AUTONOMÍA PARA EL CIERRE DE BRECHAS DESDE LA DIVERSIDAD TERRITORIAL

DARIO INDALECIO RESTREPO

Exdirector Técnico de la Misión de Descentralización

SERGIO LEÓN ÁLVAREZ[2]

Asesor de la Misión de Descentralización

Septiembre 2024, Edición 373

DOS CARACTERÍSTICAS PARTICULARES TUVO LA MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN respecto de las ya tradicionales misiones que se han desarrollado sobre diferentes temas en el país: ser el resultado de un amplio e intenso proceso de concertación entre actores y formular propuestas concretas de reforma constitucional, legislativa y de políticas.

La dirección de la misión fue una instancia de concertación entre la nación y las entidades territoriales, con presencia de algunos expertos y un representante étnico. La nación estuvo representada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y por los Ministerios de Hacienda e Interior. Los territorios por la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos y la Asociación de Ciudades Capitales. La mesa permanente de concertación con los pueblos indígenas tuvo un representante y tres expertos nombrados por el DNP completaron la decena de miembros, entre ellos el director técnico de la misión.

Además, fue nuestra voluntad ampliar de manera considerable el ejercicio de diálogo, debate y discusión de propuestas hacia los ministerios, entidades descentralizadas del orden nacional, los esquemas asociativos territoriales, las organizaciones afrodescendientes, líderes campesinos, sindicatos, gremios económicos, las organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema, alcaldes, gobernadores y equipos de gobierno de entidades territoriales de todos los tamaños, características y condiciones, las universidades, consultoras y la cooperación internacional. De esta manera, las propuestas finales lideradas por la dirección técnica recogen un pálpito nacional en diálogo con los debates internacionales sobre los logros, límites y perspectivas de los procesos de descentralización.

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La descentralización en Colombia ha perpetuado una estructura centralista, beneficiando a las áreas urbanas y con mayor capacidad económica, mientras deja atrás a las zonas rurales con baja población y gran riqueza ambiental.

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Los malestares que se acumulan

Cinco críticas recurrentes recorren el espectro social, político y territorial del país: (i) el centralismo (ii) uniformizante (iii) organizado por sectores (iv) que coarta la autonomía de las comunidades territoriales (v) mientras mantiene a Colombia como uno de los países más inequitativos y violentos de América Latina y del mundo, a pesar de 38 años de iniciado el proceso de descentralización.

Desde el pequeño poblado de San Basilio de Palenque, primer pueblo negro libre de América (1713), pasando por la ciudad intermedia de Ibagué, hasta la gran capital de la república, Bogotá, recibimos críticas contra el exceso de centralismo. La nación impone las políticas, las regulaciones, el destino y uso de los recursos transferidos, e incluso determina las orientaciones y modelos de gestión de las competencias propias de los gobiernos territoriales.

El centralismo se acompaña de un tratamiento homogéneo tan inútil como querer igualar las olas del mar. Los mismos derechos y deberes, las mismas competencias, sistemas de información, indicadores e instructivos se diseñan para un país mega diverso. El resultado no podía ser otro que desconocer las distintas potencialidades y vocaciones de los territorios, sus características geográficas, ambientales, sociales, políticas y culturales diferentes. Unos pudieran hacer más y mejor por fuera de la camisa de fuerza impuesta, otros son obligados a asumir competencias y costos imposibles de atender, a todos les es desconocido el derecho a la autonomía sobre sus propios asuntos, proclamada por la Carta Política de 1991[4].

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La descentralización actual se organiza por sectores y no atiende las dinámicas territoriales, separa los presupuestos y programas por estancos municipales y departamentales, ignorando las geografías reales de la economía, del medio ambiente y de las identidades culturales.

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Todo se organiza sectorialmente de arriba hacia abajo: el presupuesto general de la nación, los ministerios e institutos, las políticas, programas y proyectos. No existe un reconocimiento de la multi escolaridad de los sistemas económicos, ambientales, sociales y culturales. La coordinación intersectorial de la política es muy difícil a nivel nacional y prácticamente imposible a escala territorial. Cada sector realiza su “propia territorialización”, es decir, ejerce su centralismo uniformizante sobre la diversidad.

La “feria de los chalecos” es la frase popular que caracteriza la “bajada al territorio” de ministerios y entidades; cada una con su oferta, mucha sobre temas afines, tantas más con requisitos distintos y contradictorios entre ellos, para “atender” las necesidades de la misma población.

El Estado centralista, uniformizante y organizado sectorialmente pulveriza la interlocución con los territorios, de tal manera que no puede reconocer las dinámicas, necesidades y potencialidades sistémicas de sus pobladores.

El sector salud sabe muy bien que sus grandes determinantes están por fuera de la mera atención a pacientes enfermos, estos están en la calidad del agua y de los alimentos, en el nivel educativo y de ingresos de las familias, en las características de las viviendas, de los entornos y del mercado laboral (OMS, 2009).

Algo similar pasa con el sector de educación, el cual tiene plena conciencia de que el acceso y la retención de los niños en las escuelas, así como los años de escolaridad y de la capacidad de aprendizaje, dependen del peso del niño al nacer, de la calidad de los alimentos, del acceso al agua potable, del transporte, las infraestructuras y la conectividad a internet, así como de las características de los mercados y, por supuesto, de la riqueza y educación de sus padres (World Bank, 2018).

Los resultados de cada sector son imposibles de lograr con una mera lógica sectorial, que además centra la intervención sobre la unidad prestadora del servicio (hospital o escuela). Son las condiciones generales de la población en su territorio las que determinan los alcances posibles del sistema de salud y de educación (Restrepo y Peña, 2021).

El proceso de descentralización está preso de esta lógica de organización del Estado, la expresa y la reproduce. Es decir, que padecemos una descentralización centralista, organizada por sectores, cada uno con una estrategia propia de territorialización, que no han descentralizado el poder discrecional a las comunidades territoriales y que han sido incapaces de cerrar enormes brechas en acceso, calidad y derechos dentro de sus propios sectores. Esta lógica es reforzada por un principio básico que rige la transferencia de recursos, según el cual se giran mayores cuantías por cantidad de población y capacidad económica local propia.

De tal manera, la descentralización tiene un sesgo pro urbano y anti rural que favorece las grandes concentraciones de población sobre los pequeños poblados, los territorios con capacidad productiva, industrial y comercial sobre aquellos con bajos niveles de desarrollo y gran riqueza ambiental, pero escasa población y pocos negocios formales (Restrepo, 2024a)

No extraña entonces que después de 38 años de iniciado el proceso de descentralización, con la transferencia de billones de pesos anuales, todavía sea cierto que dependiendo del lugar en el que se nazca y viva se tiene mayor o menor acceso a determinantes y servicios de salud y educación, infraestructuras urbano-rurales básicas, oportunidades de generación de ingresos y acceso al crédito (Otero, 2021).

La mortalidad materno infantil, la esperanza de vida al nacer, las pruebas saber, los años de escolaridad y el acceso al agua potable se reparten socio territorialmente. Las geografías de las precariedades en desarrollo y bienestar es la misma de las debilidades de las entidades territoriales en recaudar recursos, administrar servicios y atender los trámites administrativos y judiciales de su población.

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A pesar de los recursos transferidos, las brechas en acceso a salud, educación y servicios básicos siguen definiendo el bienestar de las comunidades según su ubicación geográfica.

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Mandato nacional a la misión de descentralización

El mandato nacional está claro:

• Contra el exceso de centralismo es necesario emprender el camino de una descentralización que fortalezca las capacidades fiscales, administrativas y políticas de las administraciones y comunidades territoriales.
• Contra la tendencia a uniformizar las políticas y regulaciones es deseable una descentralización asimétrica que reconozca la diversidad constitutiva de la nación y flexibilice las políticas haciéndolas adaptativas a sus entornos territoriales.
• Contra el sesgo meramente sectorial de la descentralización se propone una descentralización territorial, es decir, ampliar el margen discrecional de los gobiernos y comunidades sobre las decisiones de asignación de recursos, modelos de gestión y planeación del territorio.
• Contra la carencia de autonomía se impone el respeto de los territorios sobre sus propios asuntos. Contra las geografías de las inequidades es necesario mutar hacia una descentralización para la equidad.

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El centralismo se acompaña de un tratamiento homogéneo tan inútil como querer igualar las olas del mar. los mismos derechos y deberes, las mismas competencias, e indicadores se diseñan para un país mega diverso.

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Principios orientadores de las propuestas

Cuatro principios orientan el conjunto de las propuestas: la equidad territorial, la inclusión social, la autonomía y la prevalencia ambiental. Colombia junto con Honduras y Brasil, exhiben los mayores niveles en desigualdad en América Latina (Banco Mundial, 2024).

Por otra parte, los departamentos de mayores niveles de desarrollo y aquellos que dependen de las economías extractivas (petróleo, gas y carbón) generan las mayores concentraciones del Valor Agregado Municipal (VAR)[5] en sus capitales y áreas metropolitanas (Cuadro 1). Por consiguiente, se concluye que el modelo de desarrollo explica la máquina de producción y reproducción de las desigualdades y no el subdesarrollo.

El sistema de transferencias puede convertirse en un artefacto de gran importancia para el cierre de brechas de inequidad de dos maneras. Por una parte, modificando la ley 715 de tal manera que se obligue a los sectores, en particular salud, educación y agua potable, a cerrar las brechas de cobertura, acceso y calidad desde sus respectivas carteras.

En segundo lugar, privilegiando un aumento relativo mayor de las transferencias hacia los municipios privilegiados por el acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, conocidos coloquialmente como municipios PDET. Los municipios de la paz se caracterizan por grados mayores de pobreza, violencia, economías ilegales y precariedad institucional, además de padecer la ausencia de fuentes de trabajo formales y tener una enorme riqueza ambiental sometida a las guerras por su control (DNP, 2017).

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La descentralización tiene un sesgo pro urbano y anti rural que favorece las grandes concentraciones de población sobre los pequeños poblados, los territorios con capacidad productiva, industrial y comercial sobre aquellos con bajos niveles de desarrollo y gran riqueza ambiental.

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La inclusión refiere a los grupos poblacionales en los que se concentran las mayores precariedades y para los cuales se genera la trampa de la desigualdad, es decir, los mecanismos estructurales que las reproducen. La privación de agua potable y alimentos de calidad se combina con escuelas mal dotadas y con presencia irregular del cuerpo educativo, lejanía de mercados regionales y ausencia de servicios públicos, así como pocos ingresos y altas dependencias económicas dentro de las familias (PNUD, 2011; DDFF-DNP, 2023). Nos referimos a la población rural dispersa, a los pueblos étnicos y a la población de pequeños pueblos, que necesitan una discriminación positiva más importante de parte del sistema de transferencias, en particular incrementar el rubro llamado de Propósito General (PG) dentro del Sistema General de Participaciones (SGP) con destinación a las entidades territoriales donde viven estas poblaciones.

El 94 % de las transferencias tienen destinación específica direccionada desde las leyes y reglamentaciones nacionales. En teoría, el Propósito General es la parte a discreción territorial en la destinación del recurso y la prelación sectorial del gasto. Sin embargo, del 11,6 % que representa el PG del total del SGP, únicamente el 5,4 % no tiene etiquetada una asignación sectorial inflexible decidida por las leyes centrales y está sometido a 148 regulaciones nacionales.

La misión propone ensanchar en una “bolsa territorial” el PG[6], que actualmente representa casi el 20 %, y aumentarla gradualmente hasta el 30 % del total del SGP. El PG se destinaría con plena autonomía de las entidades territoriales para asignar los recursos dentro de las veinte competencias que les fueron descentralizadas y de acuerdo a las prioridades de los planes de desarrollo con participación comunitaria incidente.

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Contra el exceso de centralismo es necesario emprender el camino de una descentralización que fortalezca las capacidades fiscales, administrativas y políticas de las administraciones y comunidades territoriales.

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De igual manera, la misión propone crear la categoría de entidades territoriales de “prevalencia ambiental”, que son aquellas que en promedio tienen más del 66 % de su territorio registrado como área ambiental. El SGP asignará porcentajes crecientes a dichas administraciones respecto de las grandes y medianas ciudades que viven de los ecosistemas ambientales sin pagar por ello, pero si generan daños ambientales considerables.

El cuadro 2 muestra el crecimiento real del Propósito General per cápita desde el año 2024 hasta el 2032, si se aprobaran las propuestas recomendadas por la Misión de Descentralización. Los municipios de prevalencia ambiental crecerían cerca del 288 %, los de densidad étnica 217 % y los pequeños poblados de vocación primaria un 134 % en 9 años, mientras que Bogotá solamente el 4,3 %, las ciudades grandes el 8,2 % y los nodos territoriales el 53 %. De esta manera, las transferencias adquirirían un claro sesgo pro equidad a favor de las entidades territoriales más precarias, con la población que padece los peores estándares de bienestar, situadas en emporios ambientales unas y otras dedicadas a la producción de alimentos en situaciones de muchas precariedades.

La descentralización actual es de la política social y no de las oportunidades de desarrollo económico, se organiza por sectores y no atiende las dinámicas territoriales, separa los presupuestos y programas por estancos municipales y departamentales, ignorando las geografías reales de la economía, del medio ambiente, de las identidades culturales y los determinantes socio territoriales de las inequidades.

Es por ello que mientras los índices de necesidades básicas han logrado reducirse en virtud el aumento del gasto social descentralizado, con los límites socio territoriales ya señalados, las diferencias en los niveles de desarrollo económico entre territorios se mantienen y aumentan en el tiempo (Bonet & Meisel, 2001). Ante ello, se impone la descentralización de las oportunidades de desarrollo económico como complemento de aquella de la política social. Además, la asignación de bolsas departamentales para el cierre de brechas intermunicipales en los determinantes de la competitividad y la productividad, rebasarían la lógica meramente sectorial de asignación del presupuesto de inversión. En tercer lugar, la asociatividad entre municipios, departamentos y otras figuras asociativas es imperativa para la concurrencia de recursos y proyectos que supere la atomización y el despilfarro que caracteriza el gasto público.EC

Referencias Bibliográficas

• Banco Mundial. (2024). LAC Equity Lab: Desigualdad – Tendencias. Recuperado de https://www.bancomundial.org/es/topic/poverty/ lac-equity-lab1/income-inequality/inequality-trends
• Bonet, J., & Meisel, A. (2001). La convergencia regional en Colombia: una visión de largo plazo, 1926-1995. En A. Meisel (Ed.), Regiones, ciudades y crecimiento económico en Colombia (pp. 11-56). Bogotá DC: Banco de la República.
• DDFF-DNP. (2023). Metodología de tipologías de las entidades territoriales para el reconocimiento de capacidades y resultados para la vigencia 2024. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Normatividad/Notificaciones/anexo-resolucion-tipologia.pdf
• Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2017). Caracterización de territorios con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET . Recuperado de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Poltica%20de%20Vctimas/Construcci%C3%B3n%20de%20Paz/ Caracterizaci%C3%B3n%20PDET.pdf
• Organización Mundial de la Salud (OMS). (2009). Subsanar las desigualdades en una Generación: Alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los determinantes sociales de la salud. OMS. https://apps.who.int/iris/handle/10665/69831
• Otero, S. (2021). ¿Qué es lo subnacional de la desigualdad subnacional? Una mirada interseccional a la desigualdad en Latinoamérica. Revista de Ciencia Política. 41 (1), 103-133, http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2021005000105.
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2011). Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011: Colombia rural, Razones para la esperanza. Bogotá – Colombia: PNUD.
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – Departamento Nacional de Planeación (PNUD-DNP). (2024). Informe final Misión de Descentralización. Bogotá DC: PNUD.
• Restrepo, D. I. (2024a). Descentralización asimétrica: políticas distintas para un país megadiverso. En E. Sabogal-Castro, & J. M. Castro-Arango (Eds.), Análisis de la estructura financiera departamental. El llamado a una gobernanza basada en la descentralización fiscal (pp. 59 – 102). Bogotá D.C.: Externado de Colombia.
• Restrepo, D. I. (2024b, 14 de marzo). ¿Aumentar la inequidad por la autonomía? La República. Recuperado de: https://www. larepublica.co/analisis/dario-restrepo-3767880/aumentar-la-inequidad-a-nombre-de-la-autonomia-3820748.
• Restrepo, D. I., y Peña, C. A. (2021). Hacia el cambio estructural territorial de la economía colombiana. En D. I. Restrepo Botero, & J. O. Villabona R (Eds.), Cambio de rumbo: hacia una Colombia incluyente, equitativa y sustentable (pp. 345-381). Bogotá D.C.: Universidad Nacional de Colombia (e-book).
• World Bank. (2018). World Development Report 2018: Learning to Realize Education’s Promise. Washington, D.C.: World Bank. http:// hdl.handle.net/10986/28340.d

[1] Profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia.

[2] Profesor ocasional de la Universidad Nacional de Colombia.

[3] La Misión de Descentralización fue creada por el Decreto 1665 de 2021 y se ratificó por medio del Articulo 277 de la Ley 2294 de 2023 dándole un plazo máximo de 24 meses después de su instalación para presentar al Congreso de la República iniciativas constitucionales y legislativas.

[4] El Art 287 de la [CP] 1991 establece el gozo de la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus propios intereses en virtud de la Constitución y la ley. Ellas podrán gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le sean correspondidas, administrar los recursos y establecer los tributos propios, así como la participación en las rentas nacionales.

[5] El Valor Agregado Municipal (VAM) corresponde a la suma del valor agregado por actividades primarias, secundarias y terciarias de cada municipio y área no municipalizada para cada departamento (DANE, 2022).

[6] Harían parte de esta bolsa: el Propósito General, Agua Potable y Saneamiento Básico, las asignaciones especiales para los resguardos indígenas, los municipios ribereños y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.

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