LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS

presidente del colegio Nacional de Auditores de la Contraloría General de la República, Conauditores, en Representación de Ascontrol, Afuncger, Asdeccol, Sinaltrase, Mayo y Conauditores

Octubre 2025, Edición 377.

GENERALMENTE, CUANDO SE HACE referencia a la función pública de control fiscal, suele asociarse con la Contraloría General de la República, lo cual es una imprecisión, y el propósito de este artículo es contribuir al fortalecimiento del control fiscal en su conjunto, evidenciando las graves fallas del diseño actual del primer nivel de control fiscal: el interno o administrativo (y más exactamente gubernamental), derivadas de su concepción y reglamentación antitécnicas. Fallas que, además de conllevar a la absoluta ineficacia de este primer e importantísimo nivel del control^[1]

, inciden negativamente en su articulación y en el ejercicio del control fiscal de segundo nivel o externo y ello, a su vez, incide negativamente en el ejercicio de control parlamentario o político y en el control ciudadano.

A partir de su enunciado, se plantearán propuestas para superar esas fallas, entre otras, modificar la Ley 87 de 1993 para dotar a las oficinas de control interno de las funciones que lo hagan efectivo y la creación de una dependencia gubernamental que dirija y centralice su función, que no dependa de los ordenadores del gasto, o su atribución a otra entidad existente. Todo ello, estamos seguros, redundará en el fortalecimiento sistémico del control fiscal interno y externo y, más importante, en la reducción de los actuales niveles de corrupción.

Con ello esperamos también evidenciar que si bien los esfuerzos legislativos por fortalecer el control externo han sido reiterados e importantes, es urgente acometer la reforma del control interno, pues éste, regulado en forma técnica, es el único que tiene la posibilidad real de impedir la corrupción antes de que se concrete. Para el efecto, partiremos de una breve reseña sobre el actual diseño institucional del control del gasto público y sobre su evolución reciente con las que pretendemos evidenciar esas fallas. Y es que un Estado de Derecho es, por definición, una estructura conformada por varias instituciones recíprocamente balanceadas y controladas por niveles de poder público. Por eso, para un Estado en vías de desarrollo como el colombiano, con recursos públicos escasos y, en todo caso, siempre insuficientes para cubrir las crecientes necesidades de sus ciudadanos, resulta absolutamente fundamental el ejercicio del Control Fiscal.

Esa es una de las modalidades de control público que busca garantizar el uso adecuado de tales recursos y, con ello, la efectividad de las políticas públicas, en especial, y justamente las relativas al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Con ese propósito, inicialmente resulta fundamental representar esa estructura institucional en forma piramidal y por niveles de poder público.

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En esta estructura piramidal^[4]
, que corresponde al actual diseño institucional colombiano por ramas y niveles de poder público, se representa, en primer lugar y en su base, el poder y, más exactamente, el control[5]
gubernamental sobre el gasto público, expresión que utilizamos para referirnos al poder del Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, sus ministros y los directores de departamentos administrativos (art. 115 CP), especialmente el de Planeación Nacional (designados personalmente por él), para definir las prioridades en el ingreso y el gasto públicos. Pero también para ejecutarlas (Ley Anual de Presupuesto) y ejercer sobre su ejecución un primer nivel de control fiscal: el control interno, mediante la fijación de la política (Control Macro) y de los jefes de las oficinas a cargo de ejecutar su política (Control Micro)[6]
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Habría que señalar, antes de continuar, y en aras de contextualizar la situación actual y las reformas que se sugerirán, que el modelo de Estado colombiano es el de un Estado unitario, centralizado políticamente y descentralizado administrativamente, con las tres ramas clásicas de poder público: Ejecutivo, Legislativo y Judicial y tres órganos de control “independientes”: contraloría, procuraduría y fiscalía, que responden a un modelo de competencias desconcentrado (competencia nacional, con delegaciones territoriales), con excepción del control fiscal, que es descentralizado (Contraloría General con competencia para auditar recursos del orden nacional o de ese orden transferidos y contralorías territoriales, departamentales y municipales, para los recursos endógenos o transferidos).

En cuanto al Ejecutivo, el modelo adoptado es presidencialista y descentralizado territorialmente o por servicios, con un Presidente que es a la vez cabeza de Gobierno, Jefe de Estado y Comandante Supremo de las Fuerzas Militares, pero que concentra más poderes que en otros modelos con la misma denominación, con clara incidencia, además, en las otras ramas de poder público. Entre otras y muy notoriamente, al postular a los integrantes de la terna de la que se designa al Fiscal General. Y al postular (al menos) a tres magistrados de la Corte Constitucional.

Adicionalmente el Presidente tiene iniciativa ‘prevalente’ (poder de veto) en materia tributaria (ingreso) y presupuestal (gasto público). Sus políticas de Gobierno, en especial las relativas al ingreso (impuestos) y gasto público (tributaria, agraria, laboral, de subsidios, de salud, energética, etc.) son recogidas al comienzo de cada período, en el llamado Plan Nacional de Desarrollo (en realidad, un plan del Gobierno de turno) que, no obstante, se somete a la aprobación del Legislativo y se constituye en la ‘hoja de ruta’ de su período de cuatro años.

También designa en principio a dos de los cinco miembros permanentes de la Junta Directiva del Banco de la República (a cargo de las políticas cambiaria, crediticia y monetaria y de manejo de las reservas internacionales), que preside su agente, el Ministro de Hacienda. Aunque puede suceder que por diversas circunstancias termine designándolos a todos, con lo cual el Gobierno y, más exactamente, el Presidente, termina decidiendo o incidiendo en todas las políticas públicas. Incluyendo la del primer nivel de control fiscal. Esto es, la Política de Control Interno.

Además, designa o remueve de sus cargos a quienes han de ejecutarlas: todos los ministros y directores o gerentes de las principales entidades y empresas públicas. Y a quienes están llamados a ejercer sobre su gestión un primer nivel de control fiscal. Por lo tanto, en este primer nivel de control de poder público el Ejecutivo ejerce un control de tutela sobre los gestores públicos, incluyendo a quienes están llamados a vigilar su gestión, pudiendo removerlos en cualquier momento. Por eso, tal primer nivel de control es de naturaleza gubernamental hasta la fijación de la política pública, y luego se torna en administrativo a través de las oficinas llamadas a ejecutarlo.

En conjunto, las oficinas de control interno, primer nivel del control gubernamental, que fueron creadas con la Constitución de 1991 y la Contraloría, que es la entidad de fiscalización superior, a cargo del control externo o de segundo nivel, conforman el Subsistema de Control Fiscal y, por tanto, su regulación debería articularse desde su base. Sin embargo, no fue así, pues a diferencia del papel que cumplen en otras latitudes, no se les dotó ni de la independencia necesaria, ni de las funciones que están llamadas a cumplir, especialmente el control previo de legalidad y presupuestario, y muy notoriamente sobre la gestión contractual.

En efecto, con la expedición de la Constitución de 1991 se eliminó, aunque tardíamente, el control previo sobre la gestión pública que hasta entonces estaba a cargo de la contraloría (en Europa se había eliminado esa facultad en cabeza del ente de control externo más de siglo y medio antes) por múltiples y muy válidas razones: este le imprimía rigidez a la gestión fiscal, se prestaba para prácticas corruptas al requerir de la aprobación del órgano externo de control y llevaba su pérdida de objetividad al revisar la gestión y resultados de las administraciones en cuyas decisiones había participado. Por eso su eliminación en cabeza de la contraloría significó un indudable y necesario avance. El gran problema es que ese control previo, que es de la esencia del control interno o administrativo, se eliminó por completo: no se le atribuyó inmediatamente a una entidad gubernamental, como se requería. Y así se quedó: eliminado.

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Las múltiples reformas propuestas a nivel legislativo para mejorar el control fiscal se han referido a la contraloría, como si esta fuera función exclusiva del órgano externo de control.

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La implementación del control concomitante y preventivo no ha tenido un impacto significativo y contundente en la mejora de la gestión pública, ni ha logrado evitar los actos de corrupción en su fuente.

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De modo que aunque se crearon las oficinas de control interno en cada entidad, quizás por ignorancia sobre la operatividad de la función pública de control fiscal, se dispuso inicialmente que estas literalmente dependerían de las cabezas de las mismas entidades, con la fragilidad que conlleva el desempeño de un cargo de libre nombramiento y remoción. Además, antes que en un control funcional, operan como oficinas asesoras para el mejoramiento de la gestión, sin ninguna posibilidad efectiva de impedir o corregir una gestión ilegal o irregular, todo lo contrario a lo que representa un control, específicamente fiscal.

En marcado contraste, habría que precisar que en donde funciona, este primer nivel de control fiscal cumple con los siguientes o similares propósitos:

(i) control previo de legalidad y presupuestario sobre la gestión administrativa, particularmente la contractual, así como sobre el cumplimiento de las reglas de disciplina fiscal;

(ii) el inmediato registro de la ejecución presupuestal y —de tenerla— de su reflejo a nivel patrimonial (en Colombia, absurdamente la contabilidad de la ejecución presupuestal está asignada a la contraloría, mientras que la patrimonial a la contaduría);

(iii) la interventoría independiente de los ordenadores del gasto, mientras en Colombia los ordenadores seleccionan o contratan al interventor;

(iv) el control o intervención del pago; y

(v) culminando este primer nivel de control, la rendición de la cuenta y el informe de gestión y resultados. Aunque este último no está previsto en la legislación actual, a pesar de que debería ser precisamente la base de la evaluación de la gestión y resultados, y con el cual sí podrían articularse los dos niveles de control.

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La innovación tecnológica es clave, pero no puede sustituir la voluntad política ni la independencia de los organismos de control.

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Si bien la eliminación del control previo en cabeza del órgano externo de control fiscal fue un acierto, es absolutamente necesario su restablecimiento, pero en cabeza de quien debe estar, que es un organismo gubernamental independiente de los ordenadores del gasto.

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El segundo nivel está enfocado precisamente en la evaluación de la gestión y resultados, en especial, de las políticas públicas. En este sentido, las múltiples reformas propuestas a nivel legislativo para mejorar el control fiscal se han referido a la contraloría, como si este fuera función exclusiva del órgano externo de control, aunque se ha propuesto la creación de un Tribunal o Corte de Cuentas.

La implementación del control concomitante y preventivo no ha tenido un impacto significativo y contundente en la mejora de la gestión pública, ni ha logrado evitar los actos de corrupción en su fuente. Por eso y, en conclusión, como profesionales expertos en control fiscal consideramos urgente crear una entidad o dependencia gubernamental idealmente adscrita al Ministerio de Hacienda y no al Departamento Administrativo de la Función Pública, que se ocupa del manejo de la burocracia estatal, que centralice y coordine las oficinas de control interno desde el mismo Gobierno como sucede en los países desarrollados como la IGAE en España, que realiza las funciones de este primer nivel de control.

Así se comienza por la consolidación de la contabilidad pública de primer nivel, enfocada en la ejecución presupuestal, patrimonial y de la deuda pública. Así quedarían asignadas las responsabilidades: en primer lugar, el Gobierno al frente de la toma de decisiones de planeación y, en segundo lugar, el ejercicio eficaz del control fiscal externo o de segundo nivel.

De esta manera, el control externo se enfocaría, como debe ser y como está previsto en la Constitución, en primer lugar, a evaluar la eficacia del control interno de la política y de su implementación en cada entidad, de la fiabilidad de las cuentas públicas o de la contabilidad pública de primer nivel: ejecución del presupuesto aprobado por el Congreso, efecto patrimonial de esa ejecución, niveles de la deuda pública, cumplimiento de las reglas de disciplina fiscal y sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo, algo absolutamente fundamental para garantizar la supervivencia misma del Estado.

Luego, a partir de dichas cuentas, se tratará de evaluar la gestión y el grado de cumplimiento de las políticas públicas y del Plan Nacional de Desarrollo, cual es el propósito principal de este segundo nivel de control. En un tercer nivel estará el control y evaluación de la gestión y el gasto público estará en el nivel parlamentario. Y finalmente, para el adecuado ejercicio del control ciudadano, que es, a su vez, un control sobre la legitimidad del Estado en su conjunto (Sandoval, 2018a)^[7]
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Otro hito más reciente lo constituye la reforma de la administración de Carlos Felipe Córdoba Larrarte en la que se crearon, primero 1.616 nuevos cargos y luego, 709 cargos más, con el propósito de fortalecer la contraloría, ofreciendo revivir la función de advertencia y el control concomitante.

La argumentación para ese efecto es que el control fiscal de segundo nivel o externo, a cargo de la contraloría, es tardío (a veces o ‘póstumo’). Algunos, en una clara añoranza, lo consideran como un retorno al control previo en cabeza de la contraloría. Como se ha visto, ello es absolutamente equivocado, pues este nivel de control es, en todas partes, posterior y selectivo. De esa forma el control fiscal llega cuando tiene que llegar, porque el que no llegará, ni tarde ni nunca, es el control previo.

Otra reforma, a nivel constitucional, que se requiere con urgencia, la cual hemos sugerido los funcionarios de carrera, y que impactaría en la calidad del segundo nivel de control, es sobre las exigencias para ocupar el cargo de Contralor General de la República. En la actualidad lo que se exige es ser colombiano de nacimiento y mayor de 35 años, lo cual no parece tan difícil de cumplir. Y apenas tener título universitario o haber sido docente universitario durante cinco años. Estas son exigencias exiguas, por decir lo menos, para desempeñar semejante cargo.

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La ausencia de un control previo efectivo sobre la gestión contractual ha dejado vacíos que favorecen riesgos de corrupción.

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Y es que resulta increíble que un país subdesarrollado y con semejantes niveles de corrupción, le exija tan poco a quien pretenda llegar a ese cargo. Por eso, evaluando las experiencias de países en los que sí funcionan las instituciones, propusimos que se exija una experiencia específica mínima de diez años en control fiscal o auditoría financiera a quien pretendiera postularse a este cargo (en España se exigen 15 años). Pero, además, que se exija lo mismo a los funcionarios del nivel directivo, en especial, a los responsables de las áreas misionales, quienes finalmente son quienes toman las decisiones.

En conclusión, consideramos que si bien la eliminación del control previo en cabeza del órgano externo de control fiscal fue un acierto, es absolutamente necesario su restablecimiento, pero en cabeza de quien debe estar, que es un organismo gubernamental independiente de los ordenadores del gasto, y con responsabilidad solidaria de sus cabezas con dichos ordenadores, por graves omisiones de sus funciones de control, si derivan en detrimento para el patrimonio público. Por eso, y como funcionarios de carrera del control fiscal, estamos seguros de que las reformas propuestas sí tendrían un impacto muy significativo en la gestión pública, en la mejora sistémica del control fiscal, de primer y segundo nivel, y, definitivamente, en la reducción de los actuales índices de corrupción. EC

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Como profesionales expertos en control fiscal consideramos urgente crear una entidad o dependencia gubernamental idealmente adscrita al Ministerio de Hacienda y no al Departamento Administrativo de la Función Pública.

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[1]
Contraloría General de la República. Estudio de la efectividad del control fiscal interno. Bogotá, 2023.

[2]
Power, Michael. Organized Uncertainty. Oxford University Press, Oxford UK, 2007.

[3]
Porras, Antonio. La gobernanza multinivel del gasto público europeo. Editorial Marcial Pons, Madrid, 2015.

[4]
Por fuera de la pirámide de control del gasto público en Colombia, que representa la institucionalidad formal que interviene en su disposición y control por niveles de poder público, se incluye una pirámide de líneas discontinuas o “a la sombra”, que representa las múltiples instituciones informales que ejercen de facto un mayor poder sobre ese gasto, como los grandes grupos económicos, cuyo poder y efecto se nota especialmente en las leyes tributarias; los grupos armados ilegales que controlan vastos territorios y presupuestos; el clientelismo, etc., y que en un país subdesarrollado —esto es, con instituciones débiles o apenas formales— pueden tener tanto o mayor poder que las formales.

[5]
En español la expresión “control” tiene dos sentidos: el derivado del latín contra rotulum, que significa verificar o evaluar, y el mismo que tiene en inglés, para significar dominio, disposición o prevalencia.

[6]
Utilizamos las expresiones Control Macro para referirnos a la fijación de políticas públicas y a la gestión agregada del Gobierno, y Control Micro para referirnos a su ejecución o gestión individual.

[7]
Sandoval Navas, Luis Alberto. La institucionalidad del gasto público en Colombia: Propuestas de reforma contra la corrupción. Ed. Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá, 2018.

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