ALEJANDRA MARÍA SÁNCHEZ LOZADA

Contralora Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional (E)

MARÍA CRISTINA QUINTERO QUINTERO

Directora de Vigilancia Fiscal

HELMER FERNANDO CABRERA RAMOS

Director de Estudios Sectoriales

Julio 2026, Edición 380.

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Esta asimetría revela que la implementación de política se concentró en programas de alta operabilidad, mientras los indicadores que exigen transformación estructural avanzaron por debajo de lo esperado.

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EL SECTOR COMERCIO, la industria, el turismo, y el desarrollo regional son vectores de la economía colombiana que movilizan empleo, formalización empresarial y cadenas de valor con incidencia local y nacional. La diversidad territorial y socioeconómica del país plantea desafíos estructurales para la gestión eficiente de recursos públicos y la equidad en su distribución. Evaluar cuatro años de control fiscal al cierre de una administración tiene relevancia particular, ya que los patrones de ejecución presupuestal, los hallazgos fiscales acumulados y el estado de las capacidades territoriales son la línea base desde la que operará el próximo Gobierno.

La Contraloría Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional (CDCDR), a través de sus Direcciones de Vigilancia Fiscal y de Estudios Sectoriales, ejerció sus funciones de acuerdo con la Ley 42 de 1993 y del Acto Legislativo 04 de 2019, instrumentos que introducen el control preventivo y concomitante con rango constitucional. Este artículo presenta el balance del sector desde tres ángulos: el cumplimiento de los indicadores del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y las políticas públicas, el comportamiento presupuestal y los resultados del control fiscal de la CDCDR, así como los hallazgos del Índice de Potencialidades para la Descentralización Diferencial (IPDD), herramienta sintética desarrollada por la Dirección de Estudios Sectoriales de esta Delegada Sectorial para evaluar la capacidad de los territorios de asumir competencias descentralizadas. Cierra con los retos y perspectivas para la próxima administración.

Indicadores del Plan Nacional de Desarrollo

El PND 2022-2026 establece nueve indicadores para el sector, distribuidos en tres transformaciones: seguridad humana y justicia social, transformación productiva, internacionalización y acción climática, y convergencia regional. Los resultados al cierre del periodo presentan una asimetría que merece atención analítica (Cuadro 1).

Los indicadores 71 (centros ZASCA, 250 %) y 72 (inclusión financiera, 870,9 %) superaron ampliamente sus metas porque sus mecanismos de entrega dependen directamente de la capacidad administrativa del Gobierno central. El indicador 168 (IDI, 67,35 %) opera sobre condiciones sistémicas como confianza inversora, infraestructura logística y capacidad exportadora territorial, variables sobre las que ningún Ministerio actúa de forma unilateral en el corto plazo. Esta asimetría revela que la implementación de política se concentró en programas de alta operabilidad, mientras los indicadores que exigen transformación estructural avanzaron por debajo de lo esperado

Políticas públicas y presupuesto del sector CIT

Según el seguimiento en Sisconpes con corte a 30 de junio de 2025, el sector CIT alcanzó un 81,4 % de cumplimiento en sus metas anuales, sobre 166 acciones habilitadas para reporte. Con el 45 % de acciones al día y el 28 % en alerta, el sector ocupa el puesto 11 de 30. Pro- Colombia (95 %) y Bancoldex (94 %) lideran el avance; MinCIT (78 %) y FNG (73 %) reportan cifras más bajas. Las 17 acciones atrasadas (10 %) y las 4 no iniciadas representan compromisos CONPES que la siguiente administración recibe como herencia condicionante: los rezagos en la recta final de un Gobierno se vuelven más costosos de recuperar y generan obligaciones de continuidad que no pueden ignorarse (Cuadro 2).

El PGN 2026 asigna al sector $1,917 billones (0,34 % del presupuesto nacional), con un incremento del 19,7 % frente a 2025 concentrado en funcionamiento (+32,9 %), mientras la inversión cae 13 %, de $463.786 millones a $404.407 millones. La tendencia de fondo es más preocupante, ya que entre 2022 y 2026 la participación de la inversión en el presupuesto del sector pasó de 42,4 % a 21,1 %, y el funcionamiento creció de 57,5 % a 78,9 %, explicado en gran medida por el aumento de las transferencias corrientes destinadas a los patrimonios autónomos encargados de ejecutar las políticas públicas sectoriales lideradas por el MinCIT. Esta recomposición presupuestal refleja una mayor utilización de esquemas de gestión y ejecución orientados a fortalecer la capacidad institucional del sector para impulsar programas de competitividad, reindustrialización, internacionalización y desarrollo turístico en el territorio nacional (Gráfico 1).

En términos generales, la información evidencia una recomposición presupuestal del sector, con mayor participación del gasto operativo asociada al fortalecimiento de las transferencias corrientes dirigidas a los patrimonios autónomos encargados de ejecutar las políticas públicas sectoriales.

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870,9 % De avance de la meta de inclusión financiera para unidades productivas, el mayor cumplimiento de todos los indicadores del sector.

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Logros del control fiscal: CDCDR 2022-2025

El análisis del periodo 2022-2025 evidencia una gestión articulada de la CDCDR orientada a fortalecer el control fiscal en los niveles micro y macro. Las direcciones de Vigilancia Fiscal y Estudios Sectoriales actuaron de manera complementaria, la primera en la supervisión de recursos y la detección de irregularidades; la segunda en la generación de estudios sectoriales, análisis normativos y boletines que ampliaron el perímetro del control fiscal hacia el análisis de política pública.

En el control preventivo y concomitante, el Contralor General emitió dos advertencias sobre proyectos de infraestructura en Girón (Santander) y San Antero (Córdoba), y se obtuvieron beneficios fiscales por $85.730 millones en Mompox y municipios de La Guajira. Estos resultados ilustran la eficacia del Acto Legislativo 04 de 2019, esto es, intervenir antes de que los recursos sean comprometidos en condiciones irregulares produce mayor rendimiento fiscal que la detección posterior.

El control posterior y selectivo identificó hallazgos fiscales por $196.143 millones, equivalentes al 42,3 % de la inversión sectorial aprobada en 2025. Estos hallazgos se asocian a deficiencias en infraestructura turística, pagos antieconómicos, inconsistencias en servicios logísticos y recursos no amortizados. La auditoría intersectorial al impuesto al turismo registró un impacto fiscal superior a $28.310 millones; los problemas en proyectos de embarcaderos fluviales evidenciaron riesgos recurrentes de planeación y gestión contractual. En total, el control posterior detectó 373 hallazgos disciplinarios y 1.029 administrativos, involucrando entidades como MinCIT, FONTUR, Colombia Productiva, Innpulsa, Pro- Colombia y Findeter.

En este escenario, uno de los principales avances de la CDCDR ha sido la implementación de la estrategia de evaluación de objetos de control, la cual permitió superar el enfoque tradicional centrado en entidades y avanzar hacia un análisis integral de la gestión pública, articulando la ejecución de los recursos con el cumplimiento de políticas, programas y estrategias sectoriales.

Este enfoque ha facilitado evaluar de manera sistémica la gestión de actores como el MinCIT, FONTUR, iNNpulsa Colombia, Pro- Colombia, ENTerritorio, Findeter y las Cámaras de Comercio, considerando no solo la legalidad del gasto, sino también su contribución al cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas sectoriales.

Lo anterior adquiere especial relevancia en el marco de políticas y estrategias como la Política de Reindustrialización, la Política de Turismo Sostenible, las estrategias de promoción y competitividad turística lideradas por FONTUR y los programas de fortalecimiento empresarial y desarrollo territorial. La evaluación de estos instrumentos, en relación con la ejecución de los recursos, permitió identificar brechas entre la planeación y los resultados, así como riesgos asociados a la estructuración de proyectos, la supervisión contractual y la trazabilidad de los recursos.

En el marco de la Política de Reindustrialización, los resultados del control fiscal evidencian el papel estratégico de las Cámaras de Comercio que participan activamente en la implementación de instrumentos orientados al fortalecimiento empresarial, la formalización y el desarrollo productivo.

De esta manera, la gestión adelantada por la CDCDR no solo permitió identificar y cuantificar hallazgos fiscales de alta relevancia, sino también consolidar un modelo de control fiscal analítico y orientado a resultados. Este enfoque fortalece la gobernanza del sector al generar insumos para la toma de decisiones, mejorar la calidad del gasto público y contribuir al cumplimiento de las políticas de desarrollo económico, competitividad y turismo, consolidando el control fiscal como un instrumento relevante para el fortalecimiento institucional y el desarrollo del país.

En lo relacionado con el control fiscal macro, los estudios sectoriales, análisis normativos y espacios de divulgación permitieron ampliar la visión del control fiscal, incorporando elementos técnicos para comprender mejor las brechas y desafíos del sector. Este enfoque fortaleció el papel de la delegada sectorial como generadora de información útil para la gestión pública.

En este contexto, se consolidó el rol estratégico de la CDCDR mediante la realización de estudios sobre reactivación económica (CONPES 4023), la relación comercial Colombia-Estados Unidos 2012- 2022, comercio electrónico, descentralización diferencial y el Índice de Potencialidades para la Descentralización Diferencial (IPDD). Asimismo, elaboró boletines sobre micronegocios y gestión de RAP, y desarrolló foros y ponencias sobre formalización empresarial, descentralización y control fiscal, contribuyendo a la generación de información técnica para la toma de decisiones en el sector.

Índice de Potencialidades para la Descentralización Diferencial (IPDD)

El IPDD es un indicador sintético desarrollado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la CDCDR para evaluar las condiciones reales con que cuentan los territorios colombianos para asumir competencias descentralizadas. Se construye a partir de dos subíndices: potencialidad interna (PDI), que mide desempeño fiscal, administrativo y político, y potencialidad externa (PDE), que captura condiciones socioeconómicas y ambientales. El indicador final se calcula como PD = 2√(PDI × PDE). El uso de la media geométrica penaliza los desequilibrios extremos entre dimensiones: un territorio con capacidades internas altas, pero condiciones externas deficitarias obtendrá un puntaje menor que en una media aritmética, lo que refleja que ambas dimensiones deben desarrollarse en paralelo para que la descentralización sea viable (Cuadros 3 y 4).

En detalle, los retos más incidentes para el desarrollo potencial de la autonomía y la descentralización en los departamentos se encuentran en los Cuadros 5 y 6.

Que solo 2 de las 33 entidades territoriales analizadas alcancen el nivel alto de potencialidad, refleja el diagnóstico central de la agenda de descentralización colombiana. El patrón no es aleatorio. Bogotá y Antioquia, los dos únicos territorios en nivel alto, concentran el 35 % del Valor Agregado (VA) nacional. Los departamentos de mayor urgencia para intervención diferenciada son los de Orinoquía (gestión ambiental 42,13 %, la más baja del país; IDF de Vichada: 29,45), Amazonía (IDF promedio 47,86 %, con Vaupés en 31,07) y Costa Atlántica (88 % de sus departamentos en nivel bajo). La literatura especializada documenta que la descentralización fiscal colombiana ha sido estructuralmente insuficiente y que el fortalecimiento de capacidades territoriales tiene efectos positivos sobre el crecimiento económico regional (Iregui et al., 2001; Bonet-Morón & Ayala-García, 2016; Lozano & Julio, 2016). El IPDD ofrece una herramienta de medición diferencial para avanzar en ese diagnóstico a escala departamental.

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Colombia, concentraciòn de la población.

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Retos y perspectivas para la próxima administración

Los datos del periodo analizado permiten trazar siete líneas de acción prioritarias para el siguiente Gobierno:

Descentralización y capacidades territoriales: el 70 % de los departamentos tiene bajo potencial de descentralización diferencial, con déficit fiscal en el 58 % del territorio y alta prevalencia ambiental en el 81,8 %. Transferir competencias sin fortalecer las condiciones habilitantes no incrementa la eficiencia del gasto. La agenda prioritaria es un programa de fortalecimiento institucional diferenciado, orientado por los subíndices del IPDD, con atención especial a Orinoquía, Amazonía y Costa Atlántica.

Inclusión financiera y micronegocios: el avance del 870,9 % en inclusión financiera demuestra la efectividad del instrumento cuando cuenta con estructura operativa adecuada. La agenda pendiente es extenderlo a territorios con baja institucionalidad financiera formal y a economías rurales y de frontera, donde las barreras de acceso al crédito son más altas.

Equidad territorial: tres regiones concentran el 51,5 % del Valor Agregado (VA) nacional y en 24 departamentos el Gini se aproxima a 1. Las políticas de inversión en educación, empleo y protección social en los territorios de menor VA son también políticas de preparación para la descentralización. Deben diseñarse con metas medibles en reducción del Gini y en mejora del subíndice de potencialidad externa del IPDD.

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Que solo 2 de las 33 entidades territoriales analizadas alcancen el nivel alto de potencialidad, refleja el diagnóstico central de la agenda de descentralización colombiana.

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Infraestructura turística y control fiscal: los $28.310 millones en hallazgos del impuesto al turismo y los problemas en proyectos de embarcaderos fluviales muestran riesgos recurrentes de planeación y gestión contractual. La siguiente administración debería ampliar el perímetro del control preventivo en proyectos de infraestructura turística de alto riesgo, interviniendo desde la fase de diseño y contratación.

Sostenibilidad ambiental: el 81,8 % de los departamentos tiene retos ambientales significativos. Las políticas de descentralización en regiones con alta prevalencia ambiental deben incorporar criterios de sostenibilidad como componente estructural, dado que la gestión de los ecosistemas es una condición de largo plazo para la viabilidad económica de esos territorios.

Internacionalización en territorios rezagados: los avances en exportaciones de bienes NME (97,06 %) y servicios (111,33 %) son resultados positivos. El IDI (67,35 %) indica que la brecha entre presencia institucional e internacionalización efectiva sigue siendo amplia en los departamentos de menor desarrollo productivo. Las metas del próximo Gobierno deberían diferenciar por nivel de capacidad exportadora territorial.

Fortalecimiento del control fiscal y transparencia: los $196.143 millones en hallazgos fiscales, equivalentes al 42,3 % de la inversión sectorial de 2025, confirman que los riesgos de detrimento son sistémicos. La articulación interinstitucional para el control preventivo en proyectos estratégicos de alto riesgo debe operar de manera sistemática. El marco del Acto Legislativo 04 de 2019 lo habilita; la próxima administración debe aprovecharlo. EC

*Exportaciones de bienes no minero-energéticos (NME).

**Centros de Reindustrialización ZASCA (Zonas de Articulación para el Fortalecimiento de la Economía Popular y la Reindustrialización).

Referencias Bibliográficas

• Bonet-Morón, J., & Ayala-García, J. (2016). La brecha fiscal territorial en Colombia. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana, 235. Banco de la República. https://repositorio.banrep.gov.co/handle/20.500.12134/6237
• Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 42 de 1993, por la cual se organiza el sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. Diario Oficial, 40.732.
• Congreso de la República de Colombia. (2019). Acto Legislativo 04 de 2019, por el cual se reforma el régimen de control fiscal. Diario Oficial, 51.080.
• Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). (2021). Política para la reactivación, la repotenciación y el crecimiento sostenible e incluyente: nuevo compromiso por el futuro de Colombia (Documento CONPES 4023). Departamento Nacional de Planeación.
• Departamento Nacional de Planeación. (2022). Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: Colombia, potencia mundial de la vida. DNP. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Normograma/Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%202022-2026.pdf
• Departamento Nacional de Planeación. (2025). Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES. Sisconpes [Base de datos en línea].
• Departamento Nacional de Planeación. (s. f.). Sinergia – Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados [Base de datos en línea]. https://sinergia.dnp.gov.co
• Iregui, A. M., Ramos, J. E., & Saavedra, L. A. (2001). Análisis de la descentralización fiscal en Colombia. Revista del Banco de la República, 74(890), 33-64. https://publicaciones.banrepcultural.org/index.php/banrep/article/view/10771
• Lozano, I., & Julio, J. M. (2016). Descentralización fiscal y crecimiento económico en Colombia: evidencia de datos de panel a nivel regional. Revista CEPAL, 119, 69-87. https://doi.org/10.18356/d873c672-es

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