ANWAR SALIM DACCARETT ALVARADO

 Contralor Delegado para el Sector Agropecuario.

MARÍA ISABEL NATERA BARRIOS

Internacionalista.

NÉSTOR RAUL RUBIANO

Néstor Raul Rubiano, Economista.

Julio 2026, Edición 380.

HISTÓRICAMENTE, el Sector Agropecuario ha sido uno de los más golpeados de la economía colombiana y menos atendido por los gobiernos. Se ha caracterizado por tener profundos problemas estructurales que, en la actualidad, están lejos de superarse. Aún persisten las dificultades de acceso a tierras, la desarticulación a lo largo de la cadena productiva que no conecta a los productores con las cadenas de comercialización, la escasez de bienes públicos básicos para la población rural, la violencia en los territorios, la ausencia estatal y la falta de coordinación institucional, entre las diferentes entidades del Estado y del Gobierno con los entes privados, para emprender proyectos de gran escala para el desarrollo agropecuario y la sostenibilidad tanto alimentaria como ambiental en Colombia.

La institucionalidad pública agropecuaria comprende 64 entidades, entre ellas Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Agencia Nacional de Tierras (ANT), Agencia de Desarrollo Rural (ADR), Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), Unidad de Restitución de Tierras (URT) y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), responsables de la política rural, la sanidad agropecuaria, la formalización de tierras y el desarrollo rural integral. A estas entidades se añaden 16 Fondos de Fomento Parafiscal que por su tamaño en términos de recursos son relevantes como sujetos de control de la Contraloría General de la República (CGR).

En los últimos diez años, el sector público nacional agropecuario ha sido transformado en su estructura institucional. El MADR transfirió progresivamente presupuestos de inversión a la ADR y a la ANT, para concentrarse en la dirección general, monitoreo y evaluación de las políticas públicas (gráficos 1 y 2).

La ADR, que nació para garantizar un acompañamiento más integral a los productores, no ha logrado consolidarse como la articuladora de la oferta pública de bienes y servicios en el campo. Su incapacidad de nombrar plantas de personal estable y su dependencia de contratistas temporales se reflejan en su muy baja ejecución presupuestal y fallas en el seguimiento a los proyectos productivos[1].

En la ANT ocurre algo similar; ha avanzado en la formalización de tierras, pero a un ritmo muy lento; su desarticulación con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos ha dificultado el cumplimiento de sus metas en acceso y regularización de tierras[2], pese a haber recibido en los dos últimos años el presupuesto de inversión más cuantioso del sector.

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Entre 2016 y 2025, la ejecución del presupuesto en el sector muestra una tendencia preocupante: en cada año se comprometió (contrató) la mayor parte de los recursos, pero la proporción realmente pagada es mucho menor.

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Actualmente, la planta de carrera administrativa de la ADR asciende a 114 personas[3] de las cuales se habían nombrado apenas 40 en marzo de 2025[4]; la ANT en teoría tiene 216 funcionarios de planta[5], pero a esta misma fecha no se había llevado a cabo ningún concurso de méritos para proveer los cargos[6].

Este tipo de gestión de recursos humanos se ha reflejado en la baja capacidad de ejecución presupuestal y de gestión de sus proyectos de inversión, como se muestra en el gráfico 3. Las tres entidades que desde el 2021 han concentrado más del 70 % del presupuesto de inversión del sector exhiben los peores desempeños a la hora de ejecutarlo; los resultados fueron críticos en los dos últimos años.

Aunado a lo anterior, la Contraloría Delegada del Sector Agropecuario (CDSA) ha evidenciado que el presupuesto nacional dedicado al sector se ha visto afectado por la baja ejecución real, producto de diversos bloqueos presupuestales o traslado de recursos desde el Ministerio de Hacienda a las entidades del sector en los últimos meses del año, lo cual impide una efectiva ejecución que garantice la prestación del servicio o entrega de bienes, quedando los recursos depositados en fiducias o en cuentas, como rezago presupuestal, que supera la misma ejecución.

Las tres entidades que desde el 2021 han concentrado más del 70 % del presupuesto de inversión del sector (MADR, ADR y ANT) exhiben los peores desempeños a la hora de ejecutarlo; los resultados fueron críticos en los dos últimos años. Entre 2016 y 2025 la ejecución del presupuesto en el sector muestra una tendencia preocupante: en cada año se comprometió (contrató) la mayor parte de los recursos, pero la proporción realmente pagada es mucho menor.

Por otra parte, los bloqueos presupuestales del Ministerio de Hacienda han contribuido también a la deficiente gestión de las entidades, ya que les genera incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos y las inhibe de iniciar procesos de contratación y gestión (gráfico 4).

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La restitución de tierras requiere una cadena institucional que comienza con la asignación de recursos públicos y culmina con su ejecución efectiva. Cuando existen bloqueos presupuestales o baja capacidad de gestión, las inversiones tardan más en traducirse en beneficios para las comunidades rurales.

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Entre junio y diciembre de 2023, los bloqueos se situaron en alrededor de $100.000 millones y ascendieron sostenidamente hasta situarse en junio del 2024 en $709.700 millones (7,7 % de la apropiación total vigente); el punto más alto se observa en noviembre de 2024 con $1,5 billones bloqueados (16,1 % de la apropiación total), de los cuales $1,05 bi llones correspondieron a la ANT[7]. Durante el 2025 el bloqueo se situó en alrededor de $100.000 millones y a marzo del 2026 no se registra ninguno.

Para el 2025 (diciembre), en el cuadro 1, se muestran los diez proyectos de inversión de mayor presupuesto que concentraron el 70 % de la inversión aprobada total del sector; se puede observar que pese a la alta contratación (compromisos) los pagos no superan el 60 % en siete de esos proyectos.

El Sector Agropecuario desde el control fiscal micro y las auditorías

Entre el segundo semestre de 2022 y 2025, la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario registró resultados significativos en materia de control fiscal, recuperación de recursos y mejoramiento de la gestión, con beneficios de auditoría por un total de $12.496 millones.

En este balance, uno de los resultados más relevantes fue la devolución de $7.268 millones en el marco del Convenio 197 de 2016 entre la ADR y la UNODC, correspondiente a recursos no ejecutados y rendimientos financieros. A ello se sumó la recuperación de $2.115 millones por un anticipo no amortizado en el Contrato 051 de 2021, suscrito con el Consorcio Amazonas VISR, así como el reconocimiento de $1.003 millones por indemnización asociada a obras inconclusas de vivienda rural en Norte de Santander; la recuperación de $1.502 millones relacionados con bienes en el exterior del Fondo Nacional del Café.

Por otra parte, en una actuación dirigida a proteger los recursos bajo administración de la entidad, se logró, en articulación con la Oficina de Cobro Coactivo, el pago de $9.956 millones por parte del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), dentro de un caso que llevaba más de diez años sin una respuesta efectiva.

Se trata de un resultado especialmente importante no solo por su cuantía, sino también porque demuestra la capacidad institucional para destrabar asuntos de larga duración y convertir el seguimiento fiscal en una recuperación concreta de recursos.

En el marco del ejercicio de control fiscal, también merecen especial atención los resultados de auditoría que, por la magnitud de las cuantías observadas y por la sensibilidad de los temas examinados, muestran fallas con alto impacto institucional y social. En este punto sobresalen la Unidad de Restitución de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural no solo por los montos involucrados, sino también porque las situaciones identificadas inciden directamente en derechos de las víctimas, en la ejecución de proyectos rurales y en la atención a pequeños productores.

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El crédito otorgado está altamente concentrado, durante el periodo 2014-2023, el 15 % del valor total fue otorgado a pequeños productores y cerca del 68 % a grandes productores.

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En la URT, los dos últimos ejercicios auditores dejaron en evidencia hallazgos fiscales por $71.281 millones: $57.586 millones en 2023 y $13.694 millones en 2024. La auditoría de 2023 encontró las situaciones más críticas en pagos a terceros no reconocidos en decisiones judiciales, modificación de órdenes emitidas por jueces y magistrados, pagos sin respaldo judicial, gastos sin soportes suficientes y uso de recursos de inversión social para cubrir funcionamiento; solo en este último aspecto se identificó una destinación diferente de recursos por $22.909 millones. En 2024 persistieron fallas de alta sensibilidad, ahora asociadas a la falta de soportes para acreditar pagos, debilidades en la articulación entre la Unidad y el Grupo Fondo, problemas en la trazabilidad del gasto y nuevas situaciones en las que recursos de inversión terminaron financiando funcionamiento.

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La incapacidad de las nuevas agencias para ejecutar satisfactoriamente sus proyectos de inversión se explica en gran medida por la renuencia del sistema político colombiano a nombrar plantas de personal estable (carrera administrativa) y su preferencia por grandes números de inestables contratistas, funcionales a un modelo de gestión clientelista.

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En la ADR, la auditoría a los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural (PIDAR) y al Servicio Público de Extensión Agropecuaria para las vigencias 2022 a 2024 estableció doce hallazgos con incidencia fiscal por $12.872 millones. Las situaciones identificadas revelan fallas estructurales en la gestión de estos recursos: deficiencias desde la planeación, debilidades técnicas en la ejecución, ausencia de supervisión efectiva, un control interno insuficiente con planes de inversión sin respaldo técnico suficiente, entrega de bienes sin cumplir especificaciones, ausencia de validación de condiciones agronómicas y cierres de proyectos sin alcanzar metas productivas ni comerciales.

En el Servicio Público de Extensión Agropecuaria (SPEA) se identificaron interrupciones en la prestación del servicio, personal sin la idoneidad requerida y fallas de seguimiento institucional. Estos resultados muestran que una parte de los recursos destinados a apoyar proyectos rurales y fortalecer la asistencia técnica no se tradujo en los resultados esperados para la población beneficiaria.

Además del ejercicio de vigilancia y control fiscal, la Delegada ha participado en espacios de coordinación y acompañamiento con los sujetos de control, orientados a destrabar procesos, impulsar correctivos y prevenir afectaciones futuras al patrimonio público y parafiscal.

En Vivienda de Interés Social Rural (VISR), el seguimiento fue especialmente importante. Además de las recuperaciones ya señaladas, durante 2025 la Contraloría adelantó comités periódicos de seguimiento con el Banco Agrario sobre proyectos en veinte departamentos. Ese trabajo permitió verificar avances, hacer seguimiento a compromisos y promover la actualización de proyectos rezagados. Como resultado de este ejercicio se reportó la entrega de 1.814 soluciones de vivienda rural durante el periodo comprendido entre 2023 y 2025, equivalentes a $69.597 millones, correspondientes a subsidios indexados para culminar su ejecución. Los mayores avances en terminación de vivienda se concentraron durante la vigencia 2025 con 1.237 viviendas, ubicadas principalmente en los departamentos de Cauca, Valle del Cauca y Córdoba.

En el sector cafetero también se obtuvieron resultados concretos con impacto en la protección del patrimonio parafiscal. Se destaca la puesta en marcha del Plan de Acción Solidario por la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café, en un proceso en el que la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario cumplió un papel de seguimiento e interlocución institucional.

Los informes de auditoría de cumplimiento de 2023 y 2024, junto con las mesas de trabajo adelantadas con la Federación, las cooperativas y la Superintendencia de la Economía Solidaria, permitieron advertir de manera oportuna el riesgo derivado del incumplimiento de fijaciones pendientes de compra de café a futuro y facilitar una respuesta con efectos concretos. Esto permitió asegurar el ingreso efectivo del café al Fondo Nacional del Café y, posteriormente, adoptar en 2025 el cierre total de las posiciones en Bolsa, decisión que evitó un detrimento patrimonial estimado en $119 millones de dólares[8], protegió la liquidez de la Garantía de Compra y contribuyó a preservar la estabilidad del sistema cooperativo cafetero.

Estado de las políticas públicas agropecuarias y riesgos estructurales

De acuerdo con los resultados de los diferentes estudios elaborados por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada del Sector Agropecuario, se han podido plantear las mayores problemáticas y conclusiones por temas relevantes del sector, así:

Inclusión productiva del campesinado: las intervenciones estatales se caracterizan por dirigir subsidios a proyectos productivos para asociaciones, no individuos; sin embargo, este deseable objetivo ha generado, en no pocos casos, una asociatividad coyuntural de pequeños productores que no perdura en el tiempo; cerca del 53 % de las asociaciones beneficiarias del programa “Alianzas Productivas” y el 83 % de las de “El Campo Emprende” fueron grupos de hecho cuya formalización ocurrió durante la intervención.

Formalización de tierras: se evidencian avances en la celeridad (trámites menores de un año) para la expedición de actos administrativos por la ANT que luego chocan con graves vacíos de información y lentitud en el IGAC y en las oficinas catastrales municipales; cerca del 81 % de las solicitudes del Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) (base de datos donde se inscriben campesinos que buscan ser beneficiarios de programas de tierras del Estado) quedan estancadas en las etapas iniciales del proceso.

Gestión de riesgos climáticos y proyectos públicos de riego y drenaje: de los 780 distritos de riego del país, 220 se encuentran fuera de servicio y 3 megadistritos no han pasado de la fase I de operación. Durante el periodo de Gobierno 2022-2026, los avances en materia de adecuación de tierras no han sido los esperados.

Crédito agropecuario: el crédito otorgado está altamente concentrado, durante el periodo 2014-2023, el 15 % del valor total fue otorgado a pequeños productores y cerca del 68 % a grandes productores. Los pequeños productores enfrentan diversos cuellos de botella: informalidad en la tenencia de tierras, insuficiente cobertura bancaria rural, altos costos de financiamiento, limitada educación financiera y poca o inexistente asistencia técnica agropecuaria.

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La entrega de un predio constituye solo una etapa del proceso de restitución. La sostenibilidad de la reparación depende del acceso efectivo a vivienda, asistencia técnica y proyectos productivos que permitan a las familias reconstruir sus medios de vida y permanecer en el territorio.

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Ciencia, tecnología e innovación agrícola: el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sector Agropecuario (PECTIA) (2017-2027) no se ha actualizado ni evaluado; los fondos parafiscales (Fedearroz, Fedecacao, Fenalce, etc.) no están articulados con el sistema nacional de innovación, como tampoco en grandes proyectos de desarrollo agropecuario, coordinados por el Gobierno nacional.

Compras públicas locales de alimentos: este instrumento se expidió legalmente en el 2020 para crear un mercado a los pequeños productores agropecuarios, pero a la fecha el MADR y la ADR no han logrado siquiera que los grandes compradores públicos de alimentos (Ministerio de Defensa, INPEC, ICBF, Programa Alimentación Escolar) acaten plenamente la norma.

Sistema Nacional Unificado de Información Rural Agropecuaria (SNUIRA): este proyecto de inversión pública inició en el 2019 y a la fecha no existe en el sector nada que se asemeje a dicho sistema. La web de la entidad encargada (UPRA) informa que en el futuro el SNUIRA permitirá conocer y articular las distintas fuentes de información[9].

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Las evidencias anteriormente expuestas permiten concluir que ha sido inefectiva la reforma organizacional del 2015 que liquidó el INCODER para reemplazarlo por Agencias especializadas en tierras (ANT) y desarrollo rural (ADR).

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Sacrificio de ganado: un reciente estudio de Fedegan concluyó que el sacrificio informal creció sostenidamente desde 12 % del sacrificio total en el 2009 hasta el 33 % en 2023. El gremio ganadero considera que una de las causas principales del fenómeno fue el Decreto 1500 de 2007 (implementado en agosto del 2016) que elevó las exigencias sanitarias a las plantas municipales de sacrificio y condujo al cierre de muchas de ellas. El incumplimiento de esta norma es de la mayor gravedad para la salud pública y las finanzas del fondo parafiscal de fomento.

Enfoques diferenciales: se evidenció que no existen presupuestos sensibles al género, por lo que se ve la necesidad de incluir tanto los enfoques diferenciales como presupuestos específicos al género en la política pública agropecuaria.

Gobierno y transparencia de los datos: se ha detectado un riesgo en la presentación de los datos y sobre todo de la información concentrada en la PIIP del DNP, que como fuente de información es muy desordenada, incompleta y débil, lo cual dificulta el seguimiento y el acceso público a la ejecución tanto física como financiera de los proyectos de inversión.

Conclusiones

Las evidencias anteriormente expuestas permiten concluir que ha sido inefectiva la reforma organizacional del 2015 que liquidó el Incoder para reemplazarlo por agencias especializadas en tierras (ANT) y desarrollo rural (ADR). La incapacidad de las nuevas agencias para ejecutar satisfactoriamente sus proyectos de inversión se explica en gran medida por la renuencia del sistema político colombiano a nombrar plantas de personal estable (carrera administrativa) y su preferencia por grandes números de inestables contratistas, funcionales a un modelo de gestión clientelista.

Este fenómeno se registró por igual en el anterior Gobierno (Iván Duque 2018-2022) y en el actual (Gustavo Petro 2022-2026), lo cual parece evidenciar que sin importar la ideología, la inercia institucional, aunada a la débil gestión y descoordinación de esfuerzos y presupuestos entre entidades y con los territorios no permiten que el sector agropecuario avance o corrija problemáticas estructurales. Además, en el presente Gobierno que finaliza, los recurrentes bloqueos y aumento de las reservas presupuestales inducidas forzosamente a las entidades, por el Ministerio de Hacienda (ante los problemas de iliquidez del Gobierno nacional), causa que las gestiones institucionales no se desarrollen en la debida forma y la inversión no pueda organizarse de tal manera que los proyectos lleguen a feliz término.

Un ejemplo de esto es que, durante la actual administración (2022-2026), las metas en materia de tierras se cumplieron parcialmente tanto en formalización de la propiedad (35 %) como en adjudicación a través del Fondo de Tierras (32,3 %).

Así mismo, pudo evidenciarse la ineficiencia administrativa en un tema tan importante como las compras públicas locales de alimentos. Los resultados fueron desalentadores, ya que ni siquiera las grandes entidades compradoras de alimentos y bajo el control directo del poder ejecutivo, cumplen la norma después de cinco años de expedida (Ley 2046 de 2020); en esta materia, la ineficacia también trasciende la ideología dominante de los gobiernos nacionales.

Debe advertirse que las actividades agropecuarias son de naturaleza extremadamente local, muy sensibles a factores geográficos y climáticos tan específicos y diversos como la naturaleza misma. Por este motivo, las oficinas gubernamentales que intervienen a este sector deben hacer presencia desde el más pequeño escenario municipal, pasando al regional y nacional10. El Estado puede regular exitosamente el mercado de las telecomunicaciones, para poner un ejemplo, actuando desde grandes o medianas ciudades; pero no es posible hacerlo con eficacia en el caso de las actividades agrícolas y pecuarias; su carácter local exige al Estado un elevado nivel de coordinación en su accionar.

En el caso colombiano, se hace necesario exigir un primer requisito, apenas elemental: los proyectos de inversión del Gobierno nacional deben articularse con los adelantados por departamentos y municipios. En segundo lugar, el Gobierno nacional debe tomar muy en serio su presencia en las juntas directivas de los fondos parafiscales agropecuarios, a fin de alinear también estas inversiones con las realizadas por el sector público; estos fondos son un escenario muy propicio para la cooperación público-privada.

La descoordinación y no complementariedad de las inversiones públicas y privadas no son, por supuesto, la única causa del subdesarrollo; pero a nuestro juicio sí ayudan a explicar mucha de la ineficacia e ineficiencia del gasto público en el mundo rural colombiano, en el cual amplias zonas deben ser recuperadas por el Estado del dominio de grupos armados ilegales que agencian economías ilícitas a gran escala. EC

[1] Informe de Rendición de Cuentas 2018-2019 de la CGR; Planes de mejoramiento suscritos con la CGR 2021 y 2024.

[2] Evaluación de cuellos de botella en la implementación del Plan Nacional de Formalización Masiva de Propiedad Rural (PNFMPR).

[3] Decreto 418 de marzo de 2016.

[4] Respuesta de la ADR 20256200022842 del 5 de marzo de 2025 a solicitud de la CGR 2025EE0032910.

[5] Decretos 419 de 2016 y 694 de 2020.

[6] Respuesta de la ANT 202560000180761 del 12 de marzo de 2025 a solicitud de la CGR 2025EE0032091.

[7] Este cuantioso bloqueo se ordenó mediante Decreto 0766 de junio 20 de 2024 ante la previsible caída del recaudo del Gobierno nacional.

[8] Este cuantioso bloqueo se ordenó mediante Decreto 0766 de junio 20 de 2024 ante la previsible caída del recaudo del Gobierno nacional.

[9] https://upra.gov.co/es-co/snuira consultada el 13 noviembre 2025.

Referencias Bibliográficas

• Agencia de Desarrollo Rural (ADR). (2025). Respuesta de la ADR 20256200022842 del 5 de marzo de 2025 a solicitud de la CGR 2025EE0032910. ADR.
• Agencia Nacional de Tierras (ANT). (2025). Respuesta de la ANT 202560000180761 del 12 de marzo de 2025 a solicitud de la CGR 2025EE0032091. ANT.
• Contraloría General de la República (CGR). (2023). Evaluación de cuellos de botella en la implementación del Plan Nacional de Formalización Masiva de Propiedad Rural (PNFMPR). CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2023). Evaluación de la gestión gubernamental en la construcción e implementación del sistema nacional unificado de información rural y agropecuaria (SNUIRA) y otros sistemas para la articulación territorial en el periodo 2016 al 2021. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2023). Evaluación de Resultados de las Intervenciones de Inclusión Productiva Rural del Sector Agropecuario, 2018-2022. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2024). Ciencia, tecnología e innovación agrícola (CTIA) semillas 2018-2023. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2024). Financiación y crédito para el Sector Agropecuario 2014-2023. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2024). Gestión de riesgos agroclimáticos y adaptación al cambio climático en Colombia, periodo 2010-2024: un acercamiento desde el enfoque territorial. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2024). Informe de Rendición de Cuentas 2018-2019 de la CGR; Planes de mejoramiento suscritos con la CGR 2021 y 2024. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2025). Evaluación de gestión, resultados y problemas en la implementación de la Ley 2046 de agosto 2020, compras públicas locales de alimentos. CGR.
• Contraloría General de la República (CGR). (2025). Reconocimientos, redistribuciones y representaciones de la justicia social como esferas de los cuidados rurales desarrollados por mujeres en Colombia (2016-2025): explicaciones desde la perspectiva relacional de género. CGR.
• Currie L. (1993). Los Objetivos del Desarrollo. Cuadernos de Economía, 13(18-19), pp. 163-188.
• Federico, G. (2005). Feeding the world: An economic history of agriculture 1800-2000. Princeton University Press.
• Todaro, M., & Smith, S. (2012). Economic development. Adisson Weley.

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