ANÁLISIS CRÍTICO DEL SISTEMA FISCAL Y NECESIDAD DE UN PACTO TRIBUTARIO ESTABLE

MAURICIO SALAZAR

observatorio fiscal de la Universidad Javeriana

LILIANA HEREDIA RODRÍGUEZ

observatorio fiscal de la Universidad JAveriana

Julio 2025, Edición 375.

Las modificaciones normativas han mostrado ser de corto plazo y sin impacto sustancial en el aumento del recaudo sobre el PIB. Esto revela la falta de una estrategia fiscal sólida y estable y muestra que las políticas tributarías han sido hechas a la medida de los planes del gobierno de turno más que del Estado colombiano.

COLOMBIA, A PESAR DE REALIZAR REFORMAS TRIBUTARIAS DE MANERA CONSTANTE, aproximadamente cada año y medio en los últimos 25 años, no ha logrado aumentar de forma sostenida el recaudo sobre el Producto Interno Bruto (PIB); las reformas se han enfocado hacia ese objetivo para solucionar los problemas fiscales del Gobierno Nacional Central (Acosta et al., 2012) y no han privilegiado la redistribución o los fines extrafiscales de los tributos.  

A lo largo de estas reformas se han implementado cambios significativos en la estructura tributaria, lo que debió generar un incremento en la proporción de recaudo sobre la actividad económica. Sin embargo, las modificaciones normativas han mostrado ser de corto plazo y sin impacto sustancial en el aumento del recaudo sobre el PIB. Esto revela la falta de una estrategia fiscal sólida y estable y muestra que las políticas tributarías han sido hechas a la medida de los planes del gobierno de turno más que del Estado colombiano.

Los constantes cambios tributarios generan incertidumbre entre los contribuyentes, que puede actuar en detrimento del desempeño económico de corto plazo al minar las expectativas de consumo e inversión (Delgado- Rojas y Rincón-Castro, 2017). Esto, a su vez, puede generar que los contribuyentes busquen estrategias para aminorar su carga impositiva.

Algunos lo hacen a través de la planeación tributaria legítima, pero otros utilizan mecanismos no deseables como la denominada captura corporativa del Estado descrita por Durand (2019) o el traslado de la riqueza a paraísos fiscales expuesta por Zucman (2015). Ante este escenario es de esperar que el fisco tenga alta volatilidad de recaudo en la medida en que los contribuyentes estarán afinando sus estrategias ante la falta de estabilidad tributaria.

Un ejemplo claro de esta volatilidad fue el año 2023 cuando, por primera vez en la historia, se logró un incremento significativo en el recaudo sobre el PIB, alcanzando un 17,7 % (cálculos propios partir de las cifras publicadas por la Dian, 2025 y el Dane, 2025a). Sin embargo, este aumento fue temporal ya que en 2024 se produjo una caída, retornando a los niveles históricos del país (menos de 15 %). Esta fluctuación reciente plantea una cuestión importante: ¿Estamos como nación tomando las decisiones correctas? Pareciera que el país se está equivocando al recurrir una y otra vez a la estrategia de utilizar las reformas tributarias para resolver problemas estructurales que requieren una mirada mucho más amplia y de largo plazo.

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La falta de una estrategia tributaria estable ha minado la confianza en el sistema, alimentando el escepticismo frente a la eficacia y equidad del uso de los impuestos.

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Las reformas tributarias han sido, sin importar el nombre que el Gobierno les asigne, de carácter coyuntural y se han enfocado en gravar a los empleados formales, que representan menos del 45 % del total de trabajadores (Dane, 2025b) y a las empresas formales que son alrededor del 80 % del total de las empresas del país (Otero et al., 2025). Mientras tanto, la población que se encuentra en la informalidad sigue contribuyendo únicamente con impuestos indirectos, esto si es que compra sus bienes y servicios a proveedores que emitan factura.

Cambios normativos y su impacto en la recaudación

A partir de la década de 1970 se ha dado un aumento de la imposición indirecta en comparación con la imposición directa, especialmente en países desarrollados (Martínez-Vásquez, Vulovic y Liu (2010). En el caso de Colombia, se ha seguido esta misma tendencia, por lo tanto, el aumento de los impuestos indirectos como el IVA ha sido mucho mayor que el incremento del Impuesto sobre la renta y complementarios” (Garay y Espitia, 2019).

Aproximadamente cada dos años cambia la estructura tributaria del país, lo que refleja una alta discrecionalidad de los gobiernos para buscar nuevas formas de captar ingresos, pero sin disponer de una política clara y de largo plazo y, además, sin que ello conduzca a un mayor recaudo sobre el PIB.

Esta situación puede ser vista como un indicio de que los ciudadanos y las empresas no tienen una relación estable con el sistema tributario y reaccionan ante los cambios normativos para terminar pagando casi siempre la misma proporción sobre el PIB. Este constante devenir cosmético ha afectado la confianza en que el país puede dar el salto que necesita. En lugar de lograr una base tributaria sólida, amplia y que permita hacer pronósticos creíbles de gasto, las políticas fiscales parecen centrarse en cambiar continuamente las reglas del juego sin una perspectiva de eficiencia.

En el gráfico 1 se puede apreciar que el impuesto sobre la renta sigue contribuyendo en mayor medida al recaudo estatal, aportando entre el 40 % y el 53 % del recaudo total. Sin embargo, no se puede desconocer el peso del IVA (interno y externo) que ha aportado entre el 35 % y el 46 %, quedando aproximadamente un 20 % anual que es recaudado gracias a impuestos como el gravamen a los movimientos financieros, el impuesto nacional al consumo, los aranceles o el impuesto a la gasolina y el ACPM, entre otros.

La actual estructura impositiva en Colombia muestra que los impuestos indirectos tienen un peso significativo en el recaudo; no obstante, es indispensable considerar que el sistema tributario se fundamenta en principios como la equidad y la progresividad y este último podría verse afectado negativamente por los impuestos indirectos si no se toman medidas para garantizar que su impacto no recaiga de manera desmedida sobre las personas con menor capacidad contributiva.

La necesidad de un pacto tributario estable

La evidencia es clara: cada reforma tributaria en lugar de aumentar la recaudación de manera sostenida, parece generar incertidumbre y desconfianza en el sistema. El país ha confiado en reformas constantes, presentadas por cada nuevo ministro de Hacienda, con la promesa de mejorar la situación fiscal, pero los resultados son limitados.

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Aproximadamente cada dos años cambia la estructura tributaria del país, lo que refleja una alta discrecionalidad de los gobiernos para buscar nuevas formas de captar ingresos, pero sin disponer de una política clara y de largo plazo y, además, sin que ello conduzca a un mayor recaudo sobre el PIB.

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En el gráfico 2 se puede observar que el año 2023 fue una excepción, con un aumento temporal en la recaudación sobre el PIB; no obstante, el 2024 trajo consigo una caída, lo que devuelve las cifras al promedio histórico.

Este comportamiento refleja una falta de estabilidad y visión a largo plazo en la política tributaria colombiana. La falta de un pacto tributario estable —que trascienda las reformas de corto plazo— impide avanzar para ser un Estado que realmente pueda dar más garantías y derechos para la ciudadanía. Lo que hasta ahora parece difícil de conseguir vía los sistemas tributario y de transferencias colombiano. A pesar de las mejoras derivadas de algunas reformas tributarias de las últimas décadas, la desigualdad de ingresos sigue manteniendo un alto nivel después del recaudo de impuestos y distribución de beneficios a los ciudadanos (Ocde y Dian, 2021).

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Un pacto tributario estable, que garantice claridad y certeza, puede ser la clave para construir una base de ingresos fiscales más sólida y duradera. Solo así, Colombia evitará caer en un ciclo interminable de reformas que no resuelven los problemas de fondo.

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En lugar de crear y eliminar impuestos y excepciones en cada cambio de gobierno, utilizando las reformas tributarias como un simple instrumento para hacerle frente a circunstancias particulares como el déficit presupuestario, conflictos armados o catástrofes naturales (Vargas-Restrepo, Jiménez-López y Alzate-Giraldo, 2022) es fundamental que el país se enfoque en políticas de largo plazo que garanticen una mayor estabilidad fiscal y promuevan la simplicidad, la justicia y la progresividad del sistema tributario.

¿Qué está fallando en la fiscalización y el cumplimiento tributario?

Un aspecto crucial que se debe revisar es cómo los contribuyentes, tanto personas naturales como jurídicas, cambian su comportamiento fiscal en función de las reformas y el entorno tributario. Los contribuyentes pueden cambiar los rubros de sus ingresos entre cédulas tributarias, su razón social, o incluso su lugar de residencia para pagar menos impuestos. Este fenómeno refleja un sistema tributario complejo que no le permite al Estado cumplir con las metas de recaudo.

Colombia necesita estudios que revelen los comportamientos sociales derivados de las respuestas ante cambios normativos para, desde la realidad y no desde los supuestos, diseñar el conjunto de políticas óptimas que incrementen el recaudo y, al mismo tiempo, no den la sensación a los ciudadanos de estar ante un leviatán recaudatorio que, además, es ineficiente en el gasto.

Algo que otros países han logrado parece imposible en Colombia debido al secreto tributario, que prioriza la privacidad de las personas naturales y jurídicas y ha complicado la evaluación y medición de las políticas fiscales. Actualmente coexisten el carácter reservado de las declaraciones tributarias y otros documentos fiscales (respaldado por sentencias de la Corte Constitucional, como la C-981 de 2005 y la T-114 de 2018) y la exigencia consagrada en la Ley 2277de 2022 que en su artículo 78 exige a la Dian garantizar la publicación de una muestra anonimizada y representativa de las declaraciones de los diferentes impuestos administrados por la entidad. Hasta el momento la Dian no ha cumplido con ese mandato legal y nadie le está exigiendo que lo haga. Mientras tanto países como Estados Unidos y Sudáfrica que han implementado sistemas a través de los cuales los investigadores pueden acceder a registros fiscales anonimizados bajo estrictas condiciones de confidencialidad, lo que permite la evaluación de las políticas tributarias en general y de los beneficios e incentivos fiscales en particular.

Colombia debe reflexionar sobre las consignas históricas que han guiado su política tributaria. Es momento de cuestionar la eficacia de un sistema que no sólo cambia constantemente, sino que no tiene posibilidad para evaluarse a sí mismo. El país debe enfocarse en encontrar el conjunto adecuado de políticas fiscales y laborales que promuevan una mayor formalización tributaria, empresarial y laboral para salir del ciclo interminable de reformas que no recaudan ni contribuyen a lograr otros fines en beneficio de toda la sociedad colombiana.

Desafío de la burocracia y necesidad de simplificar el sistema tributario

La burocratización de cada proceso nuevo ha sido otro obstáculo importante en el camino hacia un mayor recaudo. Un claro ejemplo de ello es la cada vez más compleja fiscalización del IVA. En lugar de implementar mecanismos sencillos y eficientes, el país ha optado por medidas como la necesidad de registrar ante cada establecimiento la cédula de cada contribuyente. Este impuesto de tiempo se ha convertido en una barrera más para la formalización del cien por ciento de las ventas de muchos establecimientos. Se necesita la creación de un sistema más ágil que facilite la relación entre el contribuyente y el fisco.

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Las reformas tributarias suelen enfocarse en gravar a las empresas formales, que representan el 80 % del tejido empresarial, generando mayor presión sobre quienes ya cumplen las reglas.

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Es imperativo que Colombia mire hacia modelos más simples y efectivos de facturación electrónica, como los implementados en Brasil y Uruguay. Estos países han adoptado incentivos o sistemas de identificación de los contribuyentes de forma que estos no sienten que tienen que enfrentar nuevos costos. Brasil desarrolló un sistema en el que todas las transacciones electrónicas quedan registradas por la autoridad tributaria y desde el comercio callejero hasta las grandes superficies reciben pagos electrónicos. Uruguay, por su parte, decretó un IVA del 21 %, pero con un descuento si se paga electrónicamente, llegando a un IVA de 19 %. Además, Uruguay fiscaliza todas las transacciones electrónicas.

Ambos ejemplos muestran que invertir más tiempo en desarrollar sistemas que le faciliten el cumplimiento tributario al ciudadano parece ser el camino adecuado. Ya es momento de dejar de tomar medidas improvisadas que generan titulares, pero no son más que soluciones parciales y de corto plazo que no han logrado mejorar el nivel de recaudo frente al PIB y tampoco han conseguido simplificar el sistema tributario.

Régimen simple de tributación (RST)

Una de las medidas aplaudidas en el año 2018 fue la creación del RST. De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 2010 de 2019 se trata de un régimen tributario alternativo y de elección voluntaria cuya finalidad es reducir las cargas formales y sustanciales, impulsar la formalidad, simplificar y facilitar el cumplimiento de la obligación tributaria.

Una de las bondades del RST es que simplificaba varios tributos en uno, al integrar el impuesto sobre la renta, el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio consolidado (es decir, industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil autorizada al municipio).

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Ante la falta de estabilidad fiscal, algunos ciudadanos buscan formas legítimas de reducir su carga, mientras otros trasladan su riqueza o recurren a prácticas dudosas –aproximadamente el 40 % del 0,01 % más rico del país evade impuestos, ocultando hasta un tercio de su riqueza en el extranjero. (Londoño-Vélez y Ávila-Mahecha, 2021).

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Adicionalmente, incluye los aportes del empleador a pensiones mediante el mecanismo de crédito tributario (Artículo 74 Ley 2010 de 2019).

Pese a esto, en la última ley de financiamiento se proponía derogar su existencia porque no estaba demostrado que estuviera contribuyendo a impulsar la formalidad, sino que se estaba convirtiendo en una alternativa para que contribuyentes ya formalizados asumieran una menor carga tributaria. Este es un claro ejemplo de la ausencia de evaluación para derogar una forma de relacionar a los contribuyentes con el fisco, ignorando, además, que no disminuir la cantidad de contribuyentes durante la pandemia es ya un triunfo: en el momento más complejo, la cantidad de contribuyentes no cayó. Detractores y defensores del RST merecen tener evidencia y diferentes mediciones para mantener o para recalcular sus posiciones.

La urgencia de un cambio de rumbo

En el contexto de un alto déficit fiscal que se aproxima a los niveles de pandemia (Observatorio Fiscal, 2025), Colombia debe centrarse en incrementar el recaudo tributario. Solo así se podrán financiar las promesas sociales como la educación, la salud, la protección social y la restitución de derechos de una sociedad con conflicto armado desde 1948. La clave está en encontrar un equilibrio entre simplificación tributaria, eficiencia fiscal y confianza de los ciudadanos en el sistema.

Es momento de que los colombianos debatan y reflexionen sobre cómo mejorar el sistema tributario. Un pacto tributario estable, que garantice claridad y certeza, puede ser la clave para construir una base de ingresos fiscales más sólida y duradera. Solo así, Colombia evitará caer en un ciclo interminable de reformas que no resuelven los problemas de fondo y, en cambio, construir un sistema fiscal eficiente, justo y sostenible que sea un motor de desarrollo para el país.

Monitoreo y evaluación

La proliferación de beneficios, exenciones y tratamientos especiales en materia tributaria no solo complejiza excesivamente el sistema tributario colombiano, situándolo entre los más complejos del mundo (Observatorio Fiscal, 2023) sino que genera una pérdida de recaudo que en el año 2022 alcanzó los 114 billones de pesos, equivalentes al 7,8 % del PIB (Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2024) y que en el caso del impuesto sobre la renta de personas jurídicas acumuló cerca de 108 billones de pesos entre 2012 y 2020 (Heredia-Rodríguez y Gómez- Mejía, 2023).

Si bien los beneficios tributarios pueden ser una herramienta de política fiscal para fomentar la inversión y el crecimiento económico, pueden tener efectos contraproducentes si no están bien estructurados (Pardo et al. 2024), si su evaluación es tardía o simplemente no se lleva a cabo. Es urgente promover un pacto social que haga obligatoria la evaluación de las decisiones tributarias y de gasto público. EC

[*] Profesor Asistente del Departamento de Economía. Pontificia Universidad Javeriana.

[**] Profesora del Departamento de Gestión de las Organizaciones. Pontificia Universidad Javeriana Cali.

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