ÁLVARO ACEVEDO GUTIÉRREZ

KAREN IDANIA GUEVARA SAYOS

Directora de Estudios Sectoriales

WILMAN FABIÁN GUERRA MAYORGA

HÉCTOR MARIO LONDOÑO RÍOS

Contralor Delegado para la Gestión Pública e Instituciones Financieras

Julio 2026, Edición 380.

LA FORMA COMO EL ESTADO recauda, administra y ejecuta los recursos públicos surte efectos directamente sobre la estabilidad económica del país y la calidad de vida de los ciudadanos. Por eso, además de vigilar el uso adecuado de esos recursos, el control fiscal cumple un papel clave en la identificación de riesgos que pueden afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas y la eficacia de las políticas gubernamentales. En esta tarea, la Contraloría General de la República (CGR), a través de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras (CDGPIF), hace seguimiento a la gestión de entidades públicas y de particulares que administran recursos del Estado combinando labores de vigilancia, análisis y evaluación de temas estratégicos para el país.

Antecedentes

La gestión fiscal del Estado colombiano enfrenta en la actualidad una serie de tensiones estructurales que condicionan su capacidad para proveer bienes y servicios públicos de manera sostenible y equitativa. En un contexto de creciente presión sobre las finanzas públicas, caracterizado por un déficit fiscal del 6,4 % del producto interno bruto (PIB) en 2025 y una deuda pública del Gobierno nacional central (GNC) cercana a $1.238 billones (MHCP, 2026a), la sostenibilidad fiscal se ha convertido en uno de los principales retos de política pública de la agenda gubernamental colombiana.

Desde una perspectiva de evaluación de políticas públicas, la sostenibilidad fiscal no puede analizarse tan solo a través de indicadores de déficit y endeudamiento. Su comprensión integral exige considerar la capacidad efectiva del Estado para generar ingresos de manera eficiente, ejecutar el gasto con oportunidad y orientación a resultados, y garantizar que los instrumentos financieros utilizados en la administración de recursos públicos contribuyan al logro de los fines esenciales del Estado, en vez de convertirse en fuentes de ineficiencia sistémica.

En el marco descrito, el ejercicio del control fiscal adquiere una función analítica de primer orden. La información generada por los procesos de auditoría, seguimiento y análisis sectorial de la CGR permite identificar no solo irregularidades específicas en la gestión de recursos, sino también patrones recurrentes de debilidad institucional que inciden de forma directa sobre la sostenibilidad fiscal a mediano y largo plazo. Esta función analítica y de advertencia temprana es la que fundamenta la relevancia del presente artículo.

El documento se organiza en cinco secciones. La primera presenta el marco conceptual sobre sostenibilidad fiscal desde la perspectiva del control fiscal. La segunda analiza la evolución del déficit y la deuda pública del GNC. La tercera examina los desafíos en la generación de ingresos públicos y la calidad del gasto. La cuarta aborda la problemática de la inmovilización de recursos en mecanismos fiduciarios. La quinta presenta los logros del cuatrienio 2022-2025 y las recomendaciones para el periodo 2026-2030.

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170 hallazgos fiscales por aproximadamente $311 mil millones identificados entre 2022 y 2026.

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Marco conceptual: sostenibilidad fiscal desde la perspectiva del control fiscal

La sostenibilidad fiscal ha sido definida en la literatura económica como la capacidad de un gobierno para mantener sus políticas fiscales actuales sin comprometer la solvencia intertemporal de las finanzas públicas (Blanchard, 1990; Bohn, 1998). En términos operativos, este concepto suele medirse a través del comportamiento del déficit fiscal y la dinámica de la deuda pública como proporción del PIB, lo que permite evaluar si la trayectoria del endeudamiento es compatible con la restricción presupuestal intertemporal del gobierno.

No obstante, el análisis de la sostenibilidad fiscal desde la perspectiva del control fiscal trasciende estos indicadores convencionales.

Bajo un enfoque de evaluación de políticas públicas, la sostenibilidad fiscal constituye un fenómeno multidimensional que involucra, al menos, tres dimensiones analíticas complementarias:

• La generación efectiva de ingresos públicos: Esto es, la capacidad del Estado para recaudar de manera eficiente los recursos tributarios y no tributarios a los que tiene derecho, y minimizando los niveles de evasión, elusión y cartera morosa.
• La calidad y oportunidad del gasto público: Entendida como la capacidad para transformar los recursos presupuestales asignados en bienes, servicios y resultados concretos para la ciudadanía, con eficiencia y orientación a impactos.
• La gestión eficiente de instrumentos financieros: En particular, los mecanismos fiduciarios, cuya utilización ineficiente puede generar distorsiones significativas en la planeación fiscal y en la efectividad del gasto.

Esta visión integral de la sostenibilidad fiscal es consistente con los enfoques contemporáneos de evaluación de la gestión pública basada en resultados (OCDE, 2019; BID, 2020) y con el marco de referencia del control fiscal colombiano establecido en la Ley 42 de 1993 y reforzado por la Ley 1474 de 2011, y la reforma constitucional de 2019 (Acto Legislativo 04 de 2019), que amplió las funciones de la CGR hacia el control concomitante y preventivo.

Déficit y deuda pública: evolución y presiones estructurales Comportamiento del déficit fiscal del Gobierno nacional

El análisis de la evolución del déficit fiscal del Gobierno nacional (GN) durante el periodo 2015-2025 permite identificar una tendencia de deterioro progresivo de la posición fiscal colombiana, con dos episodios de ajuste parcial interrumpidos por shocks exógenos y decisiones de política expansiva. Como se observa en el cuadro 1, el déficit del GN pasó de 3,0 % del PIB en 2015 al 7,8 % en 2020 —como producto de las medidas de respuesta a la pandemia de Covid-19—, experimentó una reducción gradual hasta del 4,3 % en 2023 y repuntó de forma significativa hasta el 6,4 % del PIB en 2025, lo que representó un desbalance de gran magnitud entre los ingresos y los gastos del GN (MHCP, 2026a).

Este comportamiento pone de relieve las dificultades estructurales del Estado colombiano para alcanzar un ajuste fiscal sostenido, en un contexto de presiones crecientes sobre el gasto público —derivadas de compromisos pensionales, transferencias territoriales y demandas sociales— y de rigidez en la estructura del ingreso.

El cuadro 1 muestra los indicadores de sostenibilidad fiscal del GN entre 2015 y febrero de 2026.

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La sostenibilidad fiscal no depende únicamente de la capacidad de generación de ingresos, sino también de la forma en que el Estado ejecuta el gasto público y transforma los recursos presupuestales en resultados efectivos para la ciudadanía.

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Dinámica de la deuda pública y riesgos de sostenibilidad

Paralelamente, la deuda pública del GN ha mantenido una tendencia creciente a lo largo del periodo analizado. A febrero de 2026, el saldo total de la deuda se ubicó en aproximadamente $1.238 billones, con una composición que refleja una marcada dependencia del endeudamiento interno: $865 billones correspondían a deuda interna, y $373 billones, a deuda externa (MHCP, 2026b).

Si bien el endeudamiento constituye una herramienta legítima e indispensable de la política fiscal para financiar necesidades de inversión y estabilizar el ciclo económico, su uso prolongado en niveles elevados genera presiones crecientes sobre el servicio de la deuda, limita el espacio fiscal disponible para responder a nuevas prioridades y reduce la capacidad de maniobra ante choques adversos. En el caso colombiano, el servicio en aumento de la deuda —que absorbe una proporción significativa del presupuesto nacional— constituye una restricción estructural de primer orden para la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo.

Desde la perspectiva del control fiscal, la vigilancia sobre la dinámica de la deuda pública adquiere particular relevancia en la medida en que permite advertir sobre riesgos de insostenibilidad que podrían comprometer la capacidad del Estado para cumplir sus obligaciones constitucionales y legales frente a la ciudadanía.

Ingresos públicos, evasión fiscal y calidad del gasto Desafíos en la gestión tributaria y el recaudo

La generación de ingresos es uno de los pilares de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, los análisis realizados por la CDGPIF evidencian importantes debilidades estructurales en la gestión tributaria colombiana que limitan la capacidad del Estado para financiar de manera suficiente y oportuna sus propias políticas públicas.

En primer lugar, la evasión y la elusión tributaria son una fuente considerable de pérdida de ingresos fiscales. De acuerdo con Rodríguez Cuervo (2025), en Colombia se dejan de recaudar anualmente montos que pueden alcanzar entre $80 billones y $100 billones[1] debido al incumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de personas y empresas. Tal brecha no solo limita la disponibilidad de recursos para financiar el gasto público, sino que también acentúa las inequidades en la distribución de la carga impositiva, pues quienes cumplen con sus deberes terminan soportando una mayor proporción del sistema tributario.

En segundo lugar, la CDGPIF identificó, a través del ejercicio de control fiscal concomitante y preventivo, debilidades en el programa de modernización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), cuya tasa de ejecución alcanzó tan solo el 22 %, evidencia de rezagos significativos en la transformación digital de la administración tributaria. A ello se suman riesgos de prescripción de cartera en la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), estimados en aproximadamente $178.000 millones, y riesgos en la gestión de caja derivados del incremento de tarifas de retención en la fuente, que están generando saldos a favor de los contribuyentes.

En el marco del control fiscal posterior y selectivo, los ejercicios de auditoría* adelantados entre 2022 y 2026 permitieron identificar 170 hallazgos fiscales por un valor aproximado de $311.000 millones, de los cuales aquellos asociados a la gestión de la DIAN superan los $132.000 millones, relacionados con debilidades en la gestión de cobro coactivo, riesgos de prescripción de obligaciones tributarias y fallas en los mecanismos de control aduanero.

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80 a 100 billones anuales de evasión y elusión tributaria.

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Calidad del gasto y subejecución de la inversión pública

La sostenibilidad fiscal no depende únicamente de la capacidad para generar ingresos, sino también de la forma como el Estado ejecuta el gasto público y transforma los recursos presupuestales en resultados efectivos para la ciudadanía. En ese sentido, la calidad del gasto —entendida como la capacidad para obtener los resultados previstos con los recursos asignados— se constituye en un elemento determinante de la eficiencia de la gestión pública.

De acuerdo con los análisis sectoriales adelantados por la CDGPIF, con base en información del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF Nación), los niveles de ejecución del gasto de inversión en las entidades analizadas alcanzaron aproximadamente el 45,5 %, con corte a 2025. Dicha cifra —la cual refleja que poco menos de la mitad de los recursos de inversión asignados se materializaron efectivamente en bienes y servicios— pone de relieve limitaciones significativas en la formulación, la estructuración y la gestión de los proyectos de inversión pública.

Las causas de la baja ejecución de la inversión son de naturaleza multifactorial, e incluyen: debilidades en la planeación institucional y en la estructuración técnica y financiera de los proyectos; rigideces en los procesos contractuales; insuficiencias en las capacidades técnicas de los equipos responsables, y debilidades en los mecanismos de seguimiento y evaluación. Como resultado, se generan retrasos en la implementación de iniciativas estratégicas que dificultan alcanzar las metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y reducen el impacto social del gasto público.

Desde la perspectiva de la sostenibilidad fiscal, la subejecución de la inversión no solo representa una ineficiencia en el uso de los recursos disponibles, sino que también amplifica las presiones sobre el déficit, en la medida en que los recursos no ejecutados generan costos de oportunidad y, en algunos casos, compromisos financieros diferidos que incrementan las obligaciones futuras del Estado.

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Más de un tercio de los recursos comprometidos en mecanismos fiduciarios no estaba siendo utilizado de manera efectiva para el cumplimiento de su finalidad constitucional y legal.

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Recursos fiduciarios e inmovilización de recursos públicos Alcance y magnitud de la problemática

Los mecanismos fiduciarios constituyen instrumentos financieros de amplio uso en la gestión pública colombiana, previstos para la administración, la custodia y la ejecución de recursos destinados a proyectos de inversión, programas sociales y otros fines del Estado. En principio, dichos instrumentos ofrecen ventajas en términos de transparencia, segregación de activos y especialización en la gestión de recursos. Sin embargo, los resultados del estudio sectorial adelantado por la CDGPIF sobre la gestión y la ejecución de recursos públicos inmovilizados en fiducias —con corte a diciembre de 2024— revelan que su uso ha generado, en la práctica, una problemática sistémica de inmovilización de recursos con impactos adversos sobre la sostenibilidad fiscal y la eficiencia del gasto público.

De acuerdo con el análisis hecho, de un total de $13,48 billones examinados en 787 negocios fiduciarios administrados por entidades del sector público, se encontró que $4,84 billones —equivalentes al 35,6 % del total— permanecían inmovilizados a diciembre de 2024 (ver cuadro 2). Dicha situación evidencia que más de un tercio de los recursos comprometidos en mecanismos fiduciarios no estaba siendo utilizado de manera efectiva para el logro de su finalidad constitucional y legal.

Efectos fiscales, costos de oportunidad e impacto social

La inmovilización de recursos en mecanismos fiduciarios genera un conjunto de efectos adversos que inciden directamente sobre la sostenibilidad fiscal, la eficiencia del gasto y el bienestar ciudadano. Estos efectos pueden clasificarse en tres categorías analíticas:

• Costo fiscal directo: La inmovilización de recursos implica una ineficiencia en la ejecución presupuestal, en la medida en que recursos formalmente asignados y comprometidos no se traducen en gasto efectivo. Esa situación genera distorsiones en la planeación fiscal y presupuestal, al crear una apariencia de ejecución que no se materializa en resultados concretos.
• Costo de oportunidad: Los $4,84 billones identificados como inmovilizados representan recursos que podrían destinarse a financiar proyectos estratégicos de inversión, atender necesidades sociales prioritarias o contribuir a la reducción del déficit fiscal.
• Costo social: Inmovilizar recursos retrasa la provisión de bienes y servicios públicos esenciales, lo que impacta negativamente el bienestar ciudadano, la capacidad para alcanzar las metas del PND y el ejercicio de los derechos económicos y sociales de la población.

Desde una perspectiva conceptual, es importante precisar que la problemática identificada no radica en el instrumento fiduciario en sí mismo —que constituye una herramienta válida y legalmente reconocida para la administración de recursos públicos—, sino en las debilidades asociadas a su gobernanza, su planeación, su seguimiento y su articulación con los procesos presupuestales y de ejecución del gasto. La ausencia de mecanismos efectivos de control y rendición de cuentas sobre el desempeño de los negocios fiduciarios reduce la efectividad del instrumento y puede contradecir su propósito inicial de mejorar la eficiencia y la transparencia en la gestión pública.

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22% de ejecución del programa de modernización de la DIAN.

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Logros del cuatrienio 2022-2025: Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras

El ejercicio del control fiscal durante el periodo 2022-2025 permitió a la CDGPIF acumular una serie de resultados concretos en materia de vigilancia fiscal, análisis sectorial y advertencia temprana de riesgos para las finanzas públicas. Estos logros se sintetizan en el cuadro 3.

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En conjunto, los resultados del cuatrienio evidencian que la articulación entre el control fiscal concomitante y preventivo, el control posterior y selectivo y el análisis sectorial sistemático permite generar valor agregado significativo para la gestión de las finanzas públicas colombianas, mediante la identificación oportuna de riesgos, la advertencia de ineficiencias estructurales y la formulación de recomendaciones de política pública basadas en evidencia.

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La persistencia de un déficit del 6,4 % del PIB en 2025 y de una deuda pública superior al 60 % del PIB refleja desequilibrios estructurales que requieren intervenciones simultáneas en la generación de ingresos, la calidad del gasto y la gestión de los instrumentos financieros del Estado.

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Recomendaciones para el cuatrienio 2026-2030: agenda de política pública

Con base en los hallazgos del análisis sectorial y en la experiencia acumulada durante el cuatrienio 2022-2025, la CDGPIF hace las siguientes recomendaciones de política pública para el periodo 2026-2030, orientadas a fortalecer la sostenibilidad fiscal, mejorar la calidad del gasto y optimizar la gestión de recursos públicos. Estas recomendaciones se presentan de manera sistemática en el cuadro 4.

La implementación efectiva de estas recomendaciones requiere no solo voluntad política y capacidad institucional en las entidades responsables, sino también el fortalecimiento de los mecanismos de articulación interinstitucional entre la CGR, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), la DIAN, la Superintendencia Financiera de Colombia y las demás entidades del sector. El seguimiento sistemático a los indicadores propuestos permitirá evaluar el avance en la corrección de los desequilibrios identificados y la mejora en la eficiencia de la gestión pública.

Conclusiones

En primer lugar, la sostenibilidad fiscal en Colombia constituye un desafío multidimensional que no puede abordarse exclusivamente a través de medidas de consolidación fiscal convencionales. La persistencia de un déficit del 6,4 % del PIB en 2025 y de una deuda pública superior al 60 % del PIB refleja desequilibrios estructurales que requieren intervenciones simultáneas en la generación de ingresos, la calidad del gasto y la gestión de los instrumentos financieros del Estado.

En segundo lugar, el nivel de evasión tributaria en Colombia, que puede situarse entre $80 billones y $100 billones anuales, constituye una pérdida fiscal de gran magnitud que restringe de forma importante la capacidad del Estado para cumplir con sus obligaciones constitucionales. De acuerdo con Rodríguez Cuervo (2025)[3], esta problemática exige fortalecer la administración tributaria, por lo que modernizar la DIAN y adoptar estrategias más efectivas de gestión y control se convierten en elementos clave para reducir la brecha de recaudo y ampliar el espacio fiscal disponible.

En tercer lugar, la baja tasa de ejecución del gasto de inversión —cercana al 45,5 %— evidencia que el problema de la sostenibilidad fiscal no se reduce a la generación de ingresos, sino que involucra también la capacidad del Estado para transformar los recursos asignados en resultados concretos para la ciudadanía. Las debilidades en la planeación, estructuración y seguimiento de los proyectos de inversión son un factor crítico de ineficiencia que debe ser abordado de manera integral.

En cuarto lugar, la inmovilización del 35,6 % de los recursos examinados en mecanismos fiduciarios —equivalente a $4,84 billones— es una manifestación grave de ineficiencia en el uso del gasto público, con costos fiscales, económicos y sociales significativos. La adopción de estándares mínimos de gobernanza para los negocios fiduciarios que administran recursos públicos es una medida prioritaria para corregir esta situación.

Finalmente, los resultados del cuatrienio 2022-2025 demuestran que el control fiscal, en su función analítica y de advertencia temprana, constituye una herramienta estratégica para identificar riesgos fiscales y hacer recomendaciones de política pública basadas en evidencia. EC

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$1.238 billones saldo aproximado de la deuda pública del GN a febrero de 2026.

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* Profesionales universitarios, Dirección de Estudios Sectoriales con la autoría adicional de Marco Antonio Polo González.

[1] Rodríguez Cuervo, J. O. (2025, marzo 5). Evasión fiscal: un hueco en el bolsillo del Estado. Periódico UNAL. https://periodico.unal.edu.co/ articulos/evasion-fiscal-un-hueco-en-el-bolsillo-del-estado

[2] Rodríguez Cuervo, J. O. (2025, marzo 5). Evasión fiscal: un hueco en el bolsillo del Estado. Periódico UNAL. https://periodico.unal.edu.co/ articulos/evasion-fiscal-un-hueco-en-el-bolsillo-del-estado

[3] Rodríguez Cuervo, J. O. (2025, marzo 5). Evasión fiscal: un hueco en el bolsillo del Estado. Periódico UNAL. https://periodico.unal.edu.co/ articulos/evasion-fiscal-un-hueco-en-el-bolsillo-del-estado

Referencias Bibliográficas

• Banco Interamericano de Desarrollo. (2020). Gestión para resultados en el desarrollo: Avances y desafíos en América Latina y el Caribe. BID.
• Blanchard, O. J. (1990). Suggestions for a new set of fiscal indicators. OECD Economics Department Working Papers, (79). https:// doi.org/10.1787/435618162862
• Bohn, H. (1998). The behavior of U.S. public debt and deficits. Quarterly Journal of Economics, 113(3), 949–963. https://doi. org/10.1162/003355398555793
• Congreso de la República. Acto Legislativo 04 de 2019. (2019). Por el cual se reforma el régimen de control fiscal.
• Constitución Política de Colombia. (1991). Artículo 267.
• Contraloría General de la República. (2025). Diagnóstico del subsector Hacienda. Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, Dirección de Estudios Sectoriales.
• Contraloría General de la República. (2025). Estudio sectorial: Análisis de la gestión y ejecución de los recursos públicos inmovilizados en fiducias: Corte a diciembre de 2024. Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, Dirección de Estudios Sectoriales.
• Contraloría General de la República. (2026). Indicadores de sostenibilidad fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC), 2015–febrero de 2026 (Anexo 1). DES-CDGPIF.
• Contraloría General de la República. (2026). Recursos inmovilizados en negocios fiduciarios: Corte a diciembre de 2024 (Anexo 2). DES-CDGPIF.
• Ley 1474 de 2011. (2011). Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción.
• Ley 42 de 1993. (1993). Por la cual se organiza el sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2025). Base de datos de ejecución presupuestal [Archivo Excel]. Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF Nación).
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2026a). Actualización del Plan Financiero 2026.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2026b). Boletín de estadísticas fiscales: Ingresos de recaudo propio. https://www. minhacienda.gov.co/ingresos-de-recaudo-propio
• Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2019). Budgeting and public expenditure in OECD countries 2019. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264307957-en
• Rodríguez Cuervo, J. O. (2025, marzo 5). Evasión fiscal: un hueco en el bolsillo del Estado. Periódico UNAL. https://periodico.unal. edu.co/articulos/evasion-fiscal-un-hueco-en-el-bolsillo-del-estado
• Superintendencia Financiera de Colombia. (2024). Módulo de negocios fiduciarios (MNF). https://www.superfinanciera.gov.co

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