JORGE VALENCIA JARAMILLO

presidente consejo nacional profesional de economía (CONALPE)

MÓNICA ULLOA RUIZ

drocuradora delegada para el sector salud

Octubre 2025, Edición 377.

CON EL PASAR DE los años la institucionalidad al servicio de la salud en Colombia ha evolucionado, han confluido diferentes variables, tales como cambios sociales y económicos, una copiosa normatividad y una herramienta utilizada para mover banderas políticas, que en algunos casos ha impactado su estructura. En este documento queremos mostrar tres momentos que han sido importantes para el desarrollo de nuestro sistema de salud: i) antes de la Ley 100 de 1993, ii) con la vigencia de la ley 100 hasta el 2022, y iii) la actualidad de nuestro sistema de salud.

Antes de la ley 100

En la Constitución Política de 1886 (artículo 44), la salud se concibió como ‘salubridad pública’ y como ‘asistencia pública’ a los incapacitados para trabajar (Acto Legislativo 1 de 1936). El Estado era responsable de medidas preventivas para controlar enfermedades epidémicas. En la atención a las enfermedades de las personas este era un asunto netamente privado. Aquellas que no tenían recursos económicos podían acudir a la caridad, a las beneficencias y voluntariados o a los servicios caritativos de las comunidades religiosas.

Teniendo en cuenta lo anterior, el sistema de salud, antes de la promulgación de la Ley 100 de 1993, no contaba con una verdadera equidad social y se caracterizaba, entre otros, por ser: i) centralizado en temas de planificación, financiación, asignación de recursos y administración de los servicios de salud; ii) débil institucionalidad dado que las entidades de salud operaban bajo la figura de unidades administrativas sin autonomía ni personería jurídica; iii) fragmentado en la atención; iv) altamente asistencialista; y v) con una marcada desigualdad en el acceso, la oportunidad y calidad de los servicios de salud que se ofrecían a la población. La cobertura sólo llegaba al 24 % de la población y tenía diferencias en la prestación de los servicios.

Los recursos del sector eran limitados, dado que no había una política pública estatal fuerte que impactara de manera determinante en optimizar y generar eficiencias en los recursos asignados. Por eso, el gasto de bolsillo representaba para gran parte de las familias la única fuente para pagar procedimientos y medicamentos y, en general, para acceder a las atenciones de salud.

En la década de los 70 se creó el Sistema Nacional de Salud^[1]
y se establecieron competencias en las siguientes materias: i) formulación de la política pública en salud, ii) regulación de las normas que rigen la organización y prestación del servicio de salud, iii) formulación del plan nacional de salud, iv) la vigilancia y control de las entidades que constituyen el sistema, v) la asesoría y coordinación de los organismos seccionales y regionales del sistema y, vi) las campañas de salud. Su normatividad más relevante, considerada como una etapa de transición hacia posteriores reformas, fue la Ley 10 de 1990^[2]
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En 2024 las tutelas en salud superaron las 265.000, un aumento del 34,5% frente al año anterior.

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Ley 100 de 1993

La Constitución de 1991 tuvo un impacto en la evolución del sistema de salud en Colombia, al consagrar la seguridad social y la atención en salud como parte de “los derechos sociales, económicos y culturales”^[3]
, e incorporar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad^[4]
en el acceso a la prestación de los servicios. Igualmente, derivada de la Constitución, la acción de tutela ha tenido un impacto desde sus inicios, en el desarrollo del sistema de salud, al convertirse en el principal mecanismo para garantizar el acceso efectivo a servicios y tecnologías en salud. Así mismo, es importante resaltar la expedición de leyes que desarrollaron dichos artículos constitucionales, como fue Ley 60 de 1993, antecesora de la Ley 715 de 2001, las cuales fortalecieron las competencias entre la nación y las entidades territoriales y asignaron recursos públicos como una fuente importante para financiar el sistema de salud.

Estos enfoques constitucionales y legales orientaron las bases de la Ley 100 de 1993, la cual creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), cuyos objetivos^[5]
son regular el servicio público esencial de salud y crear las condiciones de acceso de manera integral, con calidad y oportunidad.

En vigencia de esta ley se ha logrado, entre otras, ampliar de manera significativa la cobertura, implementar dos regímenes de atención (contributivo y subsidiado) que gracias al principio de solidaridad han garantizado mayor acceso y reducir inequidades, establecer claras competencias a cada uno de los actores de salud con el fin de hacer más eficiente el sistema y fortalecer la participación de los sectores públicos y privados para que estos actúen de manera coordinada.

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La baja formalidad laboral implica que la base contributiva es relativamente pequeña, esto eleva la dependencia de financiación del PGN, lo cual hace que compita contra otras partidas presupuestales que satisfacen necesidades crecientes de la población colombiana.

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La ley 100 reorganizó el rol del Estado y su institucionalidad. El Ministerio de Salud recibió la función de gobernanza y rectoría del sistema, la gestión del aseguramiento quedó a cargo de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y la prestación de los servicios ejercida por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Se creó el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) hoy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres), con el fin de ser la entidad encargada de distribuir y hacer más eficiente el giro de los recursos entre los actores del sistema. Además, se transformaron los hospitales públicos en Empresas Sociales del Estado (ESE).

No podemos pasar por alto el impacto que tuvo la Sentencia T-760 de 2008, en la cual la Corte Constitucional reconoció el derecho fundamental a la salud y ordenó su garantía para la población. Este fallo obligó al Estado a unificar progresivamente los planes de beneficios, eliminar barreras administrativas y garantizar la disponibilidad de medicamentos y tratamientos necesarios, incluso si no estaban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, siempre que fueran prescritos por el médico tratante. La sala de seguimiento creada para el efecto y los fallos derivados de esta sentencia han sido importantes para que el Estado tome medidas estructurales sostenibles con el objeto de garantizar el derecho fundamental a la salud en condiciones de igualdad y oportunidad.

Sin embargo, bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993 han surgido diversos retos, ya que persisten barreras de acceso y trámites administrativos que dificultan la oportunidad y continuidad de los servicios de salud. Son frecuentes los casos de negación de servicios incluidos en el Plan de Beneficios, así como problemas de sostenibilidad derivados del crecimiento acelerado de la demanda y los costos de las tecnologías en salud, sin un aumento proporcional de los recursos, lo que ha generado déficits financieros, retrasos en los pagos y crisis recurrentes.

En cuanto al talento humano en salud, se evidencia una serie de condiciones adversas como inestabilidad, inseguridad y falta de protección para los trabajadores, pues muchos profesionales son contratados mediante figuras de tercerización o prestación de servicios.

El uso masivo de la acción de tutela ha visibilizado fallas en la cobertura y oportunidad de la atención, impulsando reformas legales y jurisprudenciales que consolidaron el reconocimiento de la garantía del derecho a la salud como fundamental y autónomo.

En el marco de la Ley 100 de 1993 se expidió la Ley 1122 de 2007^[6]
, que tiene como objeto el mejoramiento en la prestación de los servicios a los usuarios, los programas de salud pública, las funciones de inspección, vigilancia y control, y la organización y funcionamiento de redes para la prestación de servicios de salud; la Ley 1438 de 2011, que fortaleció la estrategia de Atención Primaria en Salud; la Ley 1753 de 2015 que creó la Adres^[7]
; la Ley 1966 de 2019^[8]
que busca mejorar la sostenibilidad y la transparencia de los recursos del sector; y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, que elevó la salud a derecho fundamental autónomo y reguló su garantía.

Ley 1751 de 2015 – estatutaria en salud

Esta ley es uno de los mayores logros sociales del país al reconocer de manera explícita la salud como un derecho fundamental autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.

En esta ley se establecieron las obligaciones del Estado para respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; los principios del derecho fundamental a la salud, en el cual resaltamos el de disponibilidad, accesibilidad, universalidad, continuidad, oportunidad e integralidad; los derechos y deberes de las personas, relacionados con la prestación del servicio de salud; la prohibición de autorizaciones administrativas que está relacionada directamente con la negación de los servicios; y la enumeración de criterios bajo los cuales se configuran las excepciones explícitas para que no se destinen recursos de salud sobre esos servicios y tecnologías.

También se establece una política farmacéutica nacional en la cual se identifican estrategias, prioridades, mecanismos de financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra y distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos, así como los mecanismos de regulación de precios de medicamentos. Igualmente, establece la definición de los determinantes sociales en salud e insta al Estado para adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de esos determinantes que incidan en el goce efectivo del derecho a la salud.

Actualidad del sistema de salud

El sistema de salud enfrenta hoy grandes retos. Con respecto a la vulneración del derecho fundamental a la salud representado en las barreras de acceso a los servicios que viene en aumento la Superintendencia Nacional de Salud reporta que las PQR aumentaron del año 2022 a 2023 de 1.1 millones a 1.3 millones. Entre 2023 y 2024 tuvo un incremento de 23,2 %, pasando de 1.3 millones en 2023 a más de 1.6 millones en 2024.

De acuerdo con las estadísticas de la Corte Constitucional entre 2022 y 2023 el número de acciones de tutela relacionadas con el derecho a la salud pasó de 156.274 a 197.725. Durante 2024 se interpusieron 265.173 acciones de tutelas en salud que comparadas con el año anterior reflejan un incremento de 34,5 %.

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La Ley 1751 de 2015 es uno de los mayores logros sociales del país al reconocer de manera explícita la salud como un derecho fundamental autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.

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De las tutelas reportadas en el 2024, 175.025 corresponden a servicios incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, entre enero y marzo de 2025 han sido interpuestas 73.393 tutelas, lo que refleja grandes problemas en la sostenibilidad financiera del sistema, los activos de las aseguradoras no son suficientes para cubrir sus pasivos, la cartera de los prestadores, gestores y proveedores se deteriora al punto de cierre de servicios o la suspensión en despacho de insumos, medicamentos y tecnologías en salud.

Frente a la problemática de cartera, la principal consecuencia es la no disponibilidad de medicamentos por interrupción en el flujo de recursos, frente a lo cual el Gobierno inició una estrategia de negociaciones conjuntas y compras directas de medicamentos con la industria farmacéutica desde las EPS intervenidas, para obtener eficiencias y control de los recursos del sistema. Sin embargo, se debe destacar que la gestión farmacéutica es mucho más que una operación logística simple, pues incluye entre otros, la gestión del riesgo farmacoterapéutico, por lo que se deberán revisar las implicaciones así como el aprovechamiento de las capacidades ya desarrolladas por estos actores.

De igual forma, el informe de la Contraloría General de la República (CGR) concluye que el sistema de salud es insostenible financieramente, que la deuda acumulada de las EPS por concepto de servicios de salud asciende a $32.9 billones y 16 EPS presentan problemas de liquidez que limitan su capacidad de responder a sus obligaciones inmediatas.

Se suma la profundización de esta situación por las intervenciones forzosas para administrar EPS por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque la intervención tiene como propósito el mejoramiento de las condiciones financieras y de solvencia de las EPS, históricamente las intervenciones no se han traducido en el mejoramiento de los indicadores administrativos, financieros y de prestación y, por el contrario, han culminado en su totalidad en liquidación.

Causas de la crisis

¿Cuál es la causa de la crisis del sistema? ¿Qué explica el deterioro patrimonial?

Para la Corte Constitucional, el problema financiero es una consecuencia de la insuficiencia de la UPC, la cual corresponde a la prima que anualmente el Estado asigna a las EPS por cada uno de sus afiliados para que estas gestionen el riesgo en salud de la población. Para la vigencia 2025, el Gobierno Nacional mediante Resolución 2717 de 2024 incrementó dicha prima en un 5,36 %, porcentaje que para muchos sectores es insuficiente, teniendo en cuenta que con esto se financian más del 97 % de los medicamentos y procedimientos disponibles en el país. Si la UPC es insuficiente, el monto que reciben las EPS no alcanza para financiar la totalidad de servicios en salud que requiere la población colombiana.

En el Auto 007 de 2025 la Corte Constitucional declaró la insuficiencia de la UPC de 2024 y ordenó al Ministerio de Salud la creación de una mesa de trabajo con el objeto de revisar la UPC de 2024 y lograr su suficiencia. Así mismo, entre otras, ordenó revisar el rezago existente en el valor de la UPC a partir de 2021 para efectuar el reajuste de la prima por cada vigencia desde ese periodo (Corte Constitucional de Colombia, 2025).

Para la Corte, en un escenario de insuficiencia de la UPC, es imposible garantizar el servicio y cumplir con los requisitos financieros y de solvencia que exige la norma, lo que las deja expuestas a medidas administrativas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.

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En ausencia de una puerta de entrada de tecnologías sanitarias mediada por un proceso de evaluación y priorización, la innovación tecnológica presiona el gasto en salud con resultados decrecientes en la calidad del gasto.

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Para entender las posibles causas es necesario entender cómo se calcula la UPC para un año determinado. El Ministerio de Salud utiliza los datos del año anterior para proyectar el incremento de costos y el aumento de frecuencias del año siguiente. Esto quiere decir, por ejemplo, que la prima de 2021 se calcula con la información de 2019. Sin embargo, la pandemia ocasionada por el Coronavirus Covid-19 modificó la tendencia del gasto en salud y con ello la posibilidad de usar la información histórica como base de la proyección futura.

En el mismo informe la CGR evidenció un incremento sostenido en la siniestralidad del aseguramiento en salud, la cual alcanzó un promedio del 110,1 % durante el año 2024, lo que refleja que los costos asociados a la prestación de servicios superan los ingresos percibidos por concepto de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Por ello es relevante que las mesas creadas por la Corte cumplan su propósito y se pueda ajustar, a partir de información cierta, el valor de la UPC.

Así las cosas, el sistema enfrenta tres tensiones estructurales. En primer lugar, el envejecimiento de la población, sumado a los cambios en estilos de vida, acelera la carga de enfermedades crónicas y la multimorbilidad. En segundo lugar, un plan de beneficios implícito, de manera tal que se entiende que la totalidad de servicios y tecnologías autorizadas para Colombia son financiables a través del SGSSS a menos que sean explícitamente excluidas a través de un proceso técnico, público y participativo. En ausencia de una puerta de entrada de tecnologías sanitarias mediada por un proceso de evaluación y priorización, la innovación tecnológica presiona el gasto en salud con resultados decrecientes en la calidad del gasto. En tercer lugar la baja formalidad laboral implica que la base contributiva es relativamente pequeña, ello eleva la dependencia de financiación del PGN, lo cual hace que compita contra otras partidas presupuestales que satisfacen necesidades crecientes de la población colombiana.

Por todo lo anterior consideramos que es urgente un gran pacto entre todos los actores, el sector privado, los pacientes y usuarios, las tres ramas del Poder Público, las entidades territoriales y los órganos de control, para que cada uno contribuya a la eficiencia de recursos, la creación de nuevas fuentes de financiación, el control efectivo de los recursos públicos, la revisión del alcance del plan de beneficios y de la acción de tutela.

La salud como derecho fundamental y servicio público debe ser un tema prioritario en la agenda de todos los colombianos y se deben redoblar los esfuerzos para superar la coyuntura actual que está afectando la prestación de servicios de salud de miles de pacientes y usuarios del sistema. EC

[1]
Decreto 056 de 1975

[2]
“Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.”

[3]
Artículo 49 C.P. de 1991

[4]
Artículo 48 C.P. de 1991

[5]
Artículo 152 C.P. de 1991

[6]
“Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”

[7]
Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018 “Todos por un nuevo país”

[8]
“Por medio del cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el sistema de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones.”

Referencias Bibliográficas

• Corte Constitucional de Colombia. (2008). Corte Constitucional de Colombia. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/t-760-08.htm
• Corte Constitucional de Colombia. (23 de enero de 2025). Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2025/a007-25.htm
• Defensoría del Pueblo. (2004). Obtenido de https://www.defensoria.gov.co/-/informe-defensorial-sobre-la-tutela-y-el-derecho-a-la-salud
• Ministerio de Salud y Protección Social. (30 de diciembre de 2024). Obtenido de https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Resolución%20No%202717%20de%202024.pdf
• Senado de la República de Colombia. (12 de agosto de 1993). Secretaría del Senado de la República de Colombia. Obtenido de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0060_1993.html
• Senado de la República de Colombia. (30 de julio de 2001). Secretaría del Senado de la República de Colombia. Obtenido de http://www.secretariasenado.gov.co/23-antecedentes-de-acto-legislativo/299-acto-legislativo-1-del-2001

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