante la visita técnica realizada, se constató que las aeronaves permanecían en hangares sin intervención alguna, a pesar de la proximidad del vencimiento del plazo contractual. Esta situación configuró un riesgo inminente de pérdida de recursos públicos, lo que motivó la apertura de un seguimiento continuo y posteriormente, la emisión de una advertencia por el Contralor General de la República, enfocada en el saldo no ejecutado del anticipo por USD 13.586.873.

La intervención en tiempo real interrumpió el incentivo de incumplimiento del contratista internacional. Este ejercicio preventivo forzó la ejecución de pólizas y la retención de saldos, con lo que se logró la recuperación efectiva de USD 20.079.552,82, aproximadamente $70.278 millones. Desde la perspectiva de la teoría de contratos, la CGR actuó como un tercero verificador que neutralizó el riesgo de insolvencia transnacional, preservando la capacidad operativa disuasiva del Ejército Nacional y evitando la materialización del daño antijurídico, así como la corrección en las gestiones relacionadas con la administración pública.

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242 hallazgos fiscales estructurados a través de 83 actuaciones de control posterior y selectivo durante el cuatrienio.

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2. Dirección de Estudios Sectoriales: alta analítica y evaluación de política pública

La Dirección de Estudios Sectoriales (DES) fungió como el centro de pensamiento macroeconómico de la Delegada, elaborando un portafolio de diagnósticos estructurales orientados a realizar un análisis de asuntos estratégicos, políticas públicas y recomendaciones para fortalecer la gerencia de recursos públicos.

A. Portafolio de estudios y diagnósticos de impacto

1. Evaluación de la Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana: evidenció una desconexión crítica entre el diseño conceptual nacional y las dinámicas criminales microterritoriales, exhortando a la adopción de metodologías regionalizadas.
2. Rutas de Protección Colectiva a Grupos y Comunidades en Riesgo: evaluó los esquemas de protección para líderes sociales y comunidades indígenas, revelando que solo se atendió de forma efectiva el 9,1 % de las solicitudes individuales, y recomendó un rediseño de las metodologías de análisis de riesgo de la UNP. Adicionalmente, se concluyó que la integralidad de la ruta de protección colectiva resulta parcial, puesto que se cumple al examinar el contenido de las resoluciones de recomendación de medidas, pero no se refleja totalmente en su implementación.
3. Diagnóstico Estructural del Sistema de Control Interno del Sector Defensa: se identificó que el cumplimiento de los fines del Estado exige una articulación más sólida entre la vigilancia y el control fiscal de la CGR y los sistemas de control interno del Sector Defensa. En particular, subraya la necesidad de fortalecer la coordinación con las Oficinas de Control Interno, especialmente en el control concomitante y preventivo, mediante información oportuna, precisa y relevante que agregue valor tanto a la labor fiscalizadora como a la gestión interna de las entidades.
4. Estudio Presupuestal de los Regímenes Exceptuados y el Pasivo Pensional de la Fuerza Pública: analizó el impacto fiscal a largo plazo de las cajas de retiro (CREMIL y CASUR), alertando sobre cómo la rigidez de esta carga prestacional asfixia el presupuesto destinado a la modernización operativa de las tropas.

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La efectividad operacional de las Fuerzas Militares y de Policía no guarda una relación lineal con el volumen bruto de presupuesto inyectado, sino con la eficiencia en la focalización territorial y la articulación interagencial.

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Caso de éxito: el Indicador Territorial de Seguridad

Uno de los hitos metodológicos más desafiantes elaborados por esta Delegada fue el diseño e implementación del Indicador Territorial de Seguridad, aplicado transversalmente en sus análisis regionales. Sobre todo, en dos asuntos transversales:

• La innovación científica: el Indicador Territorial de Seguridad (ITS) rompió el enfoque tradicional que medía el éxito de la seguridad basándose de forma exclusiva en las tasas brutas de delincuencia, como homicidios o hurtos. Esta herramienta integró de forma matemática variables complejas: el índice de presencia institucional real, los flujos de inversión local en infraestructura de defensa, la presencia de economías ilegales, tales como la minería criminal y cultivos de coca, y el índice de vulnerabilidad socioeconómica de los habitantes, entre otros aspectos.
• El impacto en la política económica: a través del ITS, la DES demostró que la efectividad operacional de las Fuerzas Militares y de Policía no guarda una relación lineal con el volumen bruto de presupuesto inyectado, sino con la eficiencia en la focalización territorial y la articulación interagencial. Este hallazgo presenta un amplio potencial para las bases de asignación del gasto, desarmando la tesis de que los problemas de orden público se solucionan simplemente incrementando partidas genéricas de funcionamiento corriente, reorientando los recursos públicos hacia el despliegue de infraestructura crítica e inteligencia focalizada en zonas de posconflicto como en el caso de los municipios PDET.

3. El gran desafío estructural: el ecosistema de ciencia, tecnología e innovación (CTeI) del Sector Defensa

Otro de los estudios sectoriales examinó el desempeño del ecosistema de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) en el Sector Defensa, evaluando directamente a las empresas estatales del Grupo Social y Empresarial de la Defensa: Indumil, Cotecmar, CIAC y Codaltec, así como a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. La premisa fundamental en este estudio sectorial se centra en que la industria militar y de seguridad opera bajo una paradoja: un alto potencial técnico condicionado por una baja prioridad presupuestal. En estos términos se destacan dos asuntos prioritarios para el sector en estos términos:

A. Capacidades técnicas instaladas

• Talento humano cualificado: el Sector dispone de un pie de fuerza científico de 1.306 personas, de las cuales el 69,6 % está en las Fuerzas Militares, el 16,8 % en el Grupo Social y Empresarial de la Defensa (GSED) y el 13,6 % en la Policía. Cuenta con un recurso humano altamente calificado, compuesto por 561 magísteres, que representan el 43 % y 179 doctores, equivalentes al 13,7 %. No obstante, el 77 % del personal militar tiene dedicación parcial, restando continuidad frente al 100 % de dedicación completa del personal civil del GSED. Asimismo, solo 222 investigadores están formalmente categorizados por MinCiencias.
• Infraestructura y equipos: el sistema cuenta con 86 infraestructuras especializadas, entre las cuales se tienen 63 laboratorios y 12 talleres de diseño. Destacan 9 laboratorios de electrónica, 7 de simulación y 4 de software analítico interconectados con 154 tipos de equipos de laboratorio, donde sobresalen 25 tipos de equipos químicos que soportan el control industrial del sector.

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usd 20,08 millones de recuperación efectiva lograda en el caso de los helicópteros mi-17 gracias a la intervención preventiva de la contraloría.

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B. Análisis financiero y el caso de éxito de la Plataforma Estratégica de Superficie

• La restricción del 0,05 %: entre 2019 y 2024, el sector ejecutó 217 proyectos de I+D+i por un valor consolidado de $59.057 millones. Al contrastarlo con el gasto agregado del sector en el mismo periodo, por un valor de $117,9 billones, se evidencia que la CTeI militar absorbió apenas el 0,05 % del presupuesto, muy por debajo del 2,5 % que destinan los países que componen la OCDE.
• Caso de éxito: la ruptura del “valle de la muerte”: el estudio sectorial destaca el codesarrollo de la Plataforma Estratégica de Superficie (PES) entre la Armada y COTECMAR como el gran hito industrial. Al romper con la atomización y concentrar $25.997 millones, el 44 % de la inversión total en CTeI del sector, a través del PGN y $3.343 millones del Fondo de CTeI de regalías, el proyecto superó las fases tempranas de diseño. La escala de financiamiento permitió adquirir planos tecnológicos avanzados y activar la transferencia de conocimiento, impulsando la ingeniería de detalle local e induciendo un efecto spillovers en lo relacionado con soldadura especializada, metalmecánica pesada de precisión y software de control, hacia la industria manufacturera civil.

Conclusiones y lecciones de política económica

El balance estratégico del control fiscal en el Sector Defensa y Seguridad Nacional durante el periodo 2022-2026 permite extraer una conclusión central: la sostenibilidad fiscal de la seguridad incluye un análisis y acciones en torno a la calidad de su planeación, focalización, ejecución, vigilancia y evaluación. En un sector intensivo en capacidades operativas, infraestructura crítica, contratación especializada y riesgos estratégicos, la eficiencia marginal del gasto se convierte en un determinante esencial de la capacidad del Estado para proteger la soberanía, garantizar la seguridad territorial y preservar el valor público.

En primer lugar, el control posterior y selectivo conserva una función saneadora indispensable. Los $781.254 millones, identificados en hallazgos fiscales y los $60.140 millones, reconocidos como beneficios del control fiscal evidencian que la fiscalización técnica permite recuperar valor, corregir fallas patrimoniales y visibilizar riesgos estructurales en la administración de recursos públicos. Casos como el de CREMIL demuestran que la falta de salvaguardas contractuales, garantías suficientes y esquemas robustos de gobierno corporativo puede inmovilizar activos estratégicos y comprometer recursos esenciales para la sostenibilidad del sector.

En segundo lugar, el despliegue del control concomitante y preventivo constituye un cambio de paradigma en la gestión fiscal del Sector Defensa. La experiencia de los helicópteros MI-17 demuestra que la intervención oportuna de la CGR puede evitar que los riesgos contractuales se conviertan en detrimentos patrimoniales consumados. En este sentido, el control fiscal deja de operar únicamente como una respuesta ex post frente al daño y se consolida como una herramienta anticipatoria de gobernanza económica, capaz de reducir costos hundidos, corregir incentivos de incumplimiento y preservar recursos antes de que salgan de la órbita efectiva de recuperación del Estado.

En tercer lugar, la Delegada ha cumplido una función estratégica al traducir la vigilancia fiscal en conocimiento aplicado para la toma de decisiones públicas. Estudios como la evaluación de la Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana, el análisis de rutas de protección colectiva, el diagnóstico del sistema de control interno y el estudio presupuestal del pasivo pensional de la Fuerza Pública permiten identificar fallas de diseño, problemas de implementación y restricciones fiscales que no siempre son visibles desde la auditoría tradicional. Esta capacidad analítica fortalece el rol de la CGR como entidad que no solo controla el gasto, sino que también produce insumos técnicos para mejorar la política pública.

En cuarto lugar, el ITS representa una innovación metodológica relevante para superar aproximaciones simplistas basadas únicamente en tasas brutas de criminalidad o incrementos agregados de presupuesto. Su aporte consiste en mostrar que la efectividad de la seguridad depende de la interacción entre presencia institucional, inversión territorial, vulnerabilidad socioeconómica, economías ilegales y articulación interagencial. En consecuencia, la política de seguridad debe avanzar hacia esquemas de asignación más focalizados, diferenciales y basados en evidencia, en especial en territorios históricamente afectados por el conflicto, la ilegalidad y la debilidad institucional.

En quinto lugar, el ecosistema de CTeI del Sector Defensa constituye uno de los principales desafíos estructurales para la sostenibilidad estratégica del país. Aunque existen capacidades técnicas, talento humano cualificado, infraestructura especializada y experiencias exitosas como la Plataforma Estratégica de Superficie, la baja participación de la CTeI dentro del presupuesto sectorial limita la posibilidad de escalar prototipos, reducir dependencia tecnológica externa y generar un efecto de spillovers hacia la industria civil. Por tanto, la modernización del sector exige proteger espacio fiscal para investigación, desarrollo e innovación, así como fortalecer la transferencia tecnológica entre Fuerzas Militares, Policía Nacional, GSED, academia e industria.

Finalmente, el principal aprendizaje de política económica en el Sector Defensa y Seguridad es que la cartera del Ministerio de Defensa es una de las más importantes para el Estado colombiano y por ello la sostenibilidad del sector requiere una combinación de: control fiscal posterior eficaz, vigilancia preventiva oportuna, analítica sectorial rigurosa, control interno articulado, innovación tecnológica y focalización territorial. Solo bajo esta arquitectura institucional será posible transformar los recursos públicos en capacidades reales de disuasión, protección de derechos, presencia estatal, desarrollo económico y materialización del Estado Social de Derecho. EC

AUTORES

Equipo de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Defensa y Seguridad

Óscar Revelo

Esteban Ramírez

Laura Guerrero

Elizabeth Otálora

Blanca González

Shirley Santamaría

Olga Reyes

Lorena Alzamora

Felipe Arias

[1] Se refiere a la repetición de presupuestos anteriores, sin evaluar a fondo la verdadera necesidad, eficiencia o impacto de dichas erogaciones.

[2] Es imposible o muy costoso impedir que alguien disfrute del bien, incluso si no ha pagado por él.

[3] El consumo o uso del bien por una persona no reduce la cantidad o disponibilidad del mismo para los demás.

[4] Está referido al valor creado por el Estado a través de la calidad de los servicios que presta a la ciudadanía, las regulaciones que gestiona para el bienestar de toda la sociedad y el ejercicio de creación de políticas públicas que buscan satisfacer necesidades propias de la población.

[5] Este surge cuando existe una separación entre quien administra o decide y quien soporta las consecuencias económicas de esa decisión, generando incentivos para actuaciones ineficientes, oportunistas o contrarias al interés público.

Referencias Bibliográficas

• Barrios Torres, M. (2022). Economía de la defensa: Conceptos generales, asignación de presupuesto y recontextualización. Sello Editorial ESDEG.
• Asamblea Nacional Constituyente. (1991). Constitución Política de Colombia de 1991. Gaceta Constitucional 116 de 20 de julio de 1991. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html
• Decreto Ley 403 de 2020. (2020, 16 de marzo). Por el cual se dicta el régimen de organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se modifica la estructura de la entidad y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 51.258.
• Decreto 188 de 2014 [Distrito Capital de Bogotá]. (2014, 15 de mayo). Por el cual se adopta el Plan Parcial “América Centro de Negocios”.
• Kuhn, T. S. (1962). The structure of scientific revolutions. University of Chicago Press.
• Samuelson, P. A. (1954). The pure theory of public expenditure. The Review of Economics and Statistics, 36(4), 387-389. https://doi. org/10.2307/1925895

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