HÉCTOR HERNÁN GONZÁLEZ NARANJO

Contralor Delegado para el Sector de Tecnologías de La Información y las Comunicaciones (TIC)

JUAN CARLOS COBO GÓMEZ

Director de Estudios Sectoriales del Sector TIC[1]

Julio 2026, Edición 380.

LA CONECTIVIDAD DIGITAL se ha vuelto una condición indispensable para el acceso a la educación, el empleo, los servicios públicos, la información y las oportunidades de desarrollo económico. Sin embargo, las enormes diferencias entre territorios demuestran que cerrar la brecha digital requiere mucho más que ampliar la cobertura de las redes o incrementar los recursos destinados al sector.

Durante los últimos años, Colombia ha fortalecido sus programas de conectividad y ha aumentado la inversión pública en tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). No obstante, los resultados muestran una realidad muy compleja: los avances en cobertura y acceso no siempre se han traducido en una conectividad efectiva para las poblaciones con mayores rezagos. Las brechas persisten en aspectos fundamentales, como la calidad del servicio, la asequibilidad, el desarrollo de habilidades digitales y la capacidad institucional para sostener en el tiempo los proyectos.

El análisis de la información presupuestal, territorial y sectorial permite observar que una parte importante de dichos desafíos está asociada no solo a limitaciones de infraestructura, sino también a problemas de asignación, ejecución y focalización de los recursos públicos. En el contexto descrito, discutir sobre la transformación digital del país trasciende la expansión de redes y plantea una pregunta de fondo sobre la capacidad de las políticas públicas para garantizar una conectividad significativa que aporte efectivamente al cierre de brechas sociales y territoriales.

La conectividad como habilitador de derechos y el cambio de paradigma hacia la justicia digital

El sector de las TIC en Colombia ha experimentado una transformación normativa notoria, anclada en la Ley 1341 de 2009 y fortalecida mediante la Ley 1978 de 2019 (Congreso de la República de Colombia, 2009; 2019). Sin embargo, desde la perspectiva del control y la vigilancia fiscal, el tránsito de una “cobertura de papel” hacia una conectividad significativa sigue siendo una deuda pública que compromete la inclusión digital efectiva. En la nueva realidad económica y social, la conectividad, la inteligencia artificial (IA), los servicios en la nube y la automatización productiva se han vuelto habilitadores clave de la productividad, la educación, el acceso a servicios estatales y la participación social (International Telecommunication Union [ITU], 2021; Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2021). Su ausencia no solo restringe el consumo de servicios digitales, sino que profundiza desigualdades territoriales preexistentes, las cuales hoy se expresan no solo en el acceso a internet, sino también en la capacidad para integrar talento, innovación y capacidades digitales en el ecosistema productivo. La gráfica 1 representa las condiciones idóneas de una conectividad no solo universal, sino, además, significativa, como estándar para evaluar la brecha digital en el país.

En el contexto descrito, la inclusión digital efectiva no puede entenderse tan solo como un indicador de acceso formal, sino como la capacidad real para ejercer derechos, participar en la economía digital y acceder a oportunidades mediante una conectividad funcional. La Comisión de Regulación de Comunicaciones estableció, mediante la Resolución CRC 5050 de 2016 —actualizada por la Resolución CRC 7151 de 2023—, el estándar mínimo de banda ancha en 25 Mbps de descarga y 5 Mbps de carga (Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC], 2023).

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12,58 billones asignación aproximada de recursos para el sector TIC durante el periodo 2022-2026.

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Aunque el país ha avanzado en cobertura, el diagnóstico sectorial hecho por la Contraloría General de la República (CGR) evidencia una brecha técnica persistente: mientras Bogotá y los principales centros urbanos consolidan condiciones de conectividad relativamente competitivas, departamentos como Vichada y territorios periféricos continúan registrando velocidades efectivas muy inferiores a los estándares de banda ancha, lo que limita los usos educativos, productivos y sociales de dicha conectividad (Contraloría General de la República [CGR], 2025). Esta asimetría trasciende una falla aislada de mercado y refleja limitaciones estructurales en el diseño y la implementación de la política pública. En la gráfica 2 se observa cómo en las áreas señaladas con tonos más oscuros es donde más brecha digital existe en el país, y que, normalmente, tal situación ocurre en la periferia colombiana.

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La conectividad, la inteligencia artificial, los servicios en la nube y la automatización productiva se han convertido en habilitadores fundamentales de la productividad, la educación, el acceso a servicios estatales y la participación social.

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Análisis presupuestal y riesgos de concentración: la ineficiencia distributiva del gasto

La gestión financiera del sector TIC evidencia una paradoja entre disponibilidad de recursos y capacidad de ejecución. Con una asignación cercana a los $12,58 billones para el periodo 2022-2026, el sector dispone de una capacidad financiera significativa para impulsar la transformación digital (Contraloría General de la República [CGR], 2025). El presupuesto pasó de $2,55 billones en 2023 a $4,05 billones en 2024 (+59 %), para luego reducirse aproximadamente al 32 % en 2025 (CGR, 2025). La gráfica 3 ilustra esa evolución en el presupuesto durante el periodo mencionado.

No obstante lo planteado para el sector, la expansión presupuestal no se tradujo proporcionalmente en ejecución. Para 2025, la ejecución reportada fue del 85 %, frente al 91,44 % en 2023 y el 71,18 % en 2024, lo cual genera riesgos sobre la oportunidad y la efectividad de las intervenciones destinadas al cierre de brechas digitales (CGR, 2025).

La estructura financiera del sector también presenta altos niveles de concentración: aproximadamente, el 98,3 % de los recursos se hallan centralizados en el Fondo Único TIC (FUTIC), mientras recursos superiores a $1 billón permanecen inmovilizados en mecanismos fiduciarios, reflejo ello de tensiones entre disponibilidad financiera y capacidad efectiva de implementación (CGR, 2025). Desde la evaluación de política pública, lo anterior sugiere limitaciones en planeación, estructuración y capacidad de absorción presupuestal.

El cuadro 1 ilustra la ejecución presupuestal del sector TIC a lo largo del periodo en comento.

La composición de la inversión destinada al sector TIC muestra prioridades diferenciadas: el 44,3 % de dicha inversión se orienta a conectividad; el 23,1 %, a economía digital; el 16,4 %, a talento digital, y el 16,2 %, a fortalecimiento institucional (CGR, 2025). Este patrón evidencia un énfasis predominante en infraestructura, si bien la evidencia internacional resalta que las capacidades humanas constituyen habilitadores críticos para convertir infraestructura en productividad y bienestar (ITU, 2021; OECD, 2024).

Adicionalmente, cerca del 30 % del presupuesto destinado a conectividad se ve comprometido en vigencias futuras asociadas a proyectos con retrasos significativos, y ello genera riesgos sobre la capacidad de respuesta territorial de la política pública (CGR, 2025).

Diagnóstico técnico de los cinco habilitadores de la Unión Internacional de Telecomunicaciones: el mapa de la desigualdad territorial

El análisis de la brecha digital en Colombia puede organizarse en torno a los cinco habilitadores de conectividad significativa adoptados en la Evaluación de la Política Pública de Conectividad Digital en 2025 —infraestructura, asequibilidad, dispositivos, habilidades y seguridad— (CGR, 2025), siguiendo el marco analítico propuesto por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) (ITU, 2021). La evidencia muestra que estas brechas presentan fuertes asimetrías territoriales y no se distribuyen homogéneamente.

En infraestructura, la distribución departamental de velocidades evidencia una realidad que los promedios nacionales tienden a ocultar. Mientras Bogotá presenta mayor estabilidad, propia de mercados más maduros, departamentos como Tolima, Córdoba y Nariño muestran mayor dispersión, reflejo de las desigualdades intradepartamentales (CGR, 2025). En particular, las mediciones realizadas sobre Centros Digitales registran velocidades promedio cercanas a 2,99 Mbps, muy inferiores al estándar regulatorio colombiano, de 25 Mbps, y equivalentes a una brecha aproximada del 88 %, lo que pone de relieve graves diferencias entre cobertura formal y calidad efectiva del servicio (CGR, 2025).

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La evidencia muestra que la brecha digital en Colombia trasciende el acceso y constituye un fenómeno multidimensional asociado a diferencias persistentes en calidad, costo, capacidades y uso efectivo.

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La gráfica 4 escenifica las velocidades de descarga de Centros Digitales en el país por departamento.

La asequibilidad constituye otro habilitador crítico. El costo promedio por Mbps en zonas rurales alcanza aproximadamente $6.068, frente a $2.996 en zonas urbanas, una diferencia cercana al 102,5 % (CGR, 2025). Eso implica que poblaciones con menores ingresos enfrentan mayores costos relativos por servicios técnicamente inferiores, asociados a baja competencia y limitaciones estructurales de oferta.

Las restricciones también se extienden a capacidades digitales. Solo el 4,6 % de la población tiene habilidades digitales avanzadas, mientras persiste una alta concentración en competencias básicas, asociadas principalmente al consumo de contenidos digitales (CGR, 2025). Esta situación limita la capacidad para transformar infraestructura en productividad, innovación o generación de valor agregado.

Por último, persisten brechas considerables en uso efectivo y seguridad digital. La penetración de internet fijo rural sigue siendo cercana al 6 %, frente a aproximadamente el 68 % en cabeceras municipales, mientras persisten desafíos institucionales asociados a ciberseguridad y confianza digital (CGR, 2025).

En conjunto, la evidencia muestra que la brecha digital en Colombia trasciende el acceso y constituye un fenómeno multidimensional asociado a diferencias persistentes en calidad, costo, capacidades y uso efectivo, elementos fundamentales para alcanzar conectividad significativa.

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98,3 % proporción de los recursos sectoriales concentrados en el FUTIC.

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Gobernanza y casos críticos: planeación, trazabilidad y sostenibilidad de los proyectos TIC

La gobernanza de la conectividad digital puede evaluarse a partir de la capacidad institucional para transformar recursos financieros, infraestructura y proyectos en servicios sostenibles y funcionales en el territorio. Desde esa perspectiva, los casos críticos identificados por la CGR constituyen señales relevantes sobre limitaciones persistentes en planeación, ejecución, articulación territorial y sostenibilidad operativa de la política TIC (CGR, 2025).

Más allá de la ejecución financiera, el análisis busca determinar si la inversión pública logra traducirse en conectividad efectiva para hogares, comunidades e instituciones educativas. Particularmente en territorios PDET, la ausencia de esquemas de riesgo, operación y mantenimiento puede limitar la capacidad de la infraestructura para generar impactos sostenibles sobre el cierre de brechas digitales.

La evidencia recopilada por la CGR ilustra estas tensiones. Los análisis de riesgo identificados en el diagnóstico sectorial encuentran exposiciones financieras relevantes asociadas a proyectos estratégicos: aproximadamente $85.000 millones en el Catatumbo, $45.000 millones en proyectos de conectividad financiados con recursos del Sistema General de Regalías (SGR), $12.500 millones asociados a riesgos operativos en Centros Digitales y cerca de $18.000 millones vinculados a sostenibilidad tecnológica en Computadores para Educar (CGR, 2025).

Estos resultados dejan ver que la evaluación sectorial no puede limitarse a la infraestructura instalada. En Centros Digitales, variables como velocidad efectiva, disponibilidad y continuidad del servicio permiten diferenciar cobertura formal de servicio funcional, mientras que en Computadores para Educar la sostenibilidad depende también de mantenimiento, reacondicionamiento, retoma y gestión del ciclo de vida tecnológico.

Como ejemplo de lo anterior, el cuadro 2 muestra la distribución sectorial de los recursos de conmoción interior para la región del Catatumbo.

Un segundo eje estratégico corresponde a la trazabilidad de ingresos derivados de activos digitales, particularmente los asociados al dominio “.CO”. Según el Diagnóstico Sectorial TIC 2025, dichos ingresos superan los $612.000 millones, y representan, por eso mismo, una fuente potencial para fortalecer programas orientados al cierre de brechas digitales (CGR, 2025).

En este contexto, fortalecer mecanismos de seguimiento, transparencia y evaluación permitiría vincular estos recursos con objetivos sectoriales verificables. En síntesis, los desafíos identificados muestran que la reducción de brechas digitales requiere fortalecer simultáneamente planeación, ejecución, monitoreo y sostenibilidad, con una gobernanza orientada a resultados más que a infraestructura instalada.

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La sostenibilidad de la política de conectividad también depende de la estabilidad regulatoria, la competencia sectorial y la capacidad institucional para administrar riesgos jurídicos y financieros.

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Sostenibilidad ambiental y economía circular: el costo oculto de la transformación digital

Un análisis integral de política pública no puede limitarse a cobertura, ejecución presupuestal o velocidades de conexión: también debe incorporar las externalidades ambientales derivadas de la digitalización. La expansión de redes, centros de datos, infraestructura de telecomunicaciones y dispositivos electrónicos genera beneficios sociales significativos, pero también incrementa la demanda de energía, materiales críticos y mecanismos adecuados de disposición final (CGR, 2025).

En Colombia, esta dimensión adquiere singular relevancia en programas como Computadores para Educar, cuyo aporte al cierre de brechas digitales no depende exclusivamente del número de equipos entregados, sino también de variables relacionadas con vida útil, mantenimiento, actualización tecnológica, retoma y disposición final. La Evaluación de Política Pública de Conectividad Digital reconoce de forma explícita dichos impactos ambientales, incluyendo residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), uso intensivo de recursos naturales, consumo energético, huella de carbono y efectos asociados a infraestructura tecnológica (CGR, 2025).

Desde una perspectiva de economía circular, la política TIC enfrenta el desafío de abandonar modelos lineales de adquisición, uso y descarte, avanzando hacia esquemas integrales de gestión del ciclo de vida tecnológico. En el contexto descrito, iniciativas como el Centro Nacional de Aprovechamiento de Residuos Electrónicos (CENARE) representan avances clave para incorporar sostenibilidad en la política sectorial. Sin embargo, el principal reto consiste en extender estos principios al conjunto del ecosistema digital, incluyendo operadores, contratistas, entidades territoriales e infraestructura pública. La sostenibilidad ambiental debe incorporarse desde la estructuración de proyectos, y no solo como un componente posterior de mitigación.

Riesgos jurídicos y de mercado: efectos sobre inversión, competencia y sostenibilidad de la conectividad

La sostenibilidad de la política de conectividad también depende de la estabilidad regulatoria, la competencia sectorial y la capacidad institucional para administrar riesgos jurídicos y financieros. Casos recientes —como el laudo CIADI, relacionado con Telefónica, la reorganización empresarial de WOM, o las incertidumbres asociadas a infraestructura estratégica de fibra óptica— evidencian presiones adicionales sobre la sostenibilidad financiera del ecosistema digital (CGR, 2025).

La matriz sectorial de riesgos muestra magnitudes considerables: aproximadamente USD 379,8 millones asociados al laudo CIADI-Telefónica, cerca de $320.000 millones relacionados con la situación financiera de WOM, alrededor de $450.000 millones en obligaciones postales y aproximadamente $70.000 millones vinculados a litigios asociados a Centros Digitales (CGR, 2025). Más allá de su impacto individual, estos factores generan presiones acumuladas sobre el FUTIC, reducen espacio fiscal y afectan la sostenibilidad de la inversión sectorial.

En respuesta a tales restricciones, diversos actores del mercado han planteado mecanismos alternativos de inversión, incluyendo esquemas basados en obligaciones. Aunque estas alternativas pueden facilitar inversiones en territorios con baja rentabilidad económica, requieren mecanismos robustos de seguimiento, verificación y evaluación de resultados.

La evidencia recopilada por la CGR muestra que hay una diferencia importante entre cobertura formal y calidad efectiva. La instalación de infraestructura, por sí sola, no garantiza conectividad significativa. Una cobertura sin capacidad efectiva de uso puede producir mejoras estadísticas sin necesariamente traducirse en mayores oportunidades económicas o sociales.

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Más de $1 billón inmovilizado en mecanismos fiduciarios.

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El cuadro 3 representa el cronograma de instalación de cobertura en las localidades priorizadas para ello en la subasta correspondiente a 2019.

Para fortalecer el seguimiento sectorial, la sostenibilidad de la conectividad debería evaluarse mediante indicadores verificables asociados a resultados ambientales, operativos y financieros. Variables como las tasas de retoma tecnológica, el porcentaje de equipos reacondicionados, la vida útil efectiva, el consumo energético, los costos de mantenimiento, la gestión certificada de residuos o la proporción de contratos con cláusulas de economía circular permitirían distinguir proyectos con generación sostenible de valor público frente a intervenciones de impacto temporal.

Como resultado, la política de conectividad digital enfrenta un desafío más: evolucionar desde una lógica centrada exclusivamente en cobertura hacia una visión de conectividad sostenible, donde infraestructura, dispositivos, competencia, capacidades institucionales y sostenibilidad ambiental se conviertan en simultáneo en criterios de evaluación.

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La gráfica 5 escenifica el modelo de economía circular para la gestión de residuos electrónicos en CENARE.

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Hacia un control fiscal preventivo y concomitante

El diagnóstico del sector TIC en Colombia para 2025 sugiere la necesidad de replantear la forma como se evalúa el desempeño de la política pública digital, que sirva de oportunidad de reflexión para el próximo gobierno. La expansión de cobertura, el número de dispositivos entregados y el crecimiento de usuarios conectados constituyen indicadores relevantes, pero insuficientes, para valorar el impacto real de la inversión pública. Es necesario pensar en indicadores de impacto en las políticas públicas del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia (MinTIC).

En ese contexto, la inclusión digital efectiva requiere avanzar hacia métricas centradas en resultados: capacidad para generar oportunidades productivas, acceso a servicios, reducción de desigualdades territoriales y fortalecimiento de capacidades digitales. En otras palabras, el desafío consiste en evaluar no solo cuántas personas están conectadas, sino qué tan útil les resulta esa conectividad para transformar sus condiciones de vida (ITU, 2021).

La evidencia presentada a lo largo de este análisis muestra tensiones relevantes entre inversión, ejecución e impacto. La baja ejecución presupuestal observada durante 2025 —cercana al 85 % al momento del corte analizado— constituye una señal de alerta sobre la capacidad institucional para transformar recursos financieros en resultados sociales efectivos (CGR, 2025). Más allá de la disponibilidad presupuestal, persisten limitaciones asociadas a planeación, estructuración de proyectos, coordinación territorial y sostenibilidad operativa.

Desde esta perspectiva, el fortalecimiento del control fiscal en el sector TIC requiere evolucionar hacia enfoques que privilegien la identificación temprana de riesgos, la generación de alertas oportunas y el seguimiento continuo a proyectos estratégicos. El carácter preventivo y concomitante del control fiscal adquiere especial relevancia en un sector caracterizado por su alta velocidad tecnológica, sus elevados montos de inversión y sus riesgos significativos de obsolescencia.

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El diagnóstico del sector TIC en Colombia para 2025 sugiere la necesidad de replantear la forma como se evalúa el desempeño de la política pública digital, que sirva de oportunidad de reflexión para el próximo gobierno.

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En este sentido, el seguimiento sobre recursos inmovilizados —incluyendo montos superiores a $1 billón en mecanismos fiduciarios—, así como sobre proyectos estratégicos del sector, debe orientarse a criterios de eficiencia, sostenibilidad, trazabilidad y generación de valor público (CGR, 2025).

El reto de fondo consiste en cerrar la distancia entre inversión e impacto. Una política pública digital efectiva no se mide únicamente por infraestructura instalada, sino también por su capacidad para generar productividad, inclusión, capacidades y oportunidades sostenibles en el territorio. EC

[1] Este artículo contó con el apoyo de los colaboradores del Grupo de Estudios Sectoriales TIC.

Referencias Bibliográficas

• Comisión de Regulación de Comunicaciones. (2023). Resolución CRC 7151 de 2023: Por la cual se actualizan disposiciones regulatorias relacionadas con servicios de comunicaciones y condiciones técnicas del servicio de acceso a Internet. Bogotá, Colombia.
• Congreso de la República de Colombia. (2009). Ley 1341 de 2009: Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 47.426 del 30 de julio de 2009.
• Congreso de la República de Colombia. (2019). Ley 1978 de 2019: Por la cual se moderniza el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 51.025 del 25 de julio de 2019.
• Contraloría General de la República. (2025). Diagnóstico Sectorial TIC 2024–2025. Dirección de Estudios Sectoriales TIC. Bogotá, Colombia.
• Contraloría General de la República. (2025). Informe Final de Evaluación de Política Pública de Conectividad Digital (EPPCD). Dirección de Estudios Sectoriales TIC. Bogotá, Colombia.
• International Telecommunication Union. (2021). Universal and meaningful connectivity: Setting a baseline and targets for 2030. ITU. Geneva, Switzerland.
• Organisation for Economic Co-operation and Development. (2024). OECD Digital Economy Outlook 2024: Embracing the technology frontier. OECD Publishing. Paris.
• United Nations. (2021). Achieving universal and meaningful digital connectivity: Setting a baseline and targets for 2030. Office of the Secretary-General’s Envoy on Technology & International Telecommunication Union. New York.

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