ÓSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR

profesor titular-emérito Universidad Nacional De Colombia

Octubre 2025, Edición 377.

EL RÉGIMEN DE APROPIACIÓN consustancial al capitalismo tiene como línea directriz la obtención de altas tasas de rentabilidad del capital a fin de acrecentar su acumulación. La privatización del sistema de seguridad social en salud habilitó a un conjunto de instituciones -entidades promotoras de salud (EPS)^[1]

– como intermediarias entre los afiliados y los prestadores de servicios de salud -Instituciones prestadoras de salud (IPS). Una parte substancial de la financiación del sistema proviene de cotizaciones y de recursos públicos que luego se transfieren a las EPS a través de la unidad de pago por capitación (UPC). Tales recursos deben ser utilizados para la prestación de servicios del Plan Básico de Atención en Salud.

Si bien el actual modelo de intermediación en salud supone que las EPS son organizaciones sin ánimo de lucro, que reciben un porcentaje de la UPC para cubrir los costos de la gestión (8 % en el régimen subsidiado y 10 % en el contributivo), el aumento de la deuda de las EPS con las IPS solo se explica en el contexto de la lógica del capital por maximizar la rentabilidad. Los hallazgos de diferentes organismos de la administración pública muestran que en el manejo de los riesgos financiero y epidemiológico que tienen a su cargo las EPS se enmascara un proceso de apropiación privada de los recursos colectivos.

El debate actual sobre el monto y las causas que han originado las deudas de las EPS con el sistema son temas de gran impacto nacional, ya que no sólo se trata de un problema de asignación eficiente, sino que impacta el acceso de la población colombiana al sistema de salud y, en últimas, la garantía al derecho a la vida en condiciones de salud adecuadas. Los efectos del endeudamiento lo sufren los afiliados en tanto los servicios no se brindan con oportunidad o simplemente se niegan.

El sistema basado en el aseguramiento social puede ser analizado a partir de los elementos que brinda la economía política, pues el interés de cada uno de los actores del sistema por apropiarse de una buena parte de las rentas obtenidas con la administración del sistema condiciona las estrategias para defender su reproducción.

De otra parte, el ejercicio de la regulación estatal, con posterioridad a la Ley 100 de 1993, no siempre estuvo guiado hacia el objetivo de garantizar el oportuno acceso en condiciones de calidad, más bien primó el otorgamiento de incentivos al capital privado, lo que en términos sencillos equivale a favorecer una adecuada rentabilidad en la operación de un aseguramiento basado en el lucro (Sojo, 2017).

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La deuda de las EPS con las IPS alcanzó $18,9 billones en junio de 2024, afectando a 225 clínicas y hospitales.

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Debate sobre el monto y causas de la deuda

Cada uno de los actores del sistema esgrime cifras sobre el monto de las deudas, entre el gobierno con las EPS y de estas con las IPS y sobre las causas por las cuales el sistema se encuentra en un profundo desfinanciamiento. Una de las razones preferidas por las aseguradoras en su explicación es que los recursos no les alcanzan dado lo reducido de la UPC y la falta de oportunidad en el giro de los presupuestos máximos^[2]
.

Según la Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales (ACHC), con corte a junio de 2024 a 225 IPS se les adeudaban $18.9 billones, lo que representaba un incremento del 12,8 % con relación a diciembre del 2023. El análisis de cartera de las 9 EPS que para la fecha del estudio se encontraban con alguna medida de vigilancia especial o programa de recuperación, revelaba una deuda acumulada superior a los $8 billones, cifra equivalente al 69,1 % de la deuda total de las EPS en operación; además, su cartera mayor de 60 días llegaba a $4.2 billones.

De acuerdo con la ACHC, para esta misma fecha, entre los principales deudores se encuentra la Nueva EPS con una deuda total en los dos regímenes (RC y RS) de $4.2 billones y una cartera en mora de $2.2 billones, lo que representa el 53,0 % en mora. Sanitas y Emssanar siguieron en el ranking con incrementos de $253 mil millones (25,6 %) y $107 mil millones (19,6 %), respectivamente. El registro de la deuda del régimen contributivo era de $9.4 billones con un índice de morosidad del 53,1 %. En el régimen subsidiado la deuda alcanzaba los $4.7 billones con una morosidad del 65,1 %; en este caso el primer lugar lo tenía Emssanar con $653 mil millones y $423 millones en mora.

En varias oportunidades la Contraloría General de la República (CGR) ha terciado en el debate^[3]
. En su más reciente informe señala que a 31 de diciembre del 2024 la deuda acumulada por servicios de salud asciende a $32.9 billones. Del monto de estas acreencias $24.4 billones corresponden a las EPS intervenidas por la Superintendencia Nacional de Salud. De otra parte, 16 EPS presentan problemas de liquidez que dificultan la capacidad para responder de manera inmediata a sus obligaciones financieras.

Para el período en referencia, 1 de enero al 31 de diciembre del 2024, de las 29 EPS activas sólo tres cumplen con los indicadores de habilitación financiera (capital mínimo, patrimonio adecuado e inversión en reservas técnicas), pero estas EPS apenas tienen el 10,92 % de los afiliados, lo cual significa que 44 millones de colombianos (80,9 %) están en administradoras de planes de beneficios que incumplen uno o más requisitos. Otro de los problemas es el indicador de liquidez que pone de presente una situación crítica: 16 EPS presentan ratios inferiores a 1,0 señalando incapacidad para cubrir obligaciones de corto plazo, lo cual afecta directamente a 33.852.995 afiliados.

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Es preciso recordar que el monto de las deudas acumuladas por algunas EPS fue una de las causas aducidas por la Superintendencia de Salud para hacer la intervención de Sanitas, Nueva EPS y SOS.

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Una complicación más, señalada por la CGR, es la deuda de las aseguradoras con los operadores farmacéuticos. Las acreencias son del orden $2.8 billones. En el mencionado informe expresa la CGR que “durante la vigencia del 2024 se radicaron facturas por valor de $14.7 billones que corresponden aproximadamente al 15 % del costo médico para ese año, pero también se evidenciaron pagos por $13.3 millones. Durante la vigencia 2024 la deuda a los operadores farmacéuticos aumentó en $1.43 billones” (p, 54). Como es de esperarse esta situación ha sido una de las fuentes de quejas que se presentan en el sistema.

El negocio de la salud goza de ciertos privilegios como el de recibir ingresos sin haber prestado los servicios. La Adres incrementó el giro de la UPC en un 12 % durante 2024, pasando de $78.1 billones en 2023 a $87.8, cifra que representa uno de los mayores aumentos en la historia reciente del sistema. En dichas sumas están contemplados los presupuestos máximos 3.9 billones y representan el 4,5 % del total de giros.

Es preciso recordar que el monto de las deudas acumuladas por algunas EPS fue una de las causas aducidas por la Superintendencia de Salud para hacer la intervención de Sanitas, Nueva EPS y SOS. Así mismo, esta situación justificó el giro directo que inició la Adres a las entidades prestadoras de servicios.

Es posible que en un futuro con el uso de la factura electrónica se pueda lograr mayor transparencia en el sistema. Esto significa aplicar la Ley 1966 del 2019, en la que se señala la obligatoriedad de esta clase de factura y poner en ejecución la Resolución 094 del 2020. Además, en el Decreto 0858 del 2025, expedido por el Ministerio de Salud se reafirma la función de pagador único por parte de la Adres, organismo que estaría habilitado para adelantar la imprescindible labor de auditoría de cuentas.

La opacidad de la información brindada por las EPS como limitante al análisis del uso de los recursos

Uno de los problemas centrales del sistema es la poca confiabilidad de su información y, en particular, la de sus estados financieros. En el Informe de la Mesa Financiera de las EPS llevada a cabo del 22 al 24 de abril de 2024 por el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), el Ministerio de Hacienda y la Adres, en la que se convocó a las EPS y sus gremios para analizar “la situación financiera de las entidades promotoras de salud (EPS) y su futuro dentro de la transformación del sistema de salud”, se presenta la información financiera de 16 de las 17 EPS agremiadas, que cobijan al 83 % de la población afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS); de las EPS no agremiadas no hay información. En el caso de facturación solo 9 EPS brindaron datos, lo cual representa apenas el 26 % de la población afiliada para el año 2022.

El primero de los hallazgos es la no congruencia entre la información presentada por las EPS al MSPS y la registrada por esas entidades en la Superintendencia Nacional de Salud. Esta incoherencia en la información dificulta conocer la forma como se gastan los recursos públicos representados en la UPC. Otro hallazgo es que el análisis financiero vertical y horizontal de la información suministrada por las EPS “permitió identificar tendencias e indicios de un aparente uso ineficiente de la Unidad de Pago por Capitación-UPC” la Mesa Técnica recomendó “la necesidad de estudiar por las instituciones competentes” la forma como se utilizan estos recursos.

Un problema más señalado por la Mesa Técnica es el manejo discrecional de las reservas técnicas relacionadas con la UPC. Para la “mayoría de las EPS se observa que para el período de análisis 2020-2023, las reservas técnicas no están respaldadas en su totalidad por las distintas inversiones definidas en la normatividad financiera vigente [Decreto 780 de 2016]”. Tal como lo señala el informe es importante subrayar que estas reservas “son fundamentales para garantizar la sostenibilidad y solvencia de las EPS ya que permiten cubrir los costos de atención médica, medicamentos y otros servicios. Adicionalmente, y por ser parte de los costos, tienen efecto sobre la siniestralidad”.

El desfase entre el aumento de los costos y el número de afiliados fue resaltado por la Mesa Técnica. Los gastos totales en el 2023, para las 16 EPS analizadas, crecieron un 28,9 % mientras los afiliados equivalentes crecieron en promedio 10,9 % respecto al año inmediatamente anterior. En 2022 los gastos totales crecieron un 11,5 % y el número de afiliados equivalentes se incrementó en promedio 9,4 % con relación al 2021.

Rentismo a través de la corrupción del sistema

La información suministrada por la Contraloría General de la República (CGR) pone de presente el comportamiento rentístico asociado con la deuda. Dicha entidad detectó que 18 EPS de las 26 existentes, en las vigencias del 2020 y 2021, habrían desviado de los recursos de la UPC la suma de $9.2 billones hacia rubros que no tuvieron que ver con la atención en salud (Revista Cambio, abril 8 del 2024). Obviamente, este desvío conduce a que las aseguradoras dejen de cumplir sus compromisos financieros con las IPS.

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Cuando el capital extranjero hace presencia en el aseguramiento, como es el caso de la EPS Sanitas, se le deben reportar utilidades a su propietario (empresa española Keralty), girándole recursos tomados obviamente de la UPC y, adicionalmente, financiar las campañas políticas de algunos senadores de la Comisión Séptima

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Cuando el capital extranjero hace presencia en el aseguramiento, como es el caso de la EPS Sanitas, se le deben reportar utilidades a su propietario (empresa española Keralty), girándole recursos tomados obviamente de la UPC y, adicionalmente, financiar las campañas políticas de algunos senadores de la Comisión Séptima, que cumplieron los compromisos con su financiador al hundir la reforma a la salud presentada por la actual administración (Ver Rodríguez Salazar 2024).

Por eso no es extraño que la deuda de esta EPS con las IPS justificara la intervención de la superintendencia. En el Informe de Auditoria de desempeño al flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, la CGR señaló que en diciembre de 2023 esta acreencia con los prestadores ascendía a “$2.043.289.989.569, poniendo en riesgo no sólo la prestación del servicio a sus afiliados sino de todos aquellos usuarios de las redes acreedoras”. El documento agrega que entre 2019 y 2023 la tasa de siniestralidad superior al 100 % indica que “la EPS no logra equilibrar su operación corriente, lo que pone en riesgo la garantía de prestación de servicios con oportunidad y calidad a sus afiliados”. Esta aseguradora se caracteriza por el maquillaje de sus reportes financieros.

El equipo de análisis financiero del proyecto #DóndeEstáLaPlata reportó que para mayo del presente año se requería una inversión de $3.161.968 (millones de pesos) para dar cumplimiento a las reservas técnicas y sólo disponía de $790.086 (millones), lo que representa el 25,0 % de cumplimiento.

Por su parte el Patrimonio Técnico era negativo en $698.604 (millones). En este análisis se concluye que “los datos muestran como el maquillaje financiero ocultó un deterioro patrimonial de casi $700 mil millones de pesos en un solo año” (Revista Sur, junio 30 del 2025).

En el desarrollo de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y sus posteriores ajustes, han sido frecuentes los manejos poco transparentes que las EPS les han dado a los recursos del sistema de salud. Tal vez el caso más emblemático ha sido Saludcoop, cuyo expresidente Carlos Gustavo Palacino fue condenado por manipular estados financieros para simular utilidades y ocultar uso indebido de los recursos. La Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia acaba de confirmar la condena (25 de julio) a 15 años de prisión por el delito de peculado por apropiación al determinarse que entre 2000 y 2004 desvió más de $112 millones en recursos públicos del sistema de salud hacia fines distintos a su destinación específica. Los fondos fueron usados en inversiones y operaciones ajenas a la atención médica de los afiliados, lo que afectó la liquidez de la entidad y su capacidad de cumplir con los pagos a la red de prestadores.

En virtud de la sentencia promulgada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el pasado 30 de julio la Adres abrió una acción de cobro coactivo contra el expresidente de Saludcoop por más de $289 mil millones. Según estima el presidente de la Adres, doctor Félix Martínez, esta suma podria ascender a más de medio billon de pesos, recuperando parte de los recursos desviados hacia fines diferentes a la prestación de servicio de salud.

Recientemente, la Fiscalía General de la Nación (FGN) ha imputado cargos penales contra cuatro ex directivos de la Nueva EPS por irregularidades ocurridas entre 2019 y 2023, lapso en el que se había ocultado el procesamiento de 14 millones de facturas emitidas por las IPS, cuyo valor superaría los $70.500 millones. Entre los responsables de este ilícito se encuentra José Fernando Cardona, máximo responsable de la institución por más de 10 años. De acuerdo con la FGN, los estados financieros de la aseguradora habrían sido manipulados para simular estabilidad financiera con el fin de eludir una intervención de la Superintendencia Nacional de Salud. La omisión habría distorsionado la información contable y presentado una falsa imagen de eficiencia y solvencia. El objetivo, según el ente acusador, habría sido mantener a la EPS dentro del sistema, proyectando un patrimonio positivo artificial, con el fin de obtener recursos públicos y continuar con el aseguramiento, sin atender la verdadera situación financiera. En palabras del fiscal: “se suscribieron y presentaron estados financieros con información falsa y se solicitó autorización de disponer de un recurso con el que no contaba. Aun así, se apropió en favor de la EPS la suma de $70.566 millones”. El 18 de agosto de 2025 la Procuraduría General de la Nación presentó cargos contra este funcionario “por presunta destinación indebida de recursos destinados a la salud”, en particular se le acusa por autorizar la ejecución de un plan de ahorro voluntario (Plan Semilla) por un valor superior a $1.000 millones, con cargo a los recursos de la UPC. De esta forma se quebrantó el principio de moralidad que rige la función pública, por lo que de manera provisional calificó su supuesta conducta como falta disciplinaria cometida a título de culpa gravísima.

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La deuda de las EPS con operadores farmacéuticos llegó a $2,8 billones en 2024.

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Según el informe del monitor ciudadano de la corrupción de Transparencia por Colombia, entre el 2016 y el 2020 fueron registrados 67 hechos de corrupción relacionados directamente con el sector salud por un costo estimado de $1.63 billones. De este total el 25 % se relacionaban con irregularidades en el suministro de medicamentos como sobrecostos, beneficiarios fantasmas, cobro por medicamentos no entregados y falsificación de medicamentos.

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En 2023, el gasto per cápita de los afiliados a PVS ascendió a $2.51 millones (unos $431.000 millones más que el de la población sin PVS), lo que sugiere que existe una redistribución regresiva de los recursos del SGSSS que favorece a quienes cuentan con mecanismos de aseguramiento adicional.

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La práctica de cargarle a la UPC los gastos respaldados por la medicina prepagada sería otra señal de maximizar las rentas de las EPS. En la Nota Analítica de la Adres de mayo del 2025, titulada “Efecto de la afiliación a planes voluntarios sobre el costo en servicios financiados con recursos de la UPC” se afirma que el conjunto de planes voluntarios de salud (PVS) pasó de $1.18 billones en el 2018 a $4.05 billones en 2023 lo que representa un aumento del 241,8 %. Una de las conclusiones a que llega el estudio es que “Los PVS –en especial el Plan Adicional de Salud– terminan complementando servicios financiados con recursos públicos: los afiliados a estos planes reciben una proporción creciente y desproporcionada de los recursos de la UPC. En 2023, el gasto per cápita de los afiliados a PVS ascendió a $2.51 millones (unos $431.000 millones más que el de la población sin PVS), lo que sugiere que existe una redistribución regresiva de los recursos del SGSSS que favorece a quienes cuentan con mecanismos de aseguramiento adicional”.

Los efectos de la deuda

Por esta situación el número de muertes evitables se ha venido incrementado. Un análisis del Observatorio Nacional de Salud del Instituto Nacional de Salud (informe 15. Cuando la muerte es evitable. 2023) calculó que en un período de 43 años (entre 1979 y 2021) “la mitad de las muertes ocurridas eran evitables por políticas públicas y de estas el 39 % de toda la mortalidad evitable (lo que equivale al 19,7 % de todas las muertes atribuibles al sistema de salud)”. Del total de muertes para el período estudiado el 50,7 %, es decir 7.993.591, correspondió a causas clasificadas como evitables por cualquier política pública. Como es de esperarse en las regiones más pobres y en los sectores vulnerables este indicador se incrementa.

Por su parte, la OCDE en el documento Panorama de Salud 2023, en el que compara indicadores de salud entre los países que hacen parte de este organismo, Colombia no sale muy bien librada en los indicadores de muertes evitables: 223 por cada 100.000 habitantes frente a la media de esta organización que es 158 por cada 100.000 habitantes. En mortalidad materna la tasa fue de 74,8 en mujeres que fallecieron, muy superior al promedio de la OCDE: 10,9 mujeres.

En el informe de la CGR, Análisis de la Gestión de las EPS^[4]
, se señala que la causa más frecuente de PQRD es la demora en asignación de citas con medicina especializada (34,6 %), seguida de la entrega oportuna de medicamentos no POS (11,8 %). En cuanto a las tutelas, las solicitudes más frecuentes se relacionan con las áreas médicas de ortopedia, neurología y oncología. De manera adicional, se sostiene que los peores resultados en el desempeño de los indicadores se muestran en mortalidad materna e infantil por desnutrición, proporción de pacientes diabéticos controlados y en la captación de hipertensión arterial (HTA) de personas de 18 a 69 años. En cuanto a la oportunidad en la atención de cáncer de mama los resultados no son positivos, la cobertura de tamización con mamografía en mujeres de 50 a 69 años bianual (2020-2021) fue de 66,3 % para régimen contributivo, el subsidiado fue de 37 % y las EPS indígenas fue de 23 %. Algunos expertos afirman que esta situación de negación de servicios de salud, raya con los delitos de lesa humanidad a la luz del artículo 7 del Estatuto de Roma (Ana Maria Soleibe. Revista Sur 21 de julio del 2025). EC

Referencias Bibliográficas

• Administradora de recursos en Salud. Adres. 2025. Efecto de la afiliación a planes voluntarios sobre el costo en servicios financiados con recursos de la UPC. Nota Analítica. Mayo 2025.
• Asociación Colombiana de Hospitales y Clínica (ACHC). Estudio de cartera número 53 de la ACH reporta que la deuda con hospitales y clínicas superó los 20 billones de pesos. (Recuperado htpps://achc.org.co>actualidad>estudio-de-cartera)
• Contraloría General de la República. 2025. Informe estado del aseguramiento en salud por parte de las EPS y los programas de salud de las Cajas de Compensación Familiar. 01-31 de diciembre vigencia 2024.
• Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Adres. 2024. Mesa financiera de las EPS. Informe final.
• OCDE. Panorama de Salud. 2023. Recuperado https://www.oecd.org/en/publications/health-at-a-glance-2023_7a7afb35-en/fullreport.html
• Instituto Nacional de Salud. Observatorio Nacional de Salud del Instituto Nacional de Salud 2023. Informe 15. Cuando la muerte es evitable.
• Rodríguez Salazar, Oscar. 22 de abril 2024. Intervenciones forzosas reciente de algunas EPS expresan el colapso del sistema de aseguramiento social en salud. UN periódico.
• Rodríguez Salazar, Oscar. 2018. Las reformas a la seguridad social: transformaciones en el sistema de acreencias, el régimen de acumulación y el campo del poder. En Arévalo Decsi. Poder político y mercado en las reforma a la seguridad social. Universidad Nacional de Colombia
• Soleibe, Ana Maria. 21 de julio 2025. ¿Delito de lesa humanidad? El sistema de salud colombiano a la luz del artículo 7 del Estatuto de Roma. Revista Sur.
• Sojo, Ana. 2017. Protección social en América Latina. La desigualdad en el banquillo. Santiago de Chile: Cepal-cooperación Alemana.
• Transparencia por Colombia. Informe del Monitor ciudadano de la corrupción de Transparencia por Colombia. 2024. ¿La corrupción provocó la crisis del sistema de salud? Recuperado https://transparenciacolombia.org.co › corrupcion-prov…

[1]
También se les conoce como entidades administradoras de planes de beneficios (EAPB).

[2]
Presupuestos máximos es el mecanismo utilizado para el reconocimiento de pagos de facturas por concepto de atenciones, tecnologías y medicamentos no contemplados en los pagos con UPC.

[3]
En este documento la CGR expresa: “Diversas auditorías y pronunciamientos de la CGR han evidenciado deficiencias en el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las EPS con las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud (IPS) y con los proveedores de tecnologías en salud, generando un crecimiento sostenido de la deuda vencida, afectaciones en la atención a los usuarios y riesgos fiscales para el sistema en salud” (p. 7). Ver: Contraloría General de la República. Informe Estado del Aseguramiento en salud por parte de las EPS y los Programas de Salud de las Cajas de Compensación Familiar. Vigencia 01 enero – 31 de diciembre vigencia 2024.

[4]
Un estudio presentado el 31 de agosto de 2023, con datos de 2018 a 2021, para 31 administradoras de planes de beneficios (EAPB): 10 EPS del Régimen Contributivo, 16 EPS del Subsidiado y 5 EPS Indígenas.

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