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“DEMASIADO POBRE PARA SER VERDE” EL ERROR QUE AMENAZA EL FUTURO FISCAL

HERNANDO ZULETA

decano facultad de economía Universidad de los Andes

Julio 2025, Edición 375.

¿Puede una economía sostenerse mientras sus ríos se secan y sus cosechas fallan? La crisis climática no solo amenaza el ambiente: mina la base tributaria, encarece el gasto público y compromete la capacidad del Estado para responder. Este artículo revela por qué integrar lo ambiental en la política fiscal ya no es opcional, sino urgente.

LAS FINANZAS PÚBLICAS desempeñan un papel esencial para el funcionamiento de cualquier Estado, pues de ellas dependen la prestación de servicios básicos, la inversión en infraestructura y la atención de necesidades sociales. No obstante, cuando los ingresos gubernamentales (provenientes de impuestos, regalías y otras fuentes) no alcanzan para cubrir el gasto, los gobiernos recurren al endeudamiento. La diferencia entre ingresos y gastos se conoce como déficit fiscal y los pasivos que el Gobierno asume con los prestamistas se denominan deuda pública.

La magnitud de la deuda y la capacidad de pago del Gobierno se reflejan en la llamada sostenibilidad fiscal, que depende de la solidez institucional, la estabilidad macroeconómica y la trayectoria de crecimiento de la economía (Hall, 2013). Si el gasto público supera persistentemente los ingresos o si se percibe un riesgo elevado en las finanzas públicas, las tasas de interés tenderán a subir y el país puede caer en un círculo vicioso de encarecimiento de la deuda. Para reducir dicha vulnerabilidad, numerosos países han implementado reglas fiscales, es decir, límites o guías para el déficit, la deuda y/o el gasto.

En este artículo señalo la necesidad de incluir consideraciones ambientales en el diseño de las reglas fiscales. El cambio climático y la degradación de los recursos naturales representan riesgos crecientes para la estabilidad económica, lo que, a su vez, incide en la solvencia de los estados (Peters, 2012; Pekanov & Schratzenstaller, 2020). Este artículo analiza, de manera didáctica, por qué la degradación ambiental afecta la recaudación tributaria y el gasto público, y cómo la política fiscal puede –y debe– integrar consideraciones ecológicas para proteger tanto los ecosistemas como la estabilidad financiera de largo plazo^[1].

Deuda pública sostenibilidad fiscal

Cuando un país se endeuda, ya sea con organismos internacionales, instituciones financieras o inversionistas privados, la calidad de estos préstamos depende de la reputación y la capacidad de pago del gobierno. Dicha capacidad está vinculada con el crecimiento económico, la estabilidad financiera y la fortaleza institucional. En este contexto, sostenibilidad fiscal significa la aptitud para no acumular deuda de manera indefinida, conservando una gestión que permita atender oportunamente las obligaciones corrientes y futuras (Hall, 2013).

En la literatura se considera que la deuda pública es sostenible si el valor presente de los superávits primarios proyectados (ingresos menos gastos, sin contar los intereses de la deuda) iguala o supera el volumen de deuda. Si un país mantiene déficits fiscales persistentes o si la tasa de interés supera significativamente a la tasa de crecimiento de la economía, entonces la deuda puede crecer de forma incontrolable, desembocando en ajustes bruscos o reestructuraciones (Hall, 2013). Para reducir la probabilidad de que la deuda pública crezca sin límite, se han adoptado reglas fiscales en varios países.

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La ocupación inadecuada del suelo y la falta de planeación aumentan la vulnerabilidad ante desastres, reflejando la necesidad de integrar la gestión ambiental en las decisiones fiscales y presupuestales.

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Estas reglas imponen restricciones cuantitativas al déficit, la deuda o el crecimiento del gasto, y buscan enviar una señal de disciplina a los mercados (Burke et al., 2015). No obstante, hasta hace poco, la mayoría de los debates sobre sostenibilidad fiscal no incorporaban riesgos ambientales. Esta omisión supone un problema creciente, ya que la degradación ecológica puede reducir el potencial productivo, disminuir la base impositiva y generar mayores costos sociales y económicos.

El diseño e implementación de las reglas fiscales varía ampliamente entre países, en función de sus objetivos, capacidades institucionales y circunstancias macroeconómicas. En términos generales, estas reglas se agrupan en cuatro grandes categorías, que pueden utilizarse de forma independiente o complementaria (García-Zambrano et al, 2022).

Primero, las reglas de gasto establecen límites al crecimiento o nivel del gasto público —ya sea total, primario o corriente—, fijándolos en términos absolutos, como porcentaje del PIB, o según su tasa de crecimiento nominal o real. Se trata de reglas relativamente simples de monitorear y con potencial contracíclico, especialmente útiles en contextos donde es difícil estimar un balance estructural. No obstante, existe preocupación sobre sus efectos en la composición del gasto, dado que podrían inducir una reducción de la inversión pública en favor de partidas más electoralmente atractivas. Este tipo de regla es utilizado, entre otros, por Alemania, Estados Unidos, Italia, España, Colombia, Brasil, Uruguay y Perú.

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Los pasivos ambientales —los costos potenciales de daños o desastres relacionados con el entorno— se incrementan. Cuando un gobierno no se prepara para manejar estos riesgos, se exponen las finanzas públicas a fuertes desequilibrios.

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En segundo lugar, las reglas de balance imponen restricciones numéricas al resultado fiscal, ya sea en su versión general o estructural (ajustada por el ciclo económico). Pueden complementarse con instrumentos como la “regla de oro”, que permite endeudarse únicamente para financiar inversión pública, con el fin de promover equidad intergeneracional. Este tipo de regla requiere una mayor capacidad técnica para su aplicación, pero está presente en países como Chile, Costa Rica, Finlandia, Grecia, Japón, México, Noruega y Uruguay.

Tercero, las reglas de ingresos establecen techos o pisos a la recaudación —en términos absolutos o como proporción del PIB— con el objetivo de evitar cargas tributarias excesivas o el uso procíclico de ingresos extraordinarios. Sin embargo, son menos frecuentes, debido al bajo grado de control que tienen los gobiernos sobre los ingresos públicos y al riesgo de inducir una política fiscal procíclica si no se acompañan de restricciones sobre el gasto o el balance. Algunos países que las han adoptado incluyen Australia, Francia, Irán, Senegal y los Países Bajos.

Finalmente, las reglas de deuda fijan un ancla para el nivel de endeudamiento, típicamente como porcentaje del PIB. Estas reglas buscan garantizar la sostenibilidad fiscal de mediano plazo y son apreciadas por su claridad comunicacional y por ofrecer una señal de compromiso con la responsabilidad fiscal. Además, contribuyen a generar espacio para responder a shocks negativos y fortalecer la confianza de los mercados.

Sin embargo, ninguna de estas categorías incorpora de manera explícita el problema ambiental y, en la actualidad, las discusiones sobre sostenibilidad fiscal no pueden soslayar la dimensión ambiental.

Cuando la degradación ambiental se convierte en riesgo fiscal

La incidencia de la degradación ambiental en la sostenibilidad fiscal es cada vez más evidente. Diversos desastres recientes ejemplifican cómo los daños ecológicos pueden mermar los ingresos del gobierno y exigir un gasto adicional. Un caso notable es el de la ruptura de la presa de residuos mineros en el municipio de Mariana (Brasil) en 2015, que ocasionó la muerte de 19 personas y el vertido de 34 millones de metros cúbicos de lodo tóxico en el río Doce (Aires et al., 2018). El daño medioambiental y la paralización de las actividades mineras causaron pérdidas fiscales significativas: en 2017, el Estado de Espírito Santo dejó de percibir aproximadamente 206 millones de reales y Minas Gerais, 138 millones (Samarco, 2017).

Otro ejemplo es la falta de acceso a agua limpia e infraestructura de saneamiento básico, la cual eleva considerablemente el gasto en salud pública. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (2014), por cada dólar invertido en agua y saneamiento, se generan 4.3 dólares de ahorro en costos de atención médica y otros impactos adversos. En la medida en que no se atiendan estas necesidades, aumenta el gasto público y, por ende, la tensión sobre la sostenibilidad de las finanzas estatales (Banco Mundial, 2012).

El cambio climático, por su parte, intensifica eventos extremos como inundaciones, sequías y olas de calor, que destruyen infraestructuras y afectan actividades agrícolas y pesqueras. Según el Informe Stern, la inacción frente al cambio climático puede costar del 5 % al 20 % del PIB mundial al año (Stern, 2007). Otros estudios estiman que el calentamiento global impactará de manera negativa a la gran mayoría de las economías, especialmente a las más pobres, reduciendo su productividad media (Burke et al., 2015; Dell et al., 2014).

Así, los pasivos ambientales —los costos potenciales de daños o desastres relacionados con el entorno— se incrementan. Cuando un gobierno no se prepara para manejar estos riesgos, se exponen las finanzas públicas a fuertes desequilibrios. Para atenuar esta vulnerabilidad se requiere intervenir con políticas públicas que, además de focalizarse en variables macroeconómicas, incluyan mecanismos de gestión y adaptación ambiental.

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Las pérdidas económicas ocasionadas por eventos extremos no solo afectan directamente a los ciudadanos, sino que disminuyen la productividad y reducen la recaudación tributaria, poniendo en jaque la sostenibilidad fiscal.

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“Demasiado pobre para ser verde”

En países en desarrollo es frecuente que el combate a la pobreza y la desigualdad se perciba como una prioridad más urgente que la protección del medio ambiente (Banco Mundial, 2012). Bajo el argumento de que la protección ambiental es un ‘bien de lujo’, se presenta la tesis de que ciertos países son ‘demasiado pobres para ser verdes’ (Martínez- Alier, 1995). Las razones que sustentan esa visión son:

Necesidades básicas insatisfechas: en contextos de bajos ingresos, la población tiende a priorizar el acceso a bienes esenciales como la alimentación, la salud y la educación, por encima de las preocupaciones ambientales (Grossman & Krueger, 1995). En consecuencia, los países más pobres deben concentrarse en resolver las necesidades básicas insatisfechas de su población. La transición hacia una economía más verde puede generar presiones sobre el consumo de bienes fundamentales, como los alimentos, lo que plantea desafíos importantes en términos de equidad. Si se implementa de manera uniforme en todos los países, dicha transición podría agravar la pobreza y la desigualdad en las economías más vulnerables.
Escasa conciencia ambiental: en contextos de menor acceso a la educación y menor ingreso per cápita, se presupone que también hay menos demanda social por políticas ambientales (Azadi et al., 2011).
Limitaciones presupuestarias: los países con ingresos altos tienen recursos para enfrentar problemas ecológicos, mientras que los países más pobres carecen de esos márgenes (Munasinghe, 1999).

Aun así, la omisión de la dimensión ambiental puede desencadenar en el futuro costos todavía más elevados: destrucción de medios de vida, mayores gastos en salud, crisis por migraciones internas, pérdida de competitividad agrícola, entre otros. Estos problemas terminan por presionar el presupuesto público y amenazan la sostenibilidad fiscal (Dell et al., 2012). Por otro lado, la implementación de políticas fiscales verdes —por ejemplo, gravámenes a la contaminación y subsidios a energías limpias— puede constituir una oportunidad para abordar simultáneamente asuntos estructurales de desarrollo y la protección del entorno (Peters, 2012).

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Un entorno ambiental deteriorado frena el crecimiento económico y, por ende, recorta la base impositiva, a la vez que incrementa la necesidad de gasto en mitigación y adaptación. En condiciones en que la tasa de crecimiento es menor que la de interés, la deuda pública tiende a volverse insostenible.

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Integrar la dimensión ambiental en las reglas fiscales

Integrar la dimensión ambiental en las reglas fiscales constituye un paso fundamental hacia la sostenibilidad de las finanzas públicas. Si bien las políticas fiscales tradicionales se centran en controlar el déficit, la deuda y el gasto, los efectos del deterioro medioambiental —como la contaminación, la sobreexplotación de recursos y la mayor frecuencia de desastres naturales— pueden alterar significativamente los parámetros de solvencia de un país.

En este sentido, incluir límites a la emisión de contaminantes o a la deforestación resulta clave para salvaguardar tanto la estabilidad macroeconómica como la base de recursos naturales que sustenta la actividad económica (Pekanov & Schratzenstaller, 2020).

Además, establecer objetivos ecológicos claros puede estimular la innovación sostenible, pues se incentiva la inversión en energías renovables, infraestructura resiliente y tecnología verde (Scrieciu et al., 2013). Otro beneficio importante radica en la prevención de externalidades negativas: el deterioro de los ecosistemas tiende a repercutir a mediano y largo plazo en el gasto público, por lo que actuar con antelación permite reducir costes de restauración y proteger al erario de desembolsos imprevistos (IPCC, 2014a).

No obstante, integrar la variable ambiental en las reglas fiscales también presenta desafíos notables. Uno de los más significativos es la medición precisa de los impactos ecológicos, ya que los indicadores tradicionales (déficit, deuda/PIB, entre otros) son más sencillos de cuantificar que la calidad ambiental o la huella de carbono, las cuales conllevan altos grados de incertidumbre (IPCC, 2018). Asimismo, existe la posibilidad de que la inclusión de metas ‘verdes’ se utilice como excusa para elevar el gasto y el endeudamiento sin que esto se traduzca en beneficios tangibles para el medio ambiente (Peters, 2012). A ello se suma el conflicto con prioridades inmediatas como el desempleo, la pobreza y la inflación, que suelen acaparar la agenda política, sobre todo en países en desarrollo y en períodos electorales, dificultando la asignación de recursos suficientes a la protección ecológica (Munasinghe, 1999).

Estos retos se hacen evidentes al analizar cómo la calidad ambiental repercute en la producción, la recaudación tributaria y la deuda pública. La productividad de una economía depende del capital (público y privado), la fuerza laboral y la eficiencia de estos factores, pero la degradación de suelos y fuentes hídricas, así como la contaminación del aire, puede reducir significativamente rendimientos agrícolas, pesqueros e industriales (IPCC, 2014b).

Un entorno ambiental deteriorado frena el crecimiento económico y, por ende, recorta la base impositiva, a la vez que incrementa la necesidad de gasto en mitigación y adaptación. En condiciones en que la tasa de crecimiento es menor que la de interés, la deuda pública tiende a volverse insostenible, y los choques ambientales no hacen sino agravar la situación (Burke et al., 2019). Incluso en casos de crecimiento robusto, el deterioro ecológico continuado puede mermar la generación de ingresos tributarios a mediano y largo plazo, afectando la capacidad del Estado para honrar sus compromisos (Stern, 2016).

Dentro de este panorama, el gasto en adaptación actúa como una especie de ‘seguro fiscal’: la inversión en diques, defensas contra inundaciones, sistemas de riego y reservas de agua, infraestructura hospitalaria o planes de gestión de riesgos reducen la probabilidad de asumir costos aún mayores en el futuro (IPCC, 2007).

Desde la perspectiva de las reglas fiscales se pueden reservar porcentajes mínimos del presupuesto para obras de protección ambiental o permitir cierto grado de déficit en situaciones extremas, siempre que los recursos se destinen explícitamente a tareas de reconstrucción y prevención (Scrieciu et al., 2013). Estas estrategias no solo resguardan a la población de los efectos de eventos climáticos adversos, sino que también conservan la confianza de los mercados, al mostrar que el país tiene mecanismos de respuesta fiscal sólidos.

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Los desastres naturales provocados por la degradación ambiental — agravada por prácticas como la minería ilegal, la explotación a cielo abierto, la deforestación y el uso inadecuado del suelo— obligan al Estado a destinar crecientes recursos a emergencias y reconstrucción. Estas presiones elevan el gasto público, erosionan la capacidad fiscal y dificultan el cumplimiento de la regla fiscal, comprometiendo la sostenibilidad financiera del país. tensionando el cumplimiento de la regla fiscal.

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Diseñar reglas fiscales que incluyan la variable ambiental implica establecer metas o indicadores ecológicos, tales como topes a la deforestación, a la contaminación del aire o al uso excesivo de agua (Peters, 2012). Asimismo, resulta clave contemplar criterios flexibles de gasto: del mismo modo en que muchas reglas fiscales permiten un incremento del gasto cuando el PIB cae para atenuar el ciclo económico, debería contemplarse un aumento de la inversión ‘verde’ en casos de crisis ambientales (Pekanov & Schratzenstaller, 2020).

Otro mecanismo útil es la creación de fondos de estabilización ambiental, similares a los que se emplean en sectores como el petrolero, de modo que se ahorren recursos en períodos normales y se disponga de ellos cuando se presenten shocks ecológicos (Scrieciu et al., 2013). La transparencia y la verificación independiente resultan cruciales: organismos autónomos deben monitorear el destino de los recursos “verdes” para evitar que la inclusión de variables ambientales sirva únicamente como una justificación política de nuevos gastos o endeudamientos sin control (Dell et al., 2014). Por último, la adaptación local de estas reglas es esencial, puesto que cada región enfrenta problemáticas ambientales específicas, como inundaciones, sequías o la elevación del nivel del mar, que exigen soluciones a medida (Silva, 2010).

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Los hacedores de política deben equilibrar la solidez financiera y la credibilidad en los mercados con la protección del capital natural que sustenta la generación de ingresos. Asumir que un país es ‘demasiado pobre para ser verde’ es peligroso en un contexto de urgencia climática.

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En definitiva, la integración de lo ecológico en el marco de las reglas fiscales no solo aporta un enfoque de largo plazo y promueve la innovación sostenible, sino que también sirve para prevenir externalidades negativas que tarde o temprano recaerían sobre el presupuesto público. Sin embargo, para que este enfoque sea realmente efectivo, es indispensable resolver los desafíos de medición, velar por la disciplina en el gasto y lidiar con las múltiples prioridades sociales y económicas de cada país.

Al final, proteger la calidad ambiental no es solo una cuestión de conciencia ecológica, sino también una estrategia para salvaguardar la base impositiva, la estabilidad económica y la viabilidad de la deuda. De esta manera, se refuerza la resiliencia de las finanzas públicas ante el cambio climático y otras amenazas ambientales, contribuyendo a un desarrollo que sea verdaderamente sostenible para las generaciones presentes y futuras.

Perspectivas de largo plazo y reflexiones finales

Las proyecciones climáticas sugieren que los eventos extremos y la degradación ambiental podrían intensificarse (IPCC, 2018), impactando de forma cada vez más significativa la producción y la recaudación fiscal. Sectores clave, como el agrícola y el industrial, enfrentarían mayores riesgos de destrucción de infraestructura y de caída en su capacidad productiva, con el consecuente aumento del gasto público en emergencias y reconstrucción (Stern, 2007, 2016).

En este panorama, la sostenibilidad fiscal no puede basarse únicamente en indicadores económicos clásicos; la conservación de los activos ambientales se vuelve igualmente crucial. De lo contrario, se sobrevalora la capacidad de la economía para honrar su deuda, pues indicadores como el PIB podrían inducir a error si no se descuenta la pérdida o el deterioro de los recursos naturales, además de incurrir en errores de medición del PIB (Scrieciu et al., 2013).

De cara al futuro, los hacedores de política deben equilibrar la solidez financiera y la credibilidad en los mercados con la protección del capital natural que sustenta la generación de ingresos. Asumir que un país es ‘demasiado pobre para ser verde’ es peligroso en un contexto de urgencia climática: no actuar de manera oportuna acumula pasivos que terminarán manifestándose en catástrofes, afecciones a la salud y pérdida de competitividad (Stern, 2016). Esto, a su vez, incrementa la presión sobre el gasto público y eleva la carga de la deuda.

En este sentido, pueden destacarse las siguientes conclusiones principales:

Sostenibilidad fiscal y ambiental van de la mano. La degradación del entorno recorta la base impositiva y eleva los gastos en emergencias, mermando la capacidad de pago del Estado.
Las reglas fiscales tradicionales requieren una actualización. Incluir metas ambientales ayuda a prever sobrecostos futuros y a mantener el equilibrio de largo plazo.
El argumento ‘demasiado pobre para ser verde’ es engañoso. Postergar la protección ecológica multiplica los costos a largo plazo y expone aún más las finanzas públicas.
El gasto en adaptación funciona como un seguro. Incorporarlo de manera explícita en la regla fiscal fortalece la resiliencia ante desastres naturales.
La innovación institucional y la transparencia son decisivas. Sin una supervisión clara, los objetivos ambientales pueden usarse como excusa para un gasto indebido o políticamente motivado.

En suma, la adopción de reglas fiscales con consideraciones ambientales constituye una estrategia hacia la sostenibilidad integral. La prosperidad económica y la preservación de los recursos naturales deben ir de la mano para garantizar un crecimiento que no ponga en peligro el bienestar de las generaciones futuras. EC

[1] Zuleta & Rojas (2025) presentan un análisis similar a la luz de un modelo de crecimiento económico.

Referencias Bibliográficas

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