JOSÉ MARÍA BORRÁS LOZZI

contralor delegados para el sector vivienda y saneamiento básico (E)

Octubre 2025, Edición 377.

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En las zonas rurales más del 56 % de los hogares aún enfrenta déficit de vivienda.

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EL ACCESO A UNA VIVIENDA digna es esencial para la calidad de vida de la población y la equidad, por lo cual los resultados de la política pública en materia de vivienda y, particularmente, la reducción tangible del déficit habitacional, tanto cualitativo, como cuantitativo, generan numerosos efectos meritorios en el desarrollo económico y social. Entre los principales beneficios de la vivienda digna se encuentra que transversalmente (ONU-Habitat, 2019) impacta de manera positiva en el alivio de la pobreza extrema, en el cierre de brechas entre grupos poblacionales, en la mejora de coberturas de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en la reducción de la vulnerabilidad frente a fenómenos climáticos e, igualmente, contribuye a mejorar el acceso a una alimentación sana y a mitigar la exposición a riesgos de contraer numerosas enfermedades.

Desde esta perspectiva, el efecto multiplicador que tiene la vivienda en la materialización de otros derechos fundamentales incide de forma agregada y multidimensional en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, especialmente, la más pobre y vulnerable (ONU-Habitat, 2018).

En el periodo 2019-2024 se observa una disminución importante del déficit habitacional; no obstante, sigue existiendo una amplia brecha urbano-rural. Por tal motivo, es importante evidenciar los resultados de la política pública de vivienda de interés social y analizar los retos que enfrenta el Gobierno Nacional para el logro del objetivo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 en este relevante asunto.

Evolución del déficit habitacional^[1]
2019-2024

De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV), realizada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane), el déficit habitacional en Colombia ha mostrado una tendencia decreciente. Entre 2019 y 2024 el porcentaje de hogares en déficit se redujo de 32,8 % en 2019 a 26,8 % en 2024, lo que equivale a una disminución de 5,9 puntos porcentuales (p.p.) en el periodo analizado. Los datos muestran que entre los años 2019 y 2024 el déficit cuantitativo^[2]
se redujo en 50.000 hogares, mientras que el déficit cualitativo^[3]
experimentó una disminución de 237.000 hogares. Esta evolución se debe en parte a la política pública de vivienda y al resultado de los programas orientados a mejorar tanto el acceso como la calidad de la vivienda.

La disminución del déficit habitacional se explica principalmente por los mejoramientos en las condiciones de habitabilidad, es decir, por la reducción del déficit cualitativo el cual, de acuerdo con el Dane, pasó de 24,6 % a 20,0 % (–4,6 p.p.). Por su parte, el déficit cuantitativo descendió de 8,2 % a 6,8 % (–1,4 p.p.). En términos relativos, el 77 % de la reducción se debe a la disminución del componente cualitativo y el 23 % restante al decrecimiento del déficit cuantitativo.

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La suspensión del programa “mi casa ya” introduce un alto grado de incertidumbre y con ello se corre el riesgo de comprometer los avances alcanzados en la última década, con efectos directos sobre los hogares en condición de vulnerabilidad.

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Se han observado avances en la reducción del déficit habitacional que obedecen especialmente a la incidencia de los mejoramientos de vivienda y, en menor medida, a los procesos de titulación de predios, así como a la conexión en servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía. Estos avances contribuyen a la reducción del déficit habitacional de manera más significativa que los aportes mostrados por la construcción de vivienda nueva. Es decir, que el aporte a la reducción del déficit habitacional total es significativamente mayor por los avances alcanzados en la disminución del déficit cualitativo que la del déficit cuantitativo.

Discriminado por áreas, en la urbana (cabecera) el déficit habitacional descendió de 21,6 % en 2019 a 17,3 % en 2024, es decir, –4,3 p.p. La mayor participación de esta reducción obedeció a la disminución del déficit cualitativo, que se redujo en 3,0 p.p., mientras que el cuantitativo lo hizo en 1,3 p.p. Sin embargo, la persistencia de un déficit urbano superior al 17 % muestra que, a pesar de los avances, hay factores que podrían estar dificultando la materialización de nueva oferta de vivienda, tales como la escasez de suelo urbano disponible, entre otros, que impiden o dificultan que el mercado responda de manera más eficiente a la demanda de vivienda nueva.

En el área rural (centros poblados y rurales dispersos) la situación sigue siendo crítica; aunque el déficit total bajó de 63,2 % a 56,6 % su magnitud triplica la de las zonas urbanas.

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Aunque el MVCT reportó en 2025 el cumplimiento de la meta de asignación de subsidios planteada en el Plan Nacional de Desarrollo, buena parte de este resultado se ha sostenido gracias a los aportes (alrededor del 50 %) complementarios de las cajas de compensación familiar.

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La reducción se concentró en el déficit cualitativo gracias a los mejoramientos de vivienda; sin embargo, la persistencia de altos niveles de déficit en la ruralidad está relacionada con la baja calidad de las viviendas, limitaciones en el acceso a servicios básicos y precariedad en el suelo apto para la construcción. El déficit cuantitativo en las áreas rurales apenas se redujo en 2,5 p.p. Este comportamiento muestra la insuficiente producción de vivienda nueva en la ruralidad y la mayor dependencia de intervenciones de mejoramiento y conexión a los servicios públicos. (Gráfico 2)

Comparando los resultados entre áreas se observa que, a pesar de las mejoras en el periodo 2019–2024, la brecha urbano-rural persiste constituyéndose en un reto estructural. En las cabeceras urbanas el déficit habitacional afecta al 17,3 % de los hogares, mientras que en las zonas rurales alcanza el 56,6 %. Esta brecha compromete los objetivos de equidad y demanda un rediseño de la política habitacional que reconozca las particularidades rurales.

Adicionalmente, se han identificado debilidades de articulación entre los actores nacionales y los gobiernos locales para la búsqueda de los objetivos de la Política Pública de Vivienda, que en muchos casos no encuentran coincidencia armónica con los objetivos de desarrollo y competencias de las administraciones municipales, especialmente en temas asociados al ordenamiento territorial, el acceso al suelo y la provisión de servicios públicos domiciliarios.

Inversión pública e incidencia en la reducción del déficit habitacional

A manera de contexto, se reconoce que el esfuerzo del Gobierno Nacional en materia de subsidios y programas de vivienda se refleja en la disminución del déficit habitacional; sin embargo, se destacan otros actores cuyo esfuerzo también aporta significativamente a la reducción de dicho déficit, entre ellos, el esfuerzo privado de los hogares, que logran construir o mejorar sus viviendas con recursos propios, a través del ahorro individual o mediante autoconstrucción.

Asimismo, los recursos y esfuerzos aportados por las cajas de compensación familiar, las entidades territoriales y otros mecanismos de financiamiento, que han contribuido de manera complementaria o concurrente a la reducción del déficit. En este sentido, se entiende que en el sector confluyen de manera importante múltiples actores además del Gobierno Nacional.

En esta circunstancia y con base en la información suministrada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT, 2025) y los resultados de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV 2024) se analiza el nivel de inversión realizada por el Gobierno Nacional en el propósito de contribuir a la reducción del déficit habitacional, evidenciada en el periodo 2019-2024.

Evolución de la inversión pública en vivienda

El esfuerzo presupuestal del Gobierno Nacional en materia de vivienda muestra una dinámica variable en el periodo analizado (2019-2024) durante el cual la inversión total destinada a subsidios cualitativos y cuantitativos, junto con otras asignaciones, alcanzó un valor de 10.3 billones de pesos corrientes.

En 2019 la inversión ascendió a $1.55 billones, posteriormente se redujo de manera significativa en 2020 a $1.13 billones, coincidiendo con el impacto fiscal de la pandemia y la priorización de recursos en salud y otras transferencias; luego, en 2021 se observa una recuperación importante con la destinación de $1.79 billones, tendencia que se consolida en 2022 al llegar a $1.91 billones, cifra que se mantiene relativamente estable en 2023 con $1.91 billones y 2024 con $1.98 billones.

Al analizar la destinación del presupuesto asignado frente a los componentes del déficit habitacional se evidencia que la mayor proporción de los recursos se ha orientado al subsidio para disminuir el déficit cuantitativo, que acumula el 93,5 % del total ejecutado en el periodo ($9.63 billones), frente al subsidio cualitativo, con apenas el 1,9 % ($200 mil millones) y otros rubros sin clasificación^[4]
que representaron el 4,6 % ($470 mil millones).

Esta situación muestra que la destinación de la inversión del Gobierno Nacional ha puesto mayor énfasis en financiar la compra de vivienda nueva o usada; en tanto que se ha destinado una proporción muy inferior al mejoramiento y la adecuación de las viviendas ya existentes, aspecto que, sin embargo, es el que mayor aporte presenta frente a la reducción del déficit habitacional.

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El déficit cuantitativo de vivienda desciende de 8,2 % a 6,8 % en el periodo 2019-2024, lo que evidencia una relación inversa entre ambas variables.

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Impacto en el déficit habitacional cuantitativo y cualitativo

Entre 2019 y 2024, la inversión del Gobierno Nacional en vivienda pasó de 1.28 a 1.96 billones de pesos, mientras que el déficit habitacional se redujo de 32,8 % a 26,8 % de los hogares. La tendencia sugiere una relación positiva, aunque no lineal, entre el esfuerzo financiero del Gobierno y la disminución del déficit.

La comparación muestra que los incrementos en la inversión del Gobierno Nacional no siempre se traducen en reducciones inmediatas del déficit, dado que este último responde también a factores estructurales, como la gestión privada de los hogares en la construcción y mejoramiento de viviendas, el aporte de las cajas de compensación familiar, entidades territoriales, otros mecanismos de financiamiento, la dinámica del mercado inmobiliario y la disponibilidad de suelo urbano.

En consecuencia, la inversión pública nacional requiere una revisión de sus objetivos y de la articulación entre las instituciones públicas y los actores privados, de manera que se logre un impacto más sostenido en la reducción del déficit habitacional, en particular en su componente cualitativo. (Gráfico 3)

El déficit cuantitativo de vivienda desciende de 8,2 % a 6,8 % en el periodo 2019-2024, lo que evidencia una relación inversa entre ambas variables: a mayor inversión menor déficit; no obstante, la reducción del déficit no es proporcional al incremento de recursos, lo que corrobora que existen importantes factores adicionales como los aportes de los hogares por autoconstrucción, los programas de las cajas de compensación familiar y otras iniciativas territoriales que inciden en el resultado final y que limitan la atribución de los resultados exclusivamente al esfuerzo del Gobierno Nacional. (Gráfico 4)

La inversión en el componente cualitativo presentó una alta variabilidad durante el periodo 2019–2024, con un incremento sustancial en 2021 ($71.1 mil millones) y una posterior tendencia decreciente hasta $29.9 mil millones en 2024; en contraste, el déficit habitacional cualitativo mostró una reducción sostenida de 4,6 puntos porcentuales (de 24,6 % en 2019 a 20,0 % en 2024). Este comportamiento sugiere que la reducción del déficit cualitativo no mantiene una relación lineal con la dinámica de la inversión pública nacional, pues en ella concurren otros mecanismos de financiación, tal como se ha evidenciado a lo largo de este documento. (Gráfico 5)

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El Gobierno Nacional ha destinado los recursos de financiación de vivienda hacia nuevas modalidades que incluyen el acceso a suelo, la provisión de servicios públicos y el mejoramiento de las viviendas existentes.

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Incertidumbre por política de subsidios y riesgos

Frente a la política pública de vivienda, la Contraloría General de la República (CGR) identifica riesgos para la continuidad en el acceso a subsidios para la adquisición de vivienda por parte de los hogares de menores ingresos, ante los cambios anunciados y los que han empezado a implementarse, particularmente frente al programa “Mi Casa Ya”, creado en 2015, que se consolidó como uno de los principales instrumentos de apoyo a la demanda de vivienda de interés social y se constituyó en un referente de la política de VIS.

Aunque fue diseñado para atender a hogares con ingresos entre cero y cuatro salarios mínimos, la evidencia muestra que la mayor proporción de subsidios se concentró en aquellos con ingresos entre dos y cuatro salarios mínimos, debido a que los hogares de menores ingresos presentaron mayores limitaciones de capacidad de pago para acceder al crédito complementario requerido; aun así, el programa logró beneficiar a un amplio segmento de la población pobre.

El MVCT reportó que en 2024 se alcanzó la meta de asignación de 50.000 subsidios familiares de adquisición de vivienda, con énfasis en el segmento de Vivienda de Interés Social (VIS); este resultado permitió sostener parcialmente la dinámica del sector en un contexto marcado por la desaceleración de la economía y las altas tasas de interés registradas entre 2022 y 2023. No obstante, la cifra representó una reducción frente a los casi 65.000 subsidios entregados en 2022, lo que refleja una menor capacidad de respuesta frente a la magnitud del déficit habitacional cuantitativo.

Debe resaltarse que aunque el MVCT reportó en 2025 el cumplimiento de la meta de asignación de subsidios planteada en el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026, buena parte de este resultado se ha sostenido gracias a los aportes (alrededor del 50 %) complementarios de las cajas de compensación familiar. Estas entidades, con recursos del subsidio familiar, han concurrido de manera decisiva en la financiación de vivienda de interés social, contribuyendo a ampliar la cobertura y aliviar parcialmente la presión sobre la obligación del Gobierno Nacional de contribuir a que los hogares pobres y vulnerables vivan dignamente.

Desde la perspectiva de la evolución de la inversión del Gobierno Nacional, la suspensión del programa “Mi Casa Ya” introduce un alto grado de incertidumbre y con ello se corre el riesgo de comprometer los avances alcanzados en la última década, con efectos directos sobre los hogares en condición de vulnerabilidad y con repercusiones en variables macroeconómicas como el empleo, la actividad del sector de la construcción y la dinámica del crédito hipotecario, factores que han estado estrechamente vinculados al desempeño del programa.

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Mientras el nuevo modelo de apoyo se estructura e implementa, se corre el riesgo de tener un vacío temporal en la política de subsidios, lo que podría afectar tanto la confianza de los hogares como la dinámica de la construcción de vivienda de interés social y prioritaria.

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Por su parte, el Gobierno Nacional ha justificado la medida en la necesidad de rediseñar los esquemas de subsidio, mejorando su focalización y buscando orientar los recursos hacia nuevas modalidades que integren componentes de acceso a suelo, provisión de servicios públicos y mejoramiento de vivienda existente.

Sin embargo, mientras el nuevo modelo de apoyo se estructura e implementa, se corre el riesgo de tener un vacío temporal en la política de subsidios, lo que podría afectar tanto la confianza de los hogares como la dinámica de la construcción de vivienda de interés social y prioritaria.

Así las cosas, la falta de un marco técnico-normativo con metas ciertas, definido para el nuevo programa de mejoramiento, genera incertidumbre frente a la planeación. En los indicadores oficiales se encuentra la ausencia de una ficha aprobada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), sin la cual no es posible evaluar la articulación de esta iniciativa con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo ni con la política pública dirigida a la reducción del déficit cualitativo. En consecuencia, se corre el riesgo de atomizar los esfuerzos institucionales y de debilitar los mecanismos de control fiscal y ciudadano sobre la ejecución de los recursos destinados a vivienda.

En este sentido, se evidencia que mientras el Gobierno Nacional sostiene la necesidad de replantear el modelo de subsidios, simultáneamente no se hacen evidentes las medidas que se tomarán para evitar la ralentización de los avances alcanzados, como tampoco se detallan las acciones que se tomarán para el proceso de transición de un modelo a otro, con el riesgo de que estas carencias se transformen en un aumento de las barreras de acceso a la vivienda digna y un retroceso en la reducción del déficit habitacional lograda entre 2019 y 2024. EC

Es coautor de este artículo Miguel Ángel Sossa Barreto, funcionario de la Contraloría Delegada para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico.

[1]
Déficit habitacional es la suma aritmética del déficit cuantitativo y el déficit cualitativo.

[2]
El déficit cuantitativo identifica a los hogares que habitan en viviendas con deficiencias estructurales y de espacio, esto es, para los cuales es necesario adicionar nuevas viviendas al stock total de viviendas del país de tal forma que exista una relación uno a uno entre la cantidad de viviendas adecuadas y los hogares que requieren alojamiento. DANE. (2020). Nota metodológica: Déficit habitacional. CNPV 2018. (p. 5). Recuperado de: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/deficit-habitacional/deficit-hab-2020-nota-metodologica.pdf

[3]
El déficit cualitativo identifica a los hogares que habitan en viviendas que requieren mejoramientos o ajustes para cumplir con condiciones de habitabilidad adecuadas. Como: hacinamiento mitigable, material de los pisos inadecuados, cocina que funciona en habitaciones dispuestas para otras actividades, sin conexión a acueducto, sin conexión a alcantarillado, sin servicio de energía o sin servicio de recolección de basuras. DANE. (2020). Nota metodológica: Déficit habitacional. CNPV 2018. (p. 9). Recuperado de: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/deficithabitacional/deficit-hab-2020-nota-metodologica.pdf

[4]
Son gastos que, de acuerdo con la base de datos, no tienen como propósito directo la disminución del déficit habitacional, ni en su componente cualitativo ni en el cuantitativo; como son los recursos destinados al Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda y al Patrimonio Autónomo de Equipamientos, cuya naturaleza responde más a funciones de soporte administrativo o de gestión sectorial que a la atención inmediata del déficit.

Referencias Bibliográficas

• Dane. (2025). Encuesta nacional de calidad de vida (ECV) 2024. Obtenido de https://www.dane.gov.co/files/operaciones/ECV/anex-ECV-Series-2024.xlsx
• MVCT. (2024). El Ministerio de Vivienda cumple en 2024 con meta de asignación de subsidios familiares de adquisición de vivienda. Obtenido de https://minvivienda.gov.co/sala-de-prensa/el-ministerio-de-vivienda-cumple-en-2024-con-meta-de-asignacion-desubsidios-familiares-de-adquisicion-de-vivienda
• MVCT. (2025). Radicado MVCT 2025EE0048489. Respuesta a radicado CGR 2025EE0153739- Asunto: Solicitud de información recursos públicos con destinación a vivienda manejada en las vigencias 2015 a 2025 por patrimonios autónomos y otros. Bogotá D.C.
• ONU-Habitat. (2018). Obtenido de https://onu-habitat.org/index.php/el-efecto-multiplicador-de-la-inversion-en-vivienda-por-gobiernos
• ONU-Habitat. (2019). Contribución de la vivienda al cumplimiento de la Agenda 2030. Obtenido de ONU-Habitat: https://onu-habitat.org/index.php/contribucion-de-la-vivienda-al-cumplimiento-de-la-agenda-2030
• El Tiempo. (29 de 7 de 2025). Decisión del Gobierno Petro de acabar Mi Casa Ya podría “frenar el efecto rebote” que está teniendo la compra de vivienda en Colombia. Obtenido de https://www.eltiempo.com/economia/sectores/decision-del-gobierno-petro-de-acabarmi-casa-ya-podria-frenar-el-efecto-rebote-que-esta-teniendo-la-compra-de-vivienda-en-colombia-3482826

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