JOSÉ MARÍA BORRAS LOZZI

Contralor Delegado para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico[1]

JOSÉ RENÉ CARRASCAL VERGARA

Asesor de Despacho[2]

MIGUEL ÁNGEL SOSSA BARRETO

Funcionario de la Dirección de Estudios Sectoriales[3]

Julio 2026, Edición 380.

DURANTE EL PERIODO 2022-2026, el sector Vivienda, Agua y Saneamiento Básico en Colombia se volvió uno de los componentes centrales de la política pública, en tanto articula objetivos fundamentales que tienen que ver con la reducción de brechas sociales, la garantía de derechos básicos y la mejora en las condiciones de vida de la población. En el marco descrito, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) definió una hoja de ruta orientada a la ampliación del acceso a vivienda digna, al fortalecimiento de la prestación de los servicios de agua apta para consumo humano y saneamiento básico, y a mejorar la eficiencia en la asignación y la ejecución de los recursos públicos.

No obstante lo anterior, el análisis del desempeño sectorial durante el cuatrienio evidencia una dinámica que dista de ser homogénea: mientras algunos indicadores muestran avances considerables, otros evidencian rezagos persistentes que limitan el impacto de la política pública. Tal situación plantea interrogantes sobre la coherencia entre el diseño de las intervenciones, su implementación efectiva y los resultados obtenidos en términos de bienestar para la población.

En dicho escenario, el control fiscal adquiere una gran relevancia. Más allá de su función tradicional de vigilancia, su ejercicio permite identificar riesgos en la gestión, visibilizar problemáticas estructurales y aportar evidencia técnica para la toma de decisiones. La Contraloría Delegada para el sector Vivienda y Saneamiento Básico durante el periodo 2022-2026 ha detectado irregularidades y contribuido al análisis de las principales dinámicas sectoriales.

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En La Chorrera, Amazonas, la entrega de 124 viviendas rurales con enfoque diferencial muestra el alcance territorial de la política habitacional, pero también recuerda el desafío central del sector: cerrar una brecha urbanorural que aún limita el acceso efectivo a vivienda digna, agua y saneamiento básico.

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Política de vivienda: avances, tensiones y limitaciones estructurales

La política de vivienda constituye uno de los pilares del PND 2022-2026; su formulación responde a la necesidad de reducir el déficit habitacional en su dimensión tanto cuantitativa como cualitativa, y a la de garantizar condiciones adecuadas de habitabilidad para la población, en especial para los hogares de menos ingresos. Desde el punto de vista del diseño, la política se estructura a partir de un conjunto de instrumentos que buscan atender distintas dimensiones del problema habitacional: subsidios a la demanda, programas de titulación de predios, estrategias de mejoramiento de vivienda e intervenciones territoriales focalizadas. Esta combinación de instrumentos permite abordar el problema desde múltiples frentes, articulando soluciones de acceso con intervenciones orientadas a mejorar las condiciones existentes.

En términos de planeación, el PND establece metas cuantificables e indicadores de seguimiento que permiten evaluar el avance de la política. Este enfoque facilita medir el desempeño y rendir cuentas, e introduce, al mismo tiempo, una lógica de gestión dirigida a resultados. Uno de los aspectos más destacables del periodo es la heterogeneidad en el cumplimiento de los indicadores. Mientras algunos muestran avances significativos, otros presentan rezagos significativos. El caso más evidente es el de los subsidios para la adquisición de vivienda urbano-rural, cuyo indicador supera con amplitud la meta establecida, al haber alcanzado un cumplimiento cercano al 119 % con corte a 31 de diciembre de 2025 (SINERGIA-DNP, 2026). Sin embargo, este resultado debe analizarse con detenimiento, sobre todo en lo que se refiere a su composición y su focalización, como se desarrolla en la siguiente sección.

Este comportamiento contrasta con el rezago en otros componentes, sobre todo en el mejoramiento de vivienda, cuyos avances se desconocen, tomando en cuenta que no existe un reporte oficial en SINERGIA, plataforma principal del DNP. Este resultado es en particular problemático, pues el déficit habitacional en Colombia tiene un fuerte componente cualitativo, asociado a viviendas de condiciones inadecuadas en términos de estructura, servicios o habitabilidad. La divergencia entre esos resultados sugiere que la política ha privilegiado instrumentos de ejecución rápida sobre los que requieren procesos más complejos de gestión y articulación. Si bien dicha estrategia permite mostrar avances en el corto plazo, limita la capacidad de la política para generar cambios estructurales en el mediano y largo plazo.

A lo anterior se suman las dificultades en la implementación de programas, como la titulación de predios y las intervenciones territoriales, cuyos niveles de avance se mantienen por debajo de lo esperado. Estas limitaciones van asociadas, en gran medida, a la capacidad institucional de los territorios y a la coordinación entre entidades de orden nacional y local. Desde una perspectiva de impacto, los resultados del cuatrienio evidencian que el alcance de metas no necesariamente se traduce en mejoras sustantivas en las condiciones de acceso a vivienda, sobre todo en zonas rurales y poblaciones en situación de vulnerabilidad, sin mitigar la brecha urbano-rural, que sigue siendo una de las desigualdades más marcadas, al situarse en cerca del 42,1 %.

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Entre 2016 y 2025, la ejecución del presupuesto en el sector muestra una tendencia preocupante: en cada año se comprometió (contrató) la mayor parte de los recursos, pero la proporción realmente pagada es mucho menor.

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Subsidios de vivienda: Evolución, reconfiguración de la financiación y efectos sobre el acceso

Durante el periodo 2022-2026, la asignación de subsidios para adquirir vivienda se mantuvo como el principal instrumento de intervención de la política de vivienda de interés social (VIS) y vivienda de interés prioritario (VIP) en Colombia. El análisis del cuatrienio evidencia no solo la continuidad del instrumento, sino también una transformación significativa en su dinámica y en la estructura de financiación que lo sustenta.

En términos cuantitativos, la política de subsidios mostró resultados destacados en los primeros años del periodo. Para 2023, la asignación total superó los 108.000 subsidios, con una distribución relativamente equilibrada entre el Gobierno nacional, a través del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), y las cajas de compensación familiar (CCF). Ese equilibrio permitía inferir un esquema de cofinanciación constante, donde el Estado conservaba un papel protagónico a la hora de garantizar el acceso a vivienda.

La gráfica 1 muestra cómo evolucionaron las asignaciones de Fonvivienda, en comparación con las de las CCF a lo largo del periodo 2023-2025.

Pese a lo observado en la gráfica 1, la tendencia se modifica de manera significativa en 2025. Ese año, la participación del Gobierno nacional en la asignación de subsidios se reduce de forma sustancial, pues pasa a representar apenas una quinta parte del total, mientras que las CCF asumen cerca del 80 % de la financiación. Este cambio no puede interpretarse tan solo como una variación operativa: por el contrario, muestra una reconfiguración del modelo de intervención, con implicaciones directas sobre la equidad y la cobertura de la política.

El cuadro 1 muestra la distribución porcentual de subsidios para adquirir vivienda según la fuente de financiación para el periodo 2023-2025.

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La brecha urbano-rural en materia de vivienda, cercana al 42,1% continúa siendo una de las desigualdades más marcadas del país.

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La reducción del peso relativo del Gobierno nacional coincide con ajustes en programas estratégicos, sobre todo en el programa “Mi Casa Ya”, que durante años había funcionado como el principal instrumento de subsidio a la demanda. La mengua en la asignación de recursos a este tipo de programas introduce un elemento de incertidumbre tanto para los hogares como para los actores del sector constructor, en la medida en que afecta la previsibilidad de la política pública.

Desde la perspectiva del acceso, el cambio en la estructura de financiación tiene efectos importantes. Mientras los subsidios otorgados por el Gobierno nacional son diseñados para atender a hogares en condiciones de vulnerabilidad, los subsidios de las CCF están condicionados a la vinculación laboral formal. Ello implica que el aumento en la participación de dichas entidades puede introducir un sesgo en el acceso, al favorecer a los hogares con empleo formal y excluir a una parte significativa de la población que se halla en condiciones de informalidad. La política, que originalmente iba orientada a garantizar el acceso a vivienda para los sectores más vulnerables, corre el riesgo de desplazarse hacia un esquema que privilegia a quienes ya cuentan con ciertas condiciones de estabilidad económica.

En paralelo, se ha reorientado la política hacia el mejoramiento de vivienda como estrategia para incidir de manera más directa en el déficit cualitativo. Este enfoque presenta ventajas en términos de costo y rapidez en la ejecución, en la medida en que permite intervenir viviendas existentes sin requerir grandes desarrollos urbanísticos. Sin embargo, no se cuenta con una ficha metodológica plenamente aprobada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) (SINERGIA-DNP, 2026), que permita evaluar de manera rigurosa el impacto del programa de mejoramiento de vivienda. A ello se suma la baja ejecución observada en ese componente, que contrasta con la aparente intención de priorizarlo dentro de la política, lo cual, a su vez, sugiere que la reorientación no fue acompañada de los ajustes institucionales pertinentes ni arrojó resultados efectivos.

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Variables como el salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), la inflación y las tasas de interés han incidido de manera directa en la dinámica de precios, en la estructura de costos del sector y, en última instancia, en la capacidad de los hogares para acceder a soluciones habitacionales formales.

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Entorno macroeconómico: presiones sobrecostos, precios y acceso habitacional

El comportamiento del sector vivienda durante el periodo 2022-2026 no puede analizarse de manera aislada de las condiciones macroeconómicas. Variables como el salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), la inflación y las tasas de interés han incidido de manera directa en la dinámica de precios, en la estructura de costos del sector y, en última instancia, en la capacidad de los hogares para acceder a soluciones habitacionales formales.

Uno de los elementos de mayor relevancia en este contexto es la indexación de los precios de la vivienda VIS y VIP al salario mínimo, mecanismo que genera efectos sobre la accesibilidad. Durante el periodo analizado, los incrementos del salario mínimo han sido significativos, sobre todo en los años más recientes. Este comportamiento ha tenido un impacto directo sobre los precios de la vivienda VIS y VIP, en la medida en que eleva los topes permitidos y, por ende, el valor de mercado de las unidades. Si bien este ajuste puede ser coherente desde el punto de vista nominal, en la práctica reduce la capacidad de compra de los hogares, especialmente en un contexto de ingresos limitados y restricciones en el acceso al crédito.

El análisis del Índice de Costos de la Construcción de Edificaciones (ICOCED) (DANE, 2026) para vivienda VIS evidencia un crecimiento superior al del Índice de Precios al Consumidor (IPC) (DANE, 2026), lo que indica la existencia de presiones acumuladas en los costos del sector, y refleja el encarecimiento de insumos, mano de obra y otros componentes asociados a la construcción. Aunque en algunos periodos se observa una moderación en el ritmo de crecimiento de tales costos, eso no implica una reducción de precios, sino una desaceleración en su incremento, cuyo efecto acumulado continúa presionando al alza los valores de la vivienda.

La gráfica 2 expresa la variación porcentual del IPC durante cada mes versus la del ICOCED para vivienda VIS entre diciembre de 2024 y marzo de 2026.

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El indicador de subsidios para adquisición de vivienda urbanorural alcanzó un cumplimiento cercano al 119 % de la meta establecida a diciembre de 2025.

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• Escenario 1: desindexación y topes en valores absolutos. La eventual desindexación implicaría que se transforme la formación de precios, al reducir la dependencia directa del salario mínimo. Esto podría introducir mayor estabilidad y previsibilidad tanto para hogares como para constructores, al facilitar la planeación financiera y la estructuración de proyectos. Asimismo, permitiría mitigar el traslado automático de los incrementos del salario mínimo al valor de la vivienda, y contribuiría así a sostener la demanda y a reducir el riesgo de desistimientos en procesos de compra. No obstante, este esquema exige mecanismos de actualización periódica que eviten rezagos frente a los costos de construcción, y requiere ajustes en los instrumentos de subsidio y en los esquemas de financiación.
• Escenario 2: continuidad de la indexación al Salario Mínimo Legal Mensual Vigente (SMLMV). Si se mantiene la indexación al salario mínimo, los incrementos del SMLMV seguirán trasladándose directamente al valor de la vivienda. En un contexto de presiones sobre los costos de construcción y tasas de interés elevadas, eso se traduce en mayores precios, menores niveles de accesibilidad y un aumento en los desistimientos de compra. Hogares que ya han iniciado procesos de adquisición pueden verse afectados por el incremento en el valor final sin que haya una mejora proporcional en su capacidad de pago. La combinación de estos factores configura un entorno restrictivo que podría derivar en el aumento de soluciones habitacionales informales, profundizando los componentes cualitativos y territoriales del déficit habitacional.

Agua apta para consumo humano y saneamiento básico: avances en cobertura y rezagos estructurales

El subsector Agua Potable y Saneamiento Básico (APSB) es un componente clave de la política social, en la medida en que incide directamente en la salud pública, la calidad de vida y la reducción de brechas territoriales. Durante el periodo 2022-2026, este subsector fue objeto de intervenciones orientadas a ampliar la cobertura de los servicios, mejorar su calidad y fortalecer los esquemas de prestación, con especial énfasis en zonas rurales y comunidades dispersas.

En términos de cobertura, durante el periodo analizado se registran avances, aunque de magnitud limitada. Entre 2022 y 2025, la cobertura nacional de acueducto aumentó en 0,81 puntos porcentuales (p. p.), pues pasó del 88,89 % al 89,70 %. Este resultado, aunque positivo, evidencia un ritmo de crecimiento inferior al observado en el cuatrienio anterior.

El cuadro 2 muestra la cobertura del servicio de acueducto para el periodo 2022- 2025 en el país.

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Factores como la estructuración y la viabilización de proyectos, la gestión contractual, la capacidad técnica de las entidades y la articulación entre niveles de gobierno inciden de manera decisiva en la ejecución de los recursos y, por tanto, en los resultados que la política es capaz de generar para la población.

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En alcantarillado, el avance a lo largo del periodo 2022-2025 es limitado: el incremento de cobertura es marginal (0,68 p. p.); Si bien la brecha urbano-rural se redujo en 0,98 p. p., esta persiste en niveles superiores a 77 p. p. Tal situación de disparidad evidencia dificultades estructurales para incrementar la cobertura del servicio, sobre todo en la zona rural, y refleja limitaciones en la capacidad institucional de los territorios.

El cuadro 3 muestra las cifras en cuanto a cobertura del alcantarillado durante el periodo en comento.

El servicio de aseo presenta un comportamiento similar al del alcantarillado, con algunos incrementos en la cobertura (1,17p. p.) y una leve reducción, de 1,98p. p., de la brecha territorial. Sin embargo, esta se mantiene en un nivel crítico de 66,6 p. p., lo que confirma obstáculos estructurales para aumentar la cobertura del servicio de aseo en zonas rurales y ratifica limitaciones en la capacidad institucional de los territorios. Estos resultados evidencian que, si bien se han logrado avances, estos son insuficientes para reducir las desigualdades en el acceso a los servicios.

El cuadro 4 muestra la cobertura en aseo registrada para el periodo observado.

Más allá de la cobertura, la calidad y la continuidad del servicio constituyen dimensiones críticas del subsector. El Índice de Riesgo de la Calidad del Agua para Consumo Humano (IRCA) (MVCT, 2026) muestra una reducción de 0,4 p. p., pues pasó del 16,6 % en 2022 al 16,2 % en 2024, con niveles notoriamente elevados en zonas rurales (superiores a 36 p. p.). La continuidad del servicio también presenta avances marginales, con incrementos mínimos en el número de horas diarias de prestación, lo cual sugiere que las mejoras en cobertura no necesariamente se traducen en una prestación continua y de calidad.

El cuadro 5 expresa las cifras que mostró el IRCA durante el periodo 2002-2024.

Uno de los indicadores más críticos del subsector es el relacionado con el tratamiento de aguas residuales urbanas, que presenta un resultado negativo durante el periodo analizado, lo cual es no solo un reflejo del incumplimiento de las metas establecidas, sino también evidencia de un deterioro frente a la línea base, afectación al medio ambiente y riesgos para la salubridad pública. Todo ello pone de relieve problemas estructurales en la planificación y la ejecución de proyectos en este ámbito. Además, se identifican inconsistencias entre los sistemas de información utilizados para el seguimiento del sector, lo que plantea dudas sobre la confiabilidad de los datos y limita la capacidad de evaluación de la política pública. En ese contexto, los avances en cobertura contrastan con los rezagos en calidad, continuidad y tratamiento de aguas residuales, hace evidente la necesidad de fortalecer no solo la expansión de los servicios, sino también su sostenibilidad y su calidad.

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Los avances en cobertura contrastan con los rezagos en calidad, continuidad y tratamiento de aguas residuales, poniendo de relieve la necesidad de fortalecer no solo la expansión de los servicios, sino también su sostenibilidad y calidad.

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Ejecución presupuestal: restricción estructural para la efectividad de la política

El análisis de la ejecución presupuestal del sector Vivienda y Saneamiento Básico durante el periodo 2022-2026 permite identificar una problemática estructural que trasciende la disponibilidad de recursos y se relaciona directamente con la capacidad institucional para transformarlos en resultados efectivos. Si bien el presupuesto del sector presenta un crecimiento agregado en el cuatrienio, este incremento no se traduce en una mayor capacidad de inversión ni en una mejora proporcional en los indicadores sectoriales.

A partir de 2023 se evidencia una caída progresiva en los niveles de ejecución de la inversión, con reducciones significativas en los años posteriores, lo que genera rezagos acumulados en la ejecución de proyectos y afecta el alcance de las metas establecidas en el PND.

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La gráfica 3 escenifica la variación porcentual anual para apropiaciones durante el periodo analizado.

El análisis por entidades refuerza esta lectura: Fonvivienda, como principal ejecutor de la política de vivienda, muestra niveles de ejecución inferiores a los observados en periodos anteriores, mientras que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deja ver desempeños aún más limitados. Uno de los aspectos más críticos es la falta de vínculo entre la asignación de recursos y la capacidad de ejecución: la disponibilidad presupuestal no se traduce automáticamente en resultados, lo cual sugiere que el principal desafío del sector es no solo financiero, sino institucional. Factores como la estructuración y la viabilización de proyectos, la gestión contractual, la capacidad técnica de las entidades y la articulación entre niveles de gobierno inciden de manera decisiva en la ejecución de los recursos y, por tanto, en los resultados que la política es capaz de generar para la población.

Control fiscal: de la vigilancia a la generación de evidencia para la política pública

En este contexto, el control fiscal adquiere una relevancia estratégica, en tanto permite no solo identificar irregularidades en la gestión de los recursos públicos, sino también aportar insumos técnicos que puedan resultar útiles para los tomadores de decisiones como insumos para la mejora de la política pública.

La Contraloría Delegada para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico realizó durante el cuatrienio objeto de estudio 154 auditorías y actuaciones de control, que dieron lugar a 411 hallazgos fiscales por un valor superior a $1,06 billones. A estos se suman 2.167 hallazgos administrativos, de los cuales 1.637 son hallazgos con presunta incidencia disciplinaria, lo que pone de relieve la existencia de problemáticas recurrentes en la gestión del sector. Estos resultados permiten identificar patrones asociados a deficiencias en la estructuración de proyectos, debilidades en la gestión contractual, retrasos en la ejecución y uso ineficiente de los recursos. Además, la acción de control fiscal generó beneficios de auditoría por más de $16.230 millones, asociados a la recuperación, ahorro y protección del patrimonio público.

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Las auditorías y las actuaciones de control dieron lugar a 411 hallazgos fiscales por un valor superior a $1,06 billones.

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Sin embargo, uno de los aportes más destacados del periodo fue la producción de estudios sectoriales, que permitieron ampliar el alcance del control fiscal hacia la generación de conocimiento. Dichos estudios abordaron problemáticas estructurales del sector, incluyendo la efectividad de la política de subsidios de vivienda, las limitaciones en la ejecución presupuestal, las brechas en cobertura y calidad de los servicios de agua, saneamiento básico y las inconsistencias en los sistemas de información. A través de esos ejercicios, la contraloría delegada no solo documentó situaciones de riesgo, sino que también identificó tendencias, vacíos institucionales y oportunidades de mejora en la política pública.

Este enfoque permitió trascender la lógica reactiva del control fiscal y avanzar hacia un enfoque más preventivo, orientado a fortalecer la gestión del Estado. En términos de impacto, los resultados del control fiscal se dejan ver en la reactivación de proyectos, la corrección de prácticas ineficientes y la visibilización de problemáticas que exigen atención prioritaria. Asimismo, los estudios sectoriales han contribuido a enriquecer el debate técnico y a proporcionar insumos para la toma de decisiones por parte de las entidades responsables. De esta manera, el control fiscal se consolida no solo como un mecanismo de vigilancia, sino como una herramienta para el fortalecimiento de la política pública. EC

[1] Ingeniero civil especialista en Gerencia de Construcciones.

[2] Abogado con maestría en Derecho.

[3] Economista, profesor universitario.

[4] MHCP. Anteproyecto PGN 2027.

Referencias Bibliográficas

• DANE. (2026). Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV) 2025. Anexos serie 2018-2025. https://www.dane.gov.co/ index.php/estadisticas-por-tema/salud/calidad-de-vida-ecv/encuesta-nacional-de-calidad-de-vida-ecv-2025
• DANE. (2026). Índice de Costos de la Construcción de Edificaciones – ICOCED. https://www.dane.gov.co/files/ operaciones/ICOCED/anex-ICOCED-feb2026.xlsx.
• DANE. (2026). Índice de Precios al Consumidor (IPC). https://www.dane.gov.co/files/operaciones/IPC/mar2026/anex- IPC-Variacion-mar2026.xlsx.
• MVCT. (2026). Informe Nacional de Calidad del Agua para consumo humano. https://www.minvivienda.gov.co/ taxonomy/term/1813
• SINERGIA-DNP. (29 de abril de 2026). 205 Hogares beneficiados con subsidio familiar de vivienda de adquisición urbanos y rurales. https://sinergia20app.dnp.gov.co/ciudadano/detalle-indicador/205
• SINERGIA-DNP. (29 de abril de 2026). 203 – Hogares beneficiados con mejoramiento de vivienda urbanos y rurales. https://sinergia20app.dnp.gov.co/ciudadano/inicio
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2026). Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV) 2025. Anexos serie 2018-2025. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/salud/calidad-de-vida-ecv/ encuesta-nacional-de-calidad-de-vida-ecv-2025
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2026). Índice de Costos de la Construcción de Edificaciones (ICOCED). https://www.dane.gov.co/files/operaciones/ICOCED/anex-ICOCED-feb2026.xlsx.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2026). Índice de precios al consumidor (IPC). https://www.dane.gov.co/files/operaciones/IPC/mar2026/anex-IPC-Variacion-mar2026.xlsx.
• Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT). (2026). Informe Nacional de Calidad del Agua para consumo humano. https://www.minvivienda.gov.co/taxonomy/term/1813
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