WILSON ARIAS CASTILLO

senador comisión VIII, ponente reforma a la salud.

Octubre 2025, Edición 377.

LA REFORMA A LA SALUD es una necesidad imperiosa. Debemos avanzar hacia un modelo que garantice la salud de los colombianos, cuyo sistema hoy está centrado en el enriquecimiento de grandes capitales que encontraron en la salud un meganegocio. En este artículo se destacan algunas fallas del sistema, se brindan algunos elementos de análisis sobre cómo ha sido su desfalco y la cooptación del Estado, para concluir en la necesidad de contar con un modelo de aseguramiento social con enfoque en la atención primaria en salud.

Ley 100 y fallas estructurales del actual sistema de salud

Con la expedición de esa ley se creó un sistema de aseguramiento en salud, realizado a través de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) encargadas de garantizar, a través de la afiliación, la prestación y el acceso a servicios de atención médica, el derecho fundamental a la salud de los colombianos. Las EPS actúan como intermediarias entre los usuarios y las instituciones prestadoras de salud (clínicas y hospitales). En el marco de dicho sistema de aseguramiento en salud las EPS deben asumir y gestionar el riesgo en salud. Entonces las EPS son aseguradoras dentro del sistema y administran los recursos que gira el Gobierno Nacional. Para el año 2024, el Gobierno Nacional giró por concepto de UPC, $78 billones para el sistema, valor un 12 % mayor que lo destinado en 2023. Este Gobierno es el que más recursos ha destinado y girado al sistema de salud.

Si bien es cierto que con la entrada en vigencia de la Ley 100, formalmente, “la cobertura del sistema pasó de 29,77 % en 1995, a 98,56 % en 2024” (Contraloría General de la República, 2025, pág. 8), desde el punto de vista material, el sistema cuenta con enormes dificultades en materia de sostenibilidad financiera, eficiencia y transparencia en el uso de los recursos públicos y deterioro en la calidad y rapidez en la prestación del servicio, lo que en la práctica se traduce en una sistemática vulneración del derecho fundamental a la salud y en muchos casos a la vida, ya que, de acuerdo con información del Ministerio de Salud y Protección Social, con base en investigaciones realizadas por parte del Observatorio Nacional de Salud el 19,7 % de todas las muertes ocurridas en Colombia, desde 1979 a 2021, es decir 1.576.800 muertes, son atribuibles al sistema de salud (Instituto Nacional de Salud, 2023, pág. 6).

En el informe sobre el estado del aseguramiento en salud por parte de las EPS de enero a diciembre de 2024 la Contraloría General de la República evidenció las dificultades en la sostenibilidad financiera del sistema y en la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos públicos, así como el incumplimiento de las obligaciones con las instituciones prestadoras de salud, proveedores de tecnología y de medicamentos.

Esta situación permite entender porque, desde la expedición de la Ley 100 de 1993, se han creado 157 EPS, de las cuales solamente 29 se encuentran activas y 12 de estas cuentan con procesos de intervención forzosa o se encuentran en medidas especiales por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, como resultado del incumplimiento de los requisitos financieros que la ley les exige para operar. Las restantes 128 EPS fueron liquidadas o se encuentran en proceso de liquidación. Estas cifras plantean una pregunta para quienes defienden a capa y espada el actual sistema de salud ¿si el sistema es tan bueno, por qué tantas EPS han sido liquidadas? En 2024 se liquidaron dos EPS que dejaron cuentas por pagar por el orden de los $2.5 billones.

El sistemático incumplimiento de los requisitos financieros por parte de las EPS ha generado que actualmente el 59,2 % de la población total de afiliados al sistema de salud pertenezcan a EPS que se encuentran intervenidas por la Superintendencia Nacional de Salud, poniéndose en riesgo la garantía del derecho a la salud de más de 29 millones de personas.

Si se considera que ya han desaparecido 128 EPS y que de las 29 EPS que actualmente se encuentran en funcionamiento 16 tienen activos inferiores a sus pasivos, es evidente el destino de las EPS: terminan por ser liquidadas, dejar billonarias deudas y generar enormes afectaciones a la prestación del servicio de sus afiliados.

Este análisis, lejos de ser visceral, político o infundado, se basa en el hecho de que a 31 de diciembre de 2024, las EPS debían $32.9 millones por concepto de costos de salud, cifra que se agravaría pues como dijo el presidente Gustavo Petro en alocución presidencial en julio de 2025, al resaltar que si la cifra se trajera a los valores de hoy, desde el inicio de la ley 100 a la fecha, las EPS le deberían al sistema de salud la alarmante cifra de $100 billones.

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Es importante comprender que bajo el actual modelo las EPS deben cumplir con una serie de condiciones financieras para operar que son: capital mínimo, patrimonio adecuado, constitución de reservas e inversión de reservas. De acuerdo con lo presentado por la Contraloría, de las 29 EPS solamente 6 cumplen con estas condiciones financieras.

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La permanencia de las EPS y su papel como intermediarias en el sistema de salud no es un accidente, sino el resultado de una profunda captura corporativa del Estado. A través de leyes hechas a la medida de los intereses privados, puertas giratorias entre el sector público y privado, y financiamiento político opaco, se consolida un modelo que permite el desvío de recursos públicos con impunidad.

Desfalco al sistema de salud: captura y reconfiguración del Estado

En la definición del concepto ‘corrupción’ se ha impuesto el sentido común neoliberal. El sesgo contra lo público y lo estatal es el punto de partida para el análisis sobre el tema. Se considera a lo público y estatal como corrupto per sé -es su esencia dirían- y a lo privado como límpido e intachable, que sucumbe ante el agente corruptor representado en el funcionario público o el político corrupto. Pero lo cierto es que detrás de cada acto de corrupción hay generalmente un privado que pagó por ello, beneficiándose, evidencia empírica que resuelve el dilema de Sor Juana Inés de la Cruz sindicando con mayor dureza a quien paga por pecar^[1]
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La corrupción, entendida de manera general como la apropiación privada de recursos públicos, es un proceso en el que se han identificado fases y niveles:

i). cuando la intencionalidad del corrupto es saltarse la ley, aquí lo típico es el soborno fundamentalmente del funcionario medio para que viole la ley en aras del favorecimiento particular. En ella se detectan niveles de corrupción administrativa que van desde la implicación de funcionarios aislados hasta verdaderas redes delictivas en la administración pública.

ii). cuando se busca no saltarse la ley, sino diseñar leyes que no haya necesidad de saltárselas; hacerla a la medida del interés corporativo o particular. Aquí el objetivo del agente corruptor ya no es corromper al funcionario medio sino a los hacedores normativos y legislativos, es decir, concejales, diputados y congresistas. En esta instancia es clave hacer leyes y normas que favorezcan la apropiación privada de los dineros públicos. Es la ley propiciando el cuestionado negocio del agente privado. En esta etapa, el diseño legal de los órganos regulatorios y de control se adecúa para que la corrupción anidada en la ley se garantice en la implementación y ejecución de la misma, y es aquí donde corromper al alto funcionario se vuelve parte del proceso.

Las puertas giratorias y el lobby parlamentario son de preferencia el vehículo corruptor. En términos de nivel, en esta fase es donde se consolida lo que se ha dado en llamar corrupción estructural y es la concreción de la captura del Estado por los intereses corporativos. Esta captura, que en la prepotencia del poder es confesada públicamente sin ningún rubor por el banquero Sarmiento Angulo cuando reconoció haber redactado leyes de su puño y letra (Revista Semana, 2009), también se evidenció de manera grotesca cuando un abogado en representación de los gremios empresariales redactaba las proposiciones contra la reforma laboral.

El flujo constante sector privado – sector público – sector privado de medios y altos funcionarios del Estado (la famosa puerta giratoria) es funcional a la captura corporativa del Estado. Altos funcionarios del sector privado terminan ejerciendo altos cargos en el sector público, entre ellos ministerios como el de salud. El sector salud es pletórico en ejemplos de esta puerta giratoria y aunque está fuera del alcance de este escrito abordarlo en extenso, solo dos ejemplos nos bastan: el exministro de salud, Jaime Arias Ramírez, enconado opositor a la reforma, terminó presidiendo la Acemi por 7 años hasta el 2018, y Fernando Ruiz, quien accedió al ministerio proveniente del Centro Integral para la atención del Cáncer en Latinoamérica ‘Luis Carlos Sarmiento Angulo’ como su director, este centro de propiedad del banquero colombiano.

Adicional a lo anterior, los aportes financieros a los partidos políticos, tanto para su funcionamiento como para campañas políticas de sus miembros, son otra vía de captura del Estado. Como lo demostré en 2024 en el debate sobre la reforma a la salud en la Comisión VII del Senado a propósito de la financiación de Keralty – Sanitas, la cual raya en la ilegalidad por el delito de financiamiento extranjero en campañas políticas. Los tribunales decidirán si acogen el rebuscado argumento de que sus filiales en Colombia son efectivamente colombianas.

iii). Mediante un proceso de reconfiguración cooptada del Estado se legitima y, por ende, se garantiza la impunidad de la fase dos descrita. Aquí es claro que la captura del Estado no sólo es por parte de intereses corporativos legalmente y socialmente reconocidos, sino por intereses mafiosos ligados al narcotráfico, el paramilitarismo, la guerra y el despojo. La cooptación de todos los poderes del Estado (fiscalía, Procuraduría, contraloría y jueces, en conjunto con el legislativo) se conjugan para garantizar la impunidad.

En este sentido, el esfuerzo legislativo de la oposición por sacar avante una reforma recortada, sin dientes, es decir, dejando intacta la intermediación financiera y el manejo de los recursos en manos de las EPS, o en su defecto hundir la propuesta gubernamental, que fue lo que finalmente ocurrió en el 2024 en la Comisión VII del Senado, de hecho se trata de una operación de encubrimiento que posibilita la impunidad en el saqueo de los recursos públicos de la salud, puesto que esta intermediación y manejo son el foco de dicho saqueo. Recordemos que la idea de borrón y cuenta nueva de la Ley de Punto Final tuvo como finalidad sanear las deudas de las EPS con los prestadores y el informe de la Procuraduría pone en muy serias dudas este propósito y sus resultados.

Desde este marco conceptual de la captura y reconfiguración cooptada del Estado, se explica que en los 20 años de los gobiernos de Uribe (2002-2010), Santos (2010-2018) y Duque (2018-2022), proliferaran decretos cuyo objetivo era flexibilizar las condiciones financieras de las EPS y permitir que estas operaran sin las condiciones técnicas y financieras adecuadas para ser aseguradoras en salud, continuaron a la postre recibiendo y administrando recursos públicos, teniendo como consecuencia los resultados ya mencionados.

Entre esa normatividad flexibilizadora se destaca el Decreto 1698 de 2007 que modificó la forma de cálculo del margen de solvencia y amplió el plazo de ajuste para la constitución de reservas técnicas, plazo que luego fue ampliado con los decretos 2353 de 2008 y 4789 de 2009.

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El sistemático incumplimiento de los requisitos financieros
por parte de las EPS ha generado que actualmente
el 59,2 % de la población total de afiliados al sistema
de salud pertenezcan a EPS que se encuentran intervenidas por la Superintendencia Nacional de Salud,

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La línea flexibilizadora continuó bajo el mando del exministro de salud Alejandro Gaviria, en el gobierno de Santos, en cuya gestión se expidieron los decretos que habilitaron financieramente a las EPS como los decretos 2702 de 2014, 2117 de 2016 que facultó la disminución del porcentaje de patrimonio adecuado, 718 de 2017 que flexibilizó el requisito de capital y el plazo para el cumplimiento de condiciones financieras a 10 años, el cual sirvió para la reorganización de Cafesalud en Medimás. Esta ‘norma sastre’ permitió la venta de Cafesalud y dejó como resultado un desfalco de $1.4 billones.

Esta operación contó con la participación de la banca de inversión internacional BMA Lazard quien asesoró la venta mientras, simultáneamente, participaba del proceso de elaboración de aquellas normas. Este hecho de corrupción se encuentra probado y explicado detalladamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el expediente 25000-23-24-000-2017-00885-00.

La captura corporativa del Estado conduce a elaborar estrategias privatizadoras de los activos del Estado. Un informe del Transnational Institute de 2016 señala que “las dos mayores asesoras financieras para las privatizaciones en Europa son las empresas Lazard y Rothschild. Lazard es la empresa número uno en lo que se refiere a la asesoría de Estados” (Transnational Institute, 2016, pág. 10). Para esas calendas, quien escribe, además de señalar los antecedentes de esta firma en la estrategia privatizadora de Emcali y EPM-Medellín, denunciaba los hechos de corrupción en que estaba incursa esta compañía en Europa, con el propósito de alertar a la ciudadanía caleña del peligro que implicaba su asesoramiento en la escisión, venta y privatización del componente de telecomunicaciones en que estaba embarcada la alcaldía de la ciudad. Esto para ilustrar con suficiencia que en la corrupción es congénita la captura del Estado.

Así, en estudios de Transparencia por Colombia se documenta que entre 2016 y 2020 la corrupción registrada en 67 de tales hechos ascendieron a un costo aproximado de $1.67 billones (Transparencia por Colombia, 2021). Uno de ellos el conocido como el “Cartel de Acemi” en donde se distorsionó el valor de la UPC, lo que acarreó sanciones que fueron confirmadas por el Consejo de Estado en 2023. Recordemos que Acemi es una agremiación que reúne a las principales EPS del régimen contributivo que se ha opuesto férreamente, junto con la Andi, a la reforma a la salud. Algunos sectores empresariales beneficiarios de la corrupción en salud estarían pasando del pánico al sabotaje económico en miras a la defensa de sus intereses.

Este fenómeno permite anticipar una conclusión que ya ha sido expuesta desde esta curul en el Senado de la República en otros hechos lamentables de corrupción como el de la multinacional Odebrecht con la Ruta del Sol, en donde se utilizaban asesores que influenciaban y se coludían con tomadores de decisión para posibilitar a través de normas expedidas en contra del interés general, millonarios desfalcos al Estado. Este modo de relacionamiento entre políticos y grandes empresarios y contratistas ha sido descrito por el economista Luis Jorge Garay, como una reconfiguración cooptada del Estado en donde no son la Constitución, los derechos fundamentales, las leyes o el interés general lo que prima en la sociedad, sino la agenda económica de los grandes capitales que desangran el Estado a costa de los derechos de los connacionales.

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La reforma de la salud busca garantizar el derecho fundamental a la salud, basado en la atención primaria, posibilitando el acceso oportuno a los servicios a través de equipos de salud territorial y la detección temprana de factores de riesgo con el fin de combatir y disminuir la prevalencia de enfermedades.

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Necesidad de transitar a un modelo de salud al servicio de la ciudadanía

Lo mencionado atrás deja una conclusión clara: el sistema, como se encuentra planteado actualmente, es inviable desde toda perspectiva y su permanencia ha sido posible debido a un colaboracionismo de gobiernos anteriores, por lo que se hace indispensable transitar a un modelo con una perspectiva y enfoque en la predicción (que rompe la irracional lógica curativa que subyace al sistema), sin dejar de lado la atención en mediana y alta complejidad.

Modelo inscrito en la propuesta presentada por el Gobierno Nacional de reforma a la salud, que busca transitar a un sistema basado en el aseguramiento social, entendido este como la organización estatal y territorial de los recursos, servicios, redes y capacidades necesarias para que se garantice el acceso universal a la salud y para esto dependerá de la adscripción territorial. De esa manera se busca superar las fallas ya mencionadas.

Igualmente, con la reforma se busca garantizar el derecho fundamental a la salud, basado en la atención primaria, posibilitando el acceso oportuno a los servicios a través de equipos de salud territorial y la detección temprana de factores de riesgo con el fin de combatir y disminuir la prevalencia de enfermedades.

La reforma busca que el Gobierno Nacional y los entes territoriales tengan la rectoría y dirección del sistema de salud a través de instancias de participación y toma de decisiones. En materia de medicamentos, se estimula la elaboración de estos y de otros insumos en el país.

Con respecto a la administración de los recursos públicos, se le otorgan facultades a la Adres como pagador único del sistema, incluyendo nuevas fuentes de financiación destinadas, por ejemplo, a la atención primaria en salud y al fortalecimiento de la red pública hospitalaria.

En lo que tiene que ver con las actuales EPS, posibilita su tránsito a gestoras de salud y vida y permite que continúen haciendo parte del sistema con roles determinados que no impliquen la administración de recursos públicos, garantizando una mayor transparencia en el uso de los mismos.

Con respecto a las condiciones laborales de los trabajadores de la salud, se ordena la creación de un régimen laboral especial que mejore sus condiciones y permita de esta manera una mejor atención a los pacientes.

Con esta reforma el Gobierno Nacional avanza en la consolidación de un sistema preventivo, equitativo y centrado en las necesidades de las personas, familias y comunidades de los territorios. Se trata de una medida de política pública que garantizaría el derecho fundamental a la salud en condiciones de calidad y dignidad en todo el territorio nacional que nos permita superar las fallas actuales impuestas por los operadores privados que llevaron a la mercantilización de la salud.

No es fácil: para conseguirla debe enfrentar y superar los agentes detentadores y reconfiguradores del actual sistema, tachado de ineficiente y con altos niveles de corrupción. EC

Referencias Bibliográficas

• Contraloría General de la República. (02 de julio de 2025). Consultor Salud. Obtenido de https://consultorsalud.com/wp-content/uploads/2025/07/Info-Estado-Asegura-Salud-29-EPS-y-CCF-2024-02.07.2025.pdf
• Instituto Nacional de Salud. (nd de nd de 2023). Instituto Nacional de Salud. Obtenido de https://www.ins.gov.co/Direcciones/ONS/Informes/15.%20Cuando%20la%20muerte%20es%20evitable.pdf
• Ministerio de Salud y Protección Social. (nd de nd de 2025). Instituto Nacional de Salud. Obtenido de https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/364-mil-muertes-atribuibles-al-sistema-de-salud-no-debieron-ocurrir.aspx
• Revista Semana. (27 de noviembre de 2009). El Rey Midas. Obtenido de https://www.semana.com/nacion/articulo/el-reymidas/110419-3/
• Transnational Institute. (febrero de 2016). La industria de la privatización en Europa. Obtenido de https://www.tni.org/files/publicationdownloads/tni_la_industria_de_la_privatizacion_en_europa.pdf
• Transparencia por Colombia. (noviembre de 2021). Monitor ciudadano de la corrupción. Obtenido de https://www.monitorciudadano.co/asi-se-mueve-la-corrupcion-en-colombia-radiografia-2016-2020/

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¿Quién es más culpable el que peca por la paga, o el que paga por pecar?. Esta histórica frase de Sor Juana Inés de la Cruz, escritora mexicana, la mayor figura de las letras hispanoamericanas del siglo XVII.