GERMÁN CASTRO FERREIRA

contralor delegado sector de minas y energía

Octubre 2025, Edición 377.

LA POLÍTICA ECONÓMICA DE Colombia, al ser un Estado social de derecho tiene unas finalidades y, entre ellas, promover la prosperidad general^[1]
, para lo cual requiere el desarrollo económico, que se relaciona con el bienestar general y, para ello, resulta relevante el acceso eficiente a los servicios públicos de todos los habitantes del territorio, lo que en materia de energía está relacionado con los objetivos de desarrollo sostenible^[2]
(que buscan la prosperidad para todos y la eliminación de la pobreza). En especial, tiene relación con el objetivo 7 -energía asequible-, lo cual implica la materialización de conceptos como equidad y redistribución del ingreso, que hacen parte de la naturaleza impregnada por los valores constitucionales.

Uno de los instrumentos a través de los cuales se avanza en alcanzar estos objetivos en los servicios públicos domiciliarios y en el mercado de combustibles líquidos, son los subsidios. Estos, en primera instancia, compensan la incapacidad de pago de las personas de bajos ingresos permitiendo mejores condiciones para que accedan a bienes y servicios que pueden considerarse básicos para su subsistencia (Suárez & López, 2015). Los subsidios también permiten mejorar la solvencia para los agentes que proveen esos bienes y servicios, sin los cuales podrían verse en problemas financieros con la subsiguiente necesidad de disminuir la cobertura o limitar la ampliación de su atención. Así se les garantiza a los agentes un nivel de ingresos que no tendrían dadas las limitaciones de recursos de los usuarios en las diferentes regiones.

Por tal razón, una asignación inadecuada de subsidios conlleva un uso inadecuado de los recursos públicos al estar en contravía de sus objetivos. Por otro lado, si un subsidio llega a los agentes que lo requieren, se asegura eficiencia productiva en las empresas prestadoras de un servicio público y una mayor eficiencia social.

En tal sentido, los subsidios son instrumentos de la política fiscal que pretenden corregir imperfecciones de los mercados, explotar las economías de escala y conseguir objetivos de política social (Clemens, Hugouneng & Schartz, 1995).

Es crucial, entonces, evaluar periódicamente si el desempeño de los esquemas de subsidios garantizará su continuidad, no solo por la consagración normativa y regulatoria, sino por la calidad de la gestión de asignación y la evaluación de su impacto; todo aunado a la necesidad de la sostenibilidad financiera de los mismos.

Por lo tanto, los estudios sectoriales denominados: análisis y evaluación del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios en el territorio nacional (2023) y subsidios en electricidad, gas combustible, GLP y combustibles líquidos 2014-2024 (2024), son la base para determinar lo que indicamos a continuación:

Subsidios a tarifas de electricidad

Para este servicio existen 2 esquemas de subsidios. Primero y principal es el del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingreso (FSSRI), creado mediante la ley de servicios públicos domiciliarios, Ley 142 de 1994, con el objetivo de cubrir los subsidios del servicio público domiciliario de energía eléctrica a los usuarios de menores ingresos (usuarios residenciales de estratos 1, 2 y 3, y a los usuarios ubicados en las Zonas No Interconectadas). Este esquema se financia mediante contribuciones de los usuarios de estratos 5 y 6 y comerciales, así como de recursos del presupuesto de la nación con inversiones anuales del orden de $5.5 billones (año 2024).

Un segundo esquema está asociado al Fondo de Energía Social (FOES) creado mediante la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006), con el objetivo de cubrir hasta $40 del valor de la energía eléctrica destinada al consumo de los usuarios ubicados en zonas de difícil gestión, áreas rurales de menor desarrollo, incluidas sus cabeceras municipales, y en zonas subnormales urbanas. Este esquema se financia con una fracción de las rentas de congestión generadas con las exportaciones de energía a Ecuador y maneja recursos anuales de $192 mil millones (año 2023).

Dado su mayor peso relativo, en este análisis nos centraremos principalmente en el análisis y gestión del esquema del fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingreso.

Durante el periodo entre 2014 y 2023, se ha observado un incremento del 44 % en los subsidios aplicados. En cuanto a las contribuciones, se registró un crecimiento del 47 %, lo que refleja un aumento mayor en los recursos provenientes de los usuarios aportantes. El gradiente o promedio geométrico del incremento en el período analizado fue 4,1 % para los subsidios y 4,4 % para las contribuciones.

Por su parte, en el mismo periodo los recursos destinados a inversión en subsidios del PGN aumentaron sólo un 12,2 % (promedio geométrico 1,3 %). Esto indica que si bien el esquema de solidaridad para subsidiar menores tarifas ha mejorado en términos de financiación durante la última década, el peso en el presupuesto de la nación es cada vez mayor.

Sin embargo, los giros atrasados de subsidios a las empresas ($772.627 millones a 2024, equivalentes al 17,3 % de la apropiación), la acumulación de rezagos presupuestales ($9.38 billones) y el uso de emisión de deuda para cubrir los déficits a cargo del FSSRI ($2.92 billones, que representan el 8 % de lo requerido durante el periodo de análisis), son problemas que, de continuar en los próximos años, deteriorarían la sostenibilidad del esquema de subsidios del fondo FSSRI. Esto afectaría en primera instancia las finanzas de las empresas, lo que podría llevar al desmonte de los subsidios y a un aumento en las tarifas, comprometiendo entonces el acceso al servicio para las personas más vulnerables.

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Los subsidios son instrumentos de la política fiscal que pretenden corregir imperfecciones de los mercados, explotar las economías de escala y conseguir objetivos de política social.

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En general, los gobiernos de la última década han reconocido en sus respectivos planes de desarrollo que el esquema de subsidios presenta problemas importantes que afectan el cumplimiento de sus objetivos de equidad e impacto; ver gráfico 1. Entre los problemas más recurrentes se destacan:

• Focalización: los subsidios no llegan a quienes realmente los necesitan, se deben minimizar los errores de inclusión y exclusión. La actual estratificación no se considera la mejor forma para su asignación.
• Sostenibilidad: el esquema de subsidios requiere ajustes constantes que incorporen el principio de sostenibilidad fiscal del fondo FSSRI.
• Control: se considera indispensable verificar la destinación de los recursos mediante solicitudes de información, visitas y auditorías a los agentes involucrados, así como fortalecer el sistema único de información de servicios públicos (SUI) y su uso en la conciliación de las asignaciones de recursos del fondo de solidaridad FSSRI.
• Medición de impacto: los diferentes planes de desarrollo destacan como necesario medir los resultados y alinear el esquema de subsidios con señales de eficiencia energética, el desincentivo de la cultura de no pago, y los incentivos a las fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER).

Para evaluar la gestión de los esquemas de subsidios, en los estudios que sirvieron de base para este artículo, se tomaron resultados de las actuaciones adelantadas por la CGR entre 2014 y 2024 donde se identifican, entre muchos otros, 82 hallazgos de auditoría específicos sobre el manejo de este recurso público que nos revelan aspectos problemáticos en el funcionamiento y la gestión del esquema de subsidios del fondo de solidaridad (FSSRI) y en menor medida sobre el fondo de energía social (FOES).

Estas observaciones ponen de manifiesto problemas en la gestión que, a su vez, se constituyen en oportunidades de mejora para avanzar hacia esquemas de subsidios más sostenibles. Entre los resultados obtenidos se destaca la identificación de 38 hallazgos de auditoría exclusivamente administrativos, 33 que presentan connotación disciplinaria, 5 que con alcance penal y 27 que identifican presuntos detrimentos en el patrimonio público por $192.906 millones; adicionalmente, se iniciaron 3 indagaciones preliminares cuyo objetivo es precisar mejor la necesidad de una investigación más profunda sobre daños patrimoniales por otros $10.828 millones. Ver cuadro 1.

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La ausencia de sistemas adecuados y un seguimiento efectivo comprometen la transparencia y la eficacia de los subsidios, aspectos esenciales para garantizar una correcta distribución y el impacto de esta inversión pública en el sector eléctrico.

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Las observaciones contenidas en los informes de auditoría, actuaciones especiales y estudios sectoriales por parte de la Contraloría General de la República (CGR), denotan problemas y riesgos en la gestión de los subsidios a tarifas que pueden solucionarse con una mayor automatización de los procesos y mejores controles, así como el avance hacia una mayor interoperabilidad de los sistemas comprometidos en la gestión de los esquemas de solidaridad.

Las principales debilidades administrativas (oportunidades de mejora) y riesgos identificados a partir de estos resultados y hallazgos son las siguientes:

• Falta de supervisión y control eficaces.
• Inconsistencias en la información.
• Incumplimiento de normas por parte de las empresas.
• Riesgos de pérdida de recursos.
• Deficiencias en el proceso de validación de requerimientos de subsidios.
• Deficiencias en coordinación interinstitucional.
• Desarticulación entre dependencias del Ministerio de Minas y Energía (MME).
• Manejo manual de información estratégica.
• Incumplimiento de procedimientos.
• Ineficiencia en inversiones adelantadas para ahorro de energía.

Por su parte, la persistencia de hallazgos en el plan de mejoramiento del Ministerio de Minas y Energía (MME), algunos que acumulan hasta 10 años sin la aplicación de medidas correctivas efectivas, especialmente aquellos relacionados con el sistema de liquidación de recursos y la verificación de los subsidios, tiene graves implicaciones para la gestión de los recursos públicos involucrados.

La ausencia de sistemas adecuados y un seguimiento efectivo comprometen la transparencia y la eficacia de los subsidios, aspectos esenciales para garantizar una correcta distribución y el impacto de esta inversión pública en el sector eléctrico.

De los 32 hallazgos del plan de mejoramiento relacionados con gestión de los esquemas de subsidios, 6 acciones han sido identificadas por el ministerio como cumplidas, 25 se encuentran en ejecución y 1 está pendiente de reformulación. En este contexto, se considera necesario:

• Fortalecer el seguimiento a los planes de mejoramiento: es fundamental que el MME agilice la ejecución de las acciones correctivas y asegure que las acciones pendientes se lleven a cabo de manera puntual. Esto ayudará a mejorar la credibilidad del proceso de rendición de cuentas.
• Reformular y ajustar acciones pendientes: las acciones pendientes de reformulación deben ser revisadas y ajustadas a las circunstancias actuales para garantizar que las soluciones sean efectivas y alcanzables.
• Mejorar la supervisión de los recursos del FSSRI: es prioritario implementar un sistema robusto para el seguimiento y verificación de los recursos destinados a los subsidios, con el fin de evitar posibles desvíos y garantizar su correcta asignación.
• Reactivar las auditorías y visitas a empresas comercializadoras: el MME debe retomar las visitas de inspección y auditoría a las empresas comercializadoras de energía para verificar el cumplimiento de las normativas y las condiciones establecidas para la asignación de subsidios.

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Los subsidios han permitido masificar el gas combustible y mejorar las condiciones de vida de millones de colombianos, pero su sostenibilidad fiscal se encuentra en entredicho.

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Subsidios a tarifas de gas combustible

De acuerdo con lo evidenciado en el estudio sectorial sobre subsidios de energía, gas combustible y combustibles líquidos (2024), es posible afirmar que el esquema de subsidios al gas en Colombia se consolidó como uno de los pilares de la política de masificación del servicio en los hogares más vulnerables.

En 1993, el gas natural apenas tenía presencia en 62 municipios y atendía a poco más de 500 mil usuarios, sin ser aún considerado un servicio público domiciliario. La Ley 142 de 1994 cambió este panorama, introduciendo el marco normativo que permitió vincular los subsidios y contribuciones solidarias al acceso masivo del servicio.

Desde entonces, los subsidios han operado como una ayuda económica dirigida principalmente a los hogares de menores ingresos, hoy focalizados en los estratos 1 y 2 del Sisbén, aunque inicialmente también incluían al estrato 3. Se busca garantizar que los recursos públicos y solidarios se concentren en cubrir un consumo básico o de subsistencia, suficiente para cocinar y atender necesidades energéticas mínimas de los hogares vulnerables, evitando subsidiar consumos excesivos que generarían mayores presiones fiscales y distorsiones en el mercado.

El papel de los subsidios fue decisivo en la expansión del gas natural y el GLP. En el caso del GLP en cilindros, los apoyos se materializaron con el Decreto 2195 de 2013 (CREG, 2013) que facultó al Ministerio de Minas y Energía a implementar programas piloto de subsidios para usuarios vulnerables en departamentos como Caquetá, Putumayo, Cauca, Nariño, San Andrés y, posteriormente, Amazonas.

El esquema de subsidios se fundamenta en la solidaridad: los usuarios de estratos 5 y 6, así como los sectores industrial y comercial, realizan contribuciones para cubrir el costo del consumo de subsistencia de los estratos 1 y 2. Estos aportes son administrados a través del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos (FSSRI) [MME, 2025], un fondo-cuenta sin personería jurídica bajo la dirección del MME, creado por las leyes 142 de 1994 y 632 de 2000.

Sin embargo, dichas contribuciones resultan insuficientes para cubrir el total de las obligaciones, por lo que el faltante debe ser atendido mediante asignaciones del Presupuesto General de la Nación (PGN), con cargo a proyectos de inversión del MME. En 2025, por ejemplo, el fondo recibió $164 mil millones, pero con el proyecto de ley del PGN 2026 el esquema cambiaría pasando a financiarse parcialmente con remanentes de otros fondos eléctricos (FAZNI, FAER y PRONE)^[3]
. El Gobierno debe garantizar apropiaciones presupuestales suficientes o adiciones durante la vigencia, para no debilitar la predictibilidad financiera ni afectar la oportunidad de los giros a los prestadores.

Entre 2014 y 2024, las contribuciones crecieron a un ritmo menor que las obligaciones por subsidios, generando déficits crecientes y acumulación de deudas con empresas prestadoras. (Gráfico 2)

Esta fragilidad fiscal se refleja en las cifras más recientes; de acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad de Vida del Dane de 2024, de 17,79 millones de hogares que cocinan, 12,25 millones lo hacen con gas natural, 3,54 millones con GLP y 1,98 millones aún utilizan combustibles ineficientes como leña, carbón mineral, kerosene, alcohol, cocinol o materiales de desecho. Esto pone de manifiesto que cerca de 2 millones de hogares siguen excluidos de las redes modernas de suministro energético, lo que obliga a diseñar programas que permitan su sustitución y ampliar la cobertura de los subsidios.

El déficit del sistema de subsidios se traduce en una presión sobre la gestión presupuestal del Estado. En cada plan de desarrollo deben incorporarse los recursos para garantizar la continuidad de las ayudas, pero en la práctica el PGN ha sido insuficiente y el Estado ha debido trasladar deudas entre vigencias. En mayo de 2025, el Gobierno destinó alrededor $2.5 billones para cubrir saldos pendientes de 2024 con las empresas prestadoras de gas combustible por $628.311 millones (MME, 2025). Este tipo de medidas correctivas, más que estructurales, reflejan la vulnerabilidad del sistema y la necesidad de robustecer la planeación fiscal.

El Programa de Acceso al Servicio Público Domiciliario de Gas Combustible ha buscado integrar los esfuerzos de cobertura con la política de subsidios, financiando la conexión de nuevos usuarios y priorizando a hogares en condición de vulnerabilidad, especialmente en áreas rurales dispersas y municipios apartados; este y el Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural (FECF), reflejan que la masificación del gas no solo depende de aliviar la carga económica de los hogares pobres, sino también de cerrar las brechas territoriales en infraestructura energética.

La sostenibilidad de los subsidios también se ve comprometida por problemas de focalización. Aunque el país ha avanzado en la transición hacia el Registro Social de Hogares y el Sisbén IV, sustituyendo la estratificación como criterio, persisten filtraciones que permiten que hogares no vulnerables reciban subsidios, al tiempo que otros en condición de pobreza quedan excluidos. Se advierte que estas fallas limitan la eficiencia redistributiva y aumentan la presión fiscal. (Cuadro 2)

Subsidios a combustibles líquidos

Puede afirmarse que actualmente el diesel o ACPM (y hasta hace poco la Gasolina Motor Corriente GMC) está subsidiado por el Estado y que, 27 años después de tener políticas dedicadas exclusivamente a evitarlo, el país regresó, por un camino alterno, al mismo punto.

A pesar de que los subsidios a combustibles estaban generalizados en Colombia durante el siglo pasado, se adoptaron políticas tendientes a eliminarlos. Desde 1998 se implementó un programa de eliminación a mediano plazo que mediante incrementos mensuales, buscaba que estos combustibles reflejaran su precio real de mercado.

Había varias ideas detrás de esta iniciativa, además de expresamente acabar con subsidios onerosos. Por una parte, se buscó desligar la inflación de la variación de los precios de combustibles al tiempo que se capturaba esa renta, disminuyendo los costos fiscales y se abría la posibilidad (Argaez, 2000), de que entraran agentes privados tanto a la refinación como a la importación de combustibles que son monopolio de Ecopetrol y que ante un sistema con precios distorsionados no tenían incentivos para participar.

Esta política de eliminación de subsidios también facilitó la escisión de Ecopetrol, la cual mediante el Decreto 1760 de 2003 dejó de tener funciones de administración y regulación del sector petrolero (rol que asumió la ANH) y se pudo dedicar exclusivamente al negocio de hidrocarburos lo que aunado a la Ley 1118 de 2006 le permitió convertirse en una sociedad por acciones y capitalizarse, experimentando el crecimiento que ha tenido hasta hoy.

Hasta 2003 Ecopetrol renunciaba a ganancias en el sector de derivados petroleros al cumplir con el mandato del gobierno de ofrecer combustibles a bajo precio. Es decir, al vender a los distribuidores mayoristas el combustible por debajo de su precio de mercado, los subsidios realmente los asumía Ecopetrol como costos, pero con su escisión y posterior capitalización le quedó prohibido asumir este tipo de gastos^[4]
.

Desde 1998 se ha conservado prácticamente la misma estructura de precios que permanece hasta hoy e ideada tanto para la gasolina como para el ACPM, en la cual el punto focal es el ingreso al productor (IP), el cual se modifica mensualmente mediante resolución del MME y es la remuneración que por los combustibles recibe Ecopetrol o quien haga sus veces.

Inicialmente la idea era tener esa estructura temporalmente hasta que se lograra la liberación del precio de los combustibles y a partir de allí sería el mercado el encargado de establecer los precios para el refinador o importador. Pero tal liberación nunca llegó, si bien con el tiempo se lograron disminuir y prácticamente eliminar los subsidios en ciertos períodos, estos regresaban cuando cambiaban las condiciones del mercado internacional[5]
.

Esto ocurría y ocurre hoy porque para acercar el precio regulado de la GMC y el ACPM a sus valores ideales, los de costo de oportunidad, fue necesario establecer fórmulas que simularan el precio que recibiría Ecopetrol si tuviera la libertad total de vender sus combustibles en un entorno de competencia, es decir el precio interno es función del precio internacional.

A comienzos de este siglo Colombia era superavitaria en GMC y ACPM por lo que el cálculo de costo de oportunidad más aproximado a la realidad era el Precio de Paridad Exportación, es decir, el precio que recibiría Ecopetrol si pudiera vender su combustible al mejor postor.

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En Colombia, el precio de la gasolina y del ACPM se mantiene bajo control estatal por su sensibilidad social y política. Desde 2007, el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC) busca reducir la volatilidad mediante límites a la variación mensual del ingreso al productor.

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Eventualmente ante la realidad de tener que importar crecientes cantidades de combustibles, se pasó a un Precio de Paridad Internacional (PI) que incluye proporcionalmente precios paridad exportación y precios paridad importación, ambos atados a los precios que se transan en los mercados eficientes, donde los actores son precio-aceptantes.

La diferencia que resulta entre este precio “ideal” y el precio que decreta el MME cada mes, el IP, constituye un subsidio cuando ese precio de referencia PI es mayor al IP.

La decisión de liberar el precio al vaivén del mercado, especialmente en uno tan volátil como el petrolero, implica que, eventualmente, los precios del ingreso al productor y por ende el precio de la gasolina y el diésel en las estaciones de servicio, variarán casi a diario (como de hecho ocurre en Estados Unidos donde el precio es libre) y de manera importante en épocas de alta volatilidad.

En Colombia el precio de la gasolina y especialmente el ACPM son temas políticamente sensibles, razón que explica que los distintos gobiernos no quieran dejar libre este precio. En su lugar se creó en 2007 el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC) (ley 1151), con el objetivo de atenuar la volatilidad de los precios de referencia al hacer el cálculo de ingreso al productor y hacer un manejo más transparente de los subsidios.

Para funcionamiento se establecen unos límites para la variación mensual del IP para así atenuar la volatilidad en el cálculo del mismo. Como los precios tienen una naturaleza oscilatoria se genera una brecha entre ambos precios, el PP y el IP que, dependiendo la situación generará un subsidio o un superávit como se muestra en el cuadro 3.

Cada cierto tiempo (trimestralmente) se liquidan las posiciones netas, es decir, se reconocen tanto las cuentas por pagar como por cobrar entre el manejador del FEPC que es el Ministerio de Hacienda y el refinador/importador que casi siempre es Ecopetrol.

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Los subsidios a las tarifas de electricidad, destinados al esquema de solidaridad a los usuarios de este servicio, han sido deficientes en términos de gestión y sostenibilidad fiscal, situación que ha afectado negativamente las finanzas de las empresas y los servicios que se pretende garantizar.

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La implementación de este mecanismo tuvo tropiezos desde el principio, principalmente porque el Diferencial de Participación (cuando se genera superávit) funciona como un impuesto y en Colombia los impuestos no los puede decretar el Gobierno sino el Congreso razón por la cual fue declarado inexequible.

A pesar de esto no se suspendió la utilización del FEPC y se optó por financiarlo a través de PGN, pues con el Decreto 4839 de 2008 se había habilitado esta como mecanismo complementario de financiación si bien el mismo decreto aclara que se puede usar el PGN “como medida temporal hasta el desmonte de los subsidios del anterior régimen” y los principales mecanismos financiadores del fondo deberían ser los rendimientos generados por él mismo y el diferencial de participación.

Lo anterior quiere decir que era posible acumular déficit (o subsidio) pero no era posible acumular superávit y la financiación tenía que ser del PGN y, a partir de 2011 con la ley 1450, se agregó como mecanismo de financiación recursos de crédito del Tesoro (emisión de TES) si bien la ley especificó que esto era de manera extraordinaria, se convirtió en la forma usual de financiamiento.

Los resultados fueron adversos para el país, pues el diferencial de precios se mostró persistente y desfavorable (ver gráfico 3), especialmente después de pandemia. No es solo que el mecanismo de ahorro no funcionara, sino que los precios no se comportaron cíclicamente dentro del rango de volatilidad esperado.

En otras palabras, el funcionamiento del FEPC está mal diseñado para la realidad del mercado de combustibles. Si a esto se le suma que la emisión de deuda para financiarlo conlleva pago de intereses el resultado es un hueco fiscal que, aunque se cubra seguirá apareciendo.

La CGR se ha pronunciado sobre el funcionamiento del FEPC en varias oportunidades (2016, 2020, 2022), sosteniendo que su mal diseño y funcionamiento generan déficits, ya que no permite lidiar efectivamente con la naturaleza propia del mercado de combustibles.

Los déficits mencionados se acumularon en el tiempo desde 2010 presentando un déficit importante para la nación, sobre el cual los gobiernos de turno han realizado pagos con apalancamientos vía PGN, dividendos de Ecopetrol, endeudamiento y reformas tributarias, que actualmente están terminando de cerrar la brecha de déficit en la GMC y comenzando a cerrar la del ACPM como una política de saneamiento fiscal. Teniendo en cuenta los déficits ya acumulados del FEPC desde 2010 y lo proyectado hasta 2025 según el MFMP, el CARF y estimaciones de la CGR, se generará un costo fiscal acumulado de aproximadamente $112 billones como consecuencia del subsidio implícito a la GMC y ACPM.

Con esta experiencia y las presiones fiscales actuales se reconoció la necesidad de tener precios de combustibles anclados a la realidad económica, sobre todo considerando que el país está perdiendo su capacidad de autoabastecimiento y en el futuro cercano no hay iniciativas que permitan pensar en producción de combustibles netamente local, lo cual implica aumentos en las importaciones y el reconocimiento forzado de los precios internacionales de estos.

Conclusiones

Los subsidios a las tarifas de electricidad, destinados al esquema de solidaridad a los usuarios de este servicio, han sido deficientes en términos de gestión y sostenibilidad fiscal, situación que ha afectado negativamente las finanzas de las empresas y los servicios que se pretende garantizar. En el esquema de subsidios a tarifas del servicio de electricidad están en juego cuantiosos recursos públicos ($25.7 billones entre 2014 y 2024, y $3.6 billones para 2023), con muchos puntos a controlar (45 empresas comercializadoras receptoras de estos fondos, 78 empresas superavitarias que deben girar recursos, 5 fiducias que manejan recursos de subsidios FOES, 5 distribuidores mayoristas de combustibles que prestan sus servicios en las zonas no interconectadas (ZNI) y las fiducias que manejan recursos del FSSRI), y con imperiosa necesidad de evaluar el impacto de esta inversión respecto al acceso a un servicio de calidad.

Los subsidios han permitido masificar el gas combustible y mejorar las condiciones de vida de millones de colombianos, pero su sostenibilidad fiscal se encuentra en entredicho. El déficit estructural, la dependencia del PGN, la incertidumbre generada por el nuevo esquema de financiamiento del FSSRI en 2026 y las deficiencias de focalización constituyen los principales riesgos para la continuidad del modelo. La obligación constitucional del Estado de garantizar el acceso a los servicios públicos esenciales exige mantener estos apoyos, pero ello solo será viable en el mediano plazo si se fortalecen las fuentes de financiamiento, se optimizan las bases de beneficiarios, se mejora la planeación presupuestal y se asegura la oportunidad en el pago a los prestadores.

En 2025 se incrementó la importación de gas para la prestación del servicio, lo cual se podrá mantener en los años siguientes y afectará las tarifas y con ellas mayores requerimientos de subsidios. Esto es un asunto de política pública que requiere voluntad institucional, control riguroso y decisiones estratégicas para que los subsidios de gas combustible continúen siendo un motor de equidad sin convertirse en una amenaza para los recursos fiscales del país.

La decisión de llevar el precio de la GMC al de paridad fue una decisión importante que demostró que es posible suspender el subsidio a los combustibles, como era la iniciativa original desde 1998 y que el país ha gastado 27 años en asimilar la importancia de tener precios que reflejen la realidad económica. Que sean verdaderas señales de información entre los agentes y que estos actúen en consecuencia, bien sea limitando su demanda o asumiendo el costo extra que ello significa.

Aún queda reducir el diferencial^[6]
que presenta el ACPM, el cual es más sensible en la opinión pública por la oposición del gremio transportador con capacidad de presión mayor que los usuarios de gasolina. Considerando que esta puede ser una negociación política difícil, la CGR considera que el escenario más probable sea una concertación de aumento en el corto plazo, pero no tan optimista como las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo que esperan un superávit del FEPC para finales 2025 cercano a 0,2 % del PIB^[7]
. Debe tenerse en cuenta que los precios internacionales pueden jugar a favor de la reducción del diferencial pues actualmente muestran un estancamiento con señales bajistas, lo que le permitiría al gobierno cerrar esa brecha sin necesidad de aumentar discrecionalmente el IP del ACPM.

El FEPC puede ser sostenible si los precios internos se aproximan a los de referencia internacional y permanecen pegados a estos. Esto implica un rediseño de las condiciones bajo las cuales operan los diferenciales de participación y compensación, permitiendo volatilidades más altas cuando las condiciones cambian drásticamente y harían bien los gobiernos venideros en mantener una regla que limite el crecimiento de la deuda de este fondo antes de que se vuelva un problema como ha venido sucediendo periódicamente. EC

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El Programa de Acceso al Servicio Público Domiciliario de Gas Combustible ha buscado integrar los esfuerzos de cobertura con la política de subsidios, financiando la conexión de nuevos usuarios y priorizando a hogares en condición de vulnerabilidad.

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*Este artículo se realizó con el apoyo de los funcionarios de la Contraloría Delegada del sector Minas y Energía: Marisol Millán Hernández, Hadar Yesid Suárez Gómez, Diana Claudia Delgado Prada, Betsy Gines Vergara Niño, Rosa Esther de la Rosa Julio, María Camila Lizcano Castro, Karla Vanesa Durán Erazo, Carlos Eduardo Espinosa Velásquez, Yeiro Smelig Ramírez Olaya.

[1] Artículo 2 de la Constitución Política de Colombia.

[2]
Adoptados por la ONU en 2015.

[3]
Proyecto de Ley PGN 2026; artículo 54.

[4]
Ley 118 de 2006 Art. 9º: Cargas fiscales. Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no estará obligada a asumir cargas fiscales diferentes a las derivadas del desarrollo de su objeto social.

[5]
La fórmula incluye el precio al que se vendería incluyendo ajustes por la calidad, seguros y trasiego.

[6]
El ACPM tiene que aumentar un 35 % para llegar a la paridad.

[7]
Marco fiscal del mediano plazo; junio de 2025.

Referencias Bibliográficas

• Caballero Argáez, C. E. (2000). Memorias al Congreso Nacional 1999–2000. Ministerio de Minas y Energía. Ediciones Antropos.
• Clemens, B., Hugouneng, R., & Schartz, G. (1995). Government subsidies: Concepts, international trends and reform options (Working Paper No. 9591). Fondo Monetario Internacional.
• Contraloría General de la República de Colombia. (2023). Análisis y evaluación del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios en el territorio nacional. En Análisis sectoriales y políticas públicas: sector minas y energía. Recuperado de https://www.contraloria.gov.co/resultados/informes/analisis-sectoriales-y-politicas-publicas/minas-y-energia.
• Contraloría General de la República de Colombia. (2024). Subsidios en electricidad, gas combustible, GLP y combustibles líquidos 2014–2024. En Análisis sectoriales y políticas públicas: sector minas y energía. Recuperado de https://www.contraloria.gov.co/resultados/informes/analisis-sectoriales-y-politicas-publicas/minas-y-energia
• Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). (1996, julio 30). Resolución 057 de 1996: Por la cual se establece el marco regulatorio para el servicio público de gas combustible por red y para sus actividades complementarias. https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_creg_0057_1996.htm
• Congreso de la República de Colombia. (2000). Ley 632 de 2000: Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996. Diario Oficial No. 44.273 del 29 de diciembre de 2000. Recuperado de https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=4632
• Congreso de la República de Colombia. (2006). Ley 1118 de 2006: Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 46.494 del 27 de diciembre de 2006. Recuperado de https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=68321
• Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). (2004, julio 8). Resolución 355 de 2004: Por la cual se modifica el consumo de subsistencia del servicio de energía eléctrica. Gestor Normativo CREG. https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_upme_0355_2004.htm
• Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). (2007, marzo 15). Resolución 129 de 2007: Por medio de la cual se establece el consumo de subsistencia para el servicio de GLP por redes. Gestor Normativo CREG. https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_upme_0129_2007.htm
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2025). Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia. https://img.lalr.co/cms/2025/06/13232122/Marco-Fiscal-Mediano-Plazo-2025.pdf
• Ministerio de Minas y Energía. (2013, 8 de octubre). Resolución 90855 de 2013: Por la cual se reglamenta un programa piloto para la asignación de subsidios al consumo de GLP distribuido mediante cilindros. Gestor Normativo CREG. https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_minminas_90855_2013.htm
• Ministerio de Minas y Energía. (2025, 20 de mayo). Gobierno Nacional pagó el 100 % de las deudas por concepto de subsidios a empresas de energía y gas; https://www.minenergia.gov.co/es/sala-de-prensa/noticias-index/gobierno-nacional-pag%C3%B3-el-100-de-las-deudas-por-concepto-de-subsidios-a-empresas-de-energ%C3%ADa-y-gas/
• Ministerio de Minas y Energía de Colombia. (s.f.). Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos (FSSRI). Recuperado de https://www.minenergia.gov.co/es/misional/energia-electrica-2/subsidios/fondo-de-solidaridad-para-subsidios-yredistribuci%C3%B3n-de-ingresos-fssri/
• Suárez Gómez, H. Y., & López Rodríguez. (2016). Una década en los subsidios de energía eléctrica: Sostenibilidad del Fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos. Revista Economía Colombiana, (345), enero-febrero.

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