DE LA EXTRACCIÓN AL PROGRESO: EL CAMINO DE LAS REGALÍAS

Por: Carmen Sofía Coy Mendoza[1], Estudiante de Economía

Por: Juan José Rojas Constaín

Economista

Septiembre 2024, Edición 373

UNA DE LAS FUENTES de financiación de los planes de desarrollo territorial (PDT), que se construyen cada cuatro años, es el dinero de las regalías. Estas corresponden a la retribución que reciben los municipios y departamentos por parte de aquellos que explotan los recursos naturales no renovables en Colombia.

El artículo 332 de la Constitución de 1991 establece que el Estado es el propietario del subsuelo, es dueño del petróleo y del carbón debajo de la tierra. Pero hacer un pozo o explotar una mina cuesta dinero y esfuerzo, por lo que hay empresas, nacionales o extranjeras, dispuestas a explotar estos recursos, lo que se le permite a cambio de un pago. Este pago no sólo compensa al país por las acciones de explotación de recursos naturales, sino que también busca mitigar los impactos ambientales y sociales derivados de las actividades de explotación.

Pero ¿cómo y cuánto pagan las empresas por explotar esos recursos públicos? ¿Cuál es la ley que establece los pagos y la distribución de estos recursos, y cómo ha evolucionado? ¿Hacia qué lugares se han ido estos recursos y en qué los hemos invertido? Se intentará responder estas preguntas y, aunque puedan ser interrogantes básicos para ojos expertos, puede ser un recurso muy útil para quienes quieran entender qué son las regalías.

Artículo 360: La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. […] (Constitución Política de Colombia, 1991).

¿Cuánto se paga?

Cada trimestre las empresas reportan cuánto explotaron y pagan a las entidades encargadas lo que le corresponde al Estado por regalías (ANM, 2024). Según el artículo 16 de la Ley 756 de 2002, las regalías se pagan “sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo”, en dinero, y se calculan a través de la cantidad de recurso explotado, multiplicado por su precio y un porcentaje de regalías fijado.

Regalía = K_d × p^t _d × r_d

Donde d es el material específico del que se esté hablando, K_d la cantidad de material explotado en una medida estándar, como miles de barriles de petróleo al día para el petróleo, p ^t _d el precio establecido por la UPME[3] en el trimestre del reporte, y r_d el porcentaje de regalía establecido por el artículo 16 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 16 de la Ley 756 de 2002, que se presenta en el cuadro 1.

El carbón paga 5 % sobre el valor del peso que se reporta producido en la mina, si la explotación es menor a 3 millones de toneladas cada año (MTA), y 10 % si se explota más que eso. El petróleo paga desde 8 % hasta 25 % según el nivel de producción del pozo. Hasta 5.000 barriles de petróleo al día (o 5 KBPD) paga 8 %, de 5 a 125 KBPD paga una tasa variable de hasta 20 %, y solo aquellos que producen más de 600K barriles de petróleo al día pagarían 25 %. Según los últimos datos de Campetrol[4], la producción fiscalizada de Colombia fue de 777,2 KBPD en 2023. La Refinería de Barrancabermeja produjo en promedio 241 KBPD, la Refinería de Cartagena 188, por lo que es poco probable que ninguna refinería haya pagado regalías del 25 %. El gas natural paga regalías con el mismo esquema de tasas, donde 5.700 pies cúbicos de gas equivalen a un barril de petróleo (Ley 756, 2002).

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El carbón paga 5 % sobre el valor del peso que se reporta producido en la mina, si la explotación es menor a 3 millones de toneladas cada año (MTA) y 10 % si se explota más que eso.

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¿Cómo se distribuyen los recursos que llegan por regalías?

El artículo 361 de la Constitución establece que los ingresos de las regalías “se destinarán a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y ambiental de las entidades territoriales […]” (Constitución Política de Colombia, 1991). Este mismo artículo, junto con otras leyes, establecen los porcentajes del dinero de las regalías que se asignan a diferentes rubros y entidades. Esta distribución ha sido modificada dos veces desde su creación, por lo que en Colombia han existido tres grandes regímenes de regalías.

Fondo Nacional de Regalías y Comisión Nacional de Regalías

Antes de 1991 no existía un marco normativo global para las contraprestaciones que pagaban las empresas por explotar los recursos de la nación. Estas se establecían en cada contrato y variaban con la legislación y el recurso natural en cuestión (Kure, Rojas, Zapa, 1996).

En la carta magna de 1991, los artículos 360 y 361 reglamentaron las regalías a nivel general, asignando un porcentaje al departamento productor del recurso explotado, otro al municipio productor y el resto a la Tesorería General de la Nación (Bohórquez Rincón, 2004).

Mediante la Ley 141 de 1994, modificada por la ya mencionada Ley 756 de 2002, el Congreso estableció normas concretas para la administración de estos recursos, creando el Fondo Nacional de Regalías (FNR) y la Comisión Nacional de Regalías (CNR). En ella se establecían regalías directas (80 %), que se entregaban a los departamentos o municipios explotadores y portuarios; así como regalías indirectas (20 %), que constituían el FNR.

Los recursos del FNR estaban disponibles para todas las entidades territoriales, incluso las no productoras, para la financiación de proyectos presentados y aprobados por la CNR. El cuadro 2 resume las principales características de la normatividad sobre regalías hasta su modificación en 2012.

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 El ocad de ciencia, tecnología e innovación, aprobó 419 proyectos a través del SGR en los dos últimos años, que sumaron $1.6 billones, beneficiando a 32 departamentos del país.

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Sistema General de Regalías

En 2011 el gobierno del entonces presidente Juan Manuel Santos, en cabeza de su Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverri, argumentó que la Constitución declara que el subsuelo y sus recursos pertenecen al Estado, es decir, a todos los colombianos y, por lo tanto, era necesario redistribuir equitativamente los beneficios derivados de su explotación entre toda la población.

En consecuencia, se estableció el Sistema General de Regalías (SGR) mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley 1530 del 2012. El SGR es el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones frente al presupuesto asignado por la explotación de los recursos naturales no renovables (Secretaría Distrital de Planeación).

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En teoría, las regiones productoras pueden acceder a los recursos a través de proyectos de inversión presentados a los OCAD. Sin embargo, muchos de estos territorios, que incluyen municipios de sexta categoría, manejan presupuestos más pequeños y personal menos calificado que los grandes centros urbanos.

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El SGR fue diseñado como un mecanismo para repartir fondos de inversión entre todas las entidades territoriales, con el fin de fomentar el desarrollo, la equidad y la competitividad a nivel regional, enfocándose en la reducción de desigualdades (MHCP, 2018).

Este nuevo sistema redistribuyó los ingresos de las regalías favoreciendo a las áreas no productoras de recursos no renovables, mientras que redujo significativamente la cuota de los departamentos y municipios productores y portuarios, quienes vieron disminuir su porcentaje de regalías directas percibidas del 74 % al 9,5 % (Acosta, 2020).

Este sistema no solo contempló la redistribución de ingresos sino que también tuvo en cuenta áreas críticas como ciencia, tecnología e innovación, paz, medio ambiente, así como la necesidad de reservas financieras (ahorro) para proveer estabilidad económica a los territorios en tiempos de escasez.

La ejecución de los recursos del SGR se debía realizar por medio de la formulación y ejecución de proyectos de inversión. Para ello se crearon los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD), responsables de evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar los proyectos de inversión que se financiarían con recursos del SGR (Ramírez y Baquero, 2018).

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La reforma del SGR en Colombia ha marcado importantes hitos en la asignación y gestión de recursos. gracias a las dos enmiendas constitucionales se ha logrado un reparto más equitativo, resultando en un sistema más justo y eficiente.

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Modificación del Sistema General de Regalías

La introducción del Sistema General de Regalías generó el descontento de las regiones productoras. El aumento del malestar y la conflictividad social pusieron en peligro la viabilidad de los proyectos extractivos, por lo que mediante el Acto Legislativo 05 de 2019, se modificó nuevamente el artículo 361 de la constitución política.

Gloria Alonso, exdirectora del DNP, justificó esta modificación argumentando que “si no les hacemos ver a las regiones productoras los beneficios que puede traer la explotación de los recursos naturales no renovables, ni los productores ni los no productores van a ver las regalías” (Alonso, n.d., como cita Acosta, 2020).

Junto con la Ley 2056 del 2020, esta modificación estableció una nueva normativa del sistema, donde se adjudicó un porcentaje prioritario del 20 % en asignaciones directas a los territorios productores y portuarios. En este nuevo sistema se asignaron porcentajes fijos para cada uno de los rubros. Se destinó el 1 % para la conservación ambiental, se mantuvo el 7 % para la paz asignado por el Acto Legislativo 04 de 2017 -vigente hasta 2037-, se destinó un 10 % del total para el fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otros, como puede observarse en el cuadro 4.

¿A quiénes llegan los recursos de las regalías?

La reforma del SGR en Colombia ha marcado importantes hitos en la asignación y gestión de recursos. Gracias a las dos enmiendas constitucionales se ha logrado un reparto más equitativo, resultando en un sistema más justo y eficiente. Como menciona Cárdenas en su artículo “Regalías: mil veces mejor que antes” (Cárdenas 2018):

En los últimos seis años se han aprobado 12.420 proyectos, para los cuales se han destinado 31 billones de pesos del Sistema General de Regalías. Estos recursos han permitido que el Gobierno Nacional y las entidades locales destinen más de 11 billones de pesos a la construcción de vías en todo el país, 4 billones a la educación, casi 3 billones a fomentar la ciencia y la tecnología, más de 2 billones para que las comunidades puedan acceder a agua potable y saneamiento básico, 2 billones más para vivienda, cultura y deporte, entre otros frentes.

Utilizando los datos per cápita de las regalías efectivamente transferidas a los territorios se utilizaron datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y las cifras poblacionales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), se elaboraron tres mapas que ilustran la distribución de los recursos de las regalías bajo cada uno de los régimenes implementados. Debido a los datos disponibles fue necesario iniciar desde el año 2005, para el periodo del Régimen de Regalías (RR).

La distribución de las regalías refleja los objetivos de la primera legislación, cuya implementación buscaba compensar a los territorios explotadores y portuarios por la extracción de RNNR. Se observa que la distribución favorecía a los departamentos de La Guajira, Cesar, Córdoba, Antioquia, Meta y Casanare, derivando así en una concentración de los beneficios económicos en aquellas regiones con una actividad extractiva más intensa.

Con la creación del SGR en 2011 se promovió una redistribución más equitativa de los ingresos, como se observa en el segundo mapa (2012-2019), donde los departamentos de la región andina comienzan a percibir mayores regalías. Este cambio significó que más entidades territoriales, incluidas las no productoras, recibieran financiación para el desarrollo de proyectos de inversión. El acuerdo 0038, en el artículo 3 de la Comisión Rectora, establece cuales son los tipos de proyectos financiados por el presupuesto del SGR:

Los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del SGR se deben clasificar en uno o varios de los siguientes sectores: agricultura y desarrollo rural, ambiente y desarrollo sostenible, ciencia, tecnología e innovación, comercio, industria y turismo, cultura, deporte y recreación, educación. inclusión social y reconciliación, justicia y del derecho, minas y energía, salud y protección social, tecnología de la información y las comunicaciones, transporte, vivienda, ciudad y territorio (Comisión Rectora, 2016).

En el periodo de 2020 a 2021 se hizo el intento de armonizar las demandas locales con la visión nacional de desarrollo sostenible y equidad regional. Por lo cual, el Acto Legislativo 05 de 2019 y la Ley 2056 de 2020 contemplan un ajuste en la distribución de las regalías, junto con un aumento en el porcentaje de las asignaciones directas, de 9,2 % a 25 % y ajustando la operación de los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD). El último mapa muestra una distribución territorial de los recursos que busca equilibrar la compensación a las zonas de extracción con la necesidad de fomentar un desarrollo equilibrado en todo el territorio nacional.

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La reforma del SGR destinó el 10 % de las regalías al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, permitiendo la aprobación de 419 proyectos que beneficiaron a 32 departamentos y fortalecieron el acceso a la ciencia y tecnología en todo el país.

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El SGR y el empujón a la ciencia, tecnología e innovación

La Ley 1286 de 2009 fue un hito para el avance de la ciencia, tecnología e innovación en Colombia. En esta ley se crea el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTEI), el cual buscaba fortalecer el sistema nacional en estas áreas.

Artículo 29, Ley 1530 de 2012:

El Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación tiene como objetivo incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos relacionados con biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población.

La reforma del SGR bajo la ley 1530 de 2012, asignó el 10 % de los ingresos totales de las regalías al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, administrado por el CTEI. Los resultados de esta política han sido significativos. El Ministerio de Ciencia, menciona que “el OCAD de Ciencia, Tecnología e Innovación, aprobó 419 proyectos a través del SGR en los dos últimos años, que sumaron $1.6 billones, beneficiando a 32 departamentos del país” (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, 2022). Este aumento en el presupuesto permite a más jóvenes tener acceso a la ciencia y la tecnología en distintos territorios, lo que esperamos signifique ciudadanos más críticos y comprometidos con el desarrollo sostenible del país.

Conclusión

En esta breve exploración resumimos qué son y cómo se distribuyen las regalías. Estos recursos son pagados por las empresas que explotan RNNR como retribución al Estado por sus derechos de propiedad y son destinados a los territorios para mitigar el impacto social y ambiental que se generan.

Desde 1991 han existido tres regímenes para su distribución: el Régimen de Regalías (1991- 2011), el Sistema General de Regalías (2012- 2019) y el Sistema General de Regalías modificado (2020 a la actualidad).

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Persiste el reto de balancear las necesidades de las regiones productoras con la meta de desarrollo sostenible y equidad regional, con el objetivo de que los beneficios derivados de la explotación de RN impacten positivamente al país.

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En el primer sistema el 80 % del dinero era destinado a los territorios productores, implicando que gran parte de los recursos iban solo al 17 % de la población. El segundo sistema buscó una repartición más equitativa de los recursos, disminuyendo significativamente el porcentaje de regalías destinado a las regiones más impactadas por la explotación. El descontento de estos territorios llevó a una tercera reforma que aumentó al 25 % las asignaciones directas a territorios productores y portuarios, manteniendo rubros destinados a la paz, el medio ambiente y el desarrollo.

De cualquier manera, persiste una preocupación. En teoría, las regiones productoras pueden acceder a los recursos a través de proyectos de inversión presentados a los OCAD. Sin embargo, muchos de estos territorios, que incluyen municipios de sexta categoría, manejan presupuestos más pequeños y personal menos calificado que los grandes centros urbanos, lo que dificulta la elaboración de proyectos de inversión de alto impacto que les permitan hacer un uso efectivo y eficiente de los recursos que les corresponden.

Aún quedan muchas preguntas por responder: ¿Hemos logrado verdaderamente una distribución justa de los recursos? ¿Cómo asegurar que estos territorios tengan las capacidades necesarias para acceder y ejecutar estos recursos? ¿Podemos generar macroproyectos de integración regional que verdaderamente impacten el desarrollo a largo plazo? El establecimiento de rubros fijos como el destinado a ciencia, tecnología e innovación, es un paso en la dirección correcta, pero aún queda mucho por resolver. EC

Referencias Bibliográficas

• Acosta, A. (2020, agosto 31). La ley de regalías en ascuas. La Guajira Hoy. https://laguajirahoy.com/opinion/la-ley-de-regalias-enascuas. Html
• Agencia Nacional de Minería. (n.d.). Proceso de Recaudo, Liquidación y Distribución de Regalías. Agencia Nacional de Minería. https://www.anm.gov.co/?q=content/ proceso%2Ade%2Arecaudo%2Aliquidaci%C3%B3n%2Ay%2Adistribuci%C3%B3n%2Ade%2Aregal%C3%AD
• Cárdenas, M. (2018, mayo 07). Regalías: mil veces mejor que antes. El Tiempo. https://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/ mauricio-cardenas-santamaria/regalias-mil-veces-mejor-que-antes-213856
• Comisión Rectora. (2016, junio 7). Untitled. UPME. Recuperado abril 4 de 2024, https://www1.upme.gov.co/fondos-apoyofinanciero/ Normatividad/Acuerdo_0038_2016.pdf.
• Datos y estadísticas. (n.d.). Agencia Nacional de Hidrocarburos. Recuperado marzo 22 de 2024, https://www.anh.gov.co/es/ operaciones-y-regal%C3%ADas/datos-y-estadisticas/.
• Ley 756 de 2002 – Gestor Normativo. (2022). Función Pública. Recuperado abril de 2024, https://www.funcionpublica.gov.co/eva/ gestornormativo/norma.php?i=9154.
• Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. (28/12/2022). Así fue la inversión de regalías para Ciencia, Tecnología e Innovación durante el bienio 2021-2022. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. https://minciencias.gov.co/sala_de_prensa/asi-fue-lainversion- regalias-para-ciencia-tecnologia-e-innovacion-durante-el-bienio
• Ramírez, S. M., & Baquero, A. D. (2018). Sistema General de Regalías: una reforma a la distribución como mecanismo de inversión [Reporte de Hacienda]. MinHacienda. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/ WCC_CLUSTER-070597//idcPrimaryFile&revision=latestreleased
• Secretaría Distrital de Planeación. (n.d.). Regalías Bogotá Región e Innovación. Inicio | regaliasbogota.sdp.gov.co. Recuperado marzo 24 de 2024, http://regaliasbogota.sdp.gov.co
• •Vargas, J. P., & López, J. M. (2022, octubre 4). Gobierno apunta a hacer cuentas con regalías de $31,3 billones para 2023. La Republica.co. https://www.larepublica.co/economia/gobierno-nacional-apunta-a-hacer-cuentas-con-regalias-de-31-3-billonespara- 2023-3461505

[1] Presidenta de la Federación Nacional de Estudiantes de Economía. (Fenadeco).

[2] Universidad del Valle. Expresidente de la Federación Nacional de Estudiantes de Economía (Fenadeco).

[3] Unidad de Planeación Minero-Energética.

[4] Cámara Colombiana de Bienes y Servicios de Petróleo, Gas y Energía (Informe de Taladro y Producción – Campetrol).

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