JENNY ELIZABETH LINDO DÍAZ

Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

EDISON FABIÁN BORDA GALINDO

Profesional Universitario
Marzo 2026, Edición 379.

EN COLOMBIA, la discusión sobre las finanzas públicas ha dejado de ser un asunto reservado a especialistas en política fiscal. La persistencia de déficits, la presión del servicio de la deuda, la menor holgura del presupuesto y las crecientes demandas sociales han puesto en evidencia que la sostenibilidad fiscal es una condición material para la continuidad de la acción estatal. En ese contexto, el control fiscal ha ampliado su importancia: ya no se trata únicamente de verificar si el gasto se ejecutó conforme a la normatividad, sino también de advertir oportunamente los riesgos que pueden comprometer la estabilidad de las finanzas públicas y la capacidad del Estado para responder a sus obligaciones presentes y futuras.

El Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo la posibilidad de que el control fiscal sea preventivo y concomitante cuando resulte necesario para la defensa del patrimonio público (Congreso de la República, 2019). Esa orientación fue desarrollada por el Decreto 403 de 2020, que fortaleció las herramientas institucionales para el seguimiento continuo al recurso público y la identificación temprana de riesgos fiscales (Presidencia de la República de Colombia, 2020). Desde esa perspectiva, el control fiscal contemporáneo también cumple una función anticipatoria frente a decisiones que, más que solo producir un daño efectivo, pueden comprometer la sostenibilidad del Estado.

La Contraloría General de la República (CGR) reforzó, en los años recientes, una lectura del control fiscal económico centrada en la sostenibilidad de las finanzas públicas, expresada en la observación sistemática de cinco núcleos problemáticos: el crecimiento de la deuda pública, la fragilidad del recaudo, la calidad de la planeación presupuestal, la baja eficacia de la inversión pública y los riesgos fiscales asociados a reformas estructurales. Estos núcleos problemáticos se muestran en el cuadro 1.

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23 % participación del servicio de la deuda en el gasto público total en 2025, frente al 18 % registrado en 2021.

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La deuda pública como eje del control fiscal económico

Si se busca un punto de articulación entre los principales debates fiscales recientes, ese punto es la deuda pública. Según la CGR, al cierre de 2022 la deuda total del sector público ascendía a $1.033,25 billones, es decir, un poco más de $1.000 billones, equivalente al 70,6 % del producto interno bruto (PIB). Dentro de ese total, la deuda del Gobierno nacional central (GNC) representaba $836,96 billones; además, la participación de la deuda externa alcanzó el 43,7 %, el nivel más alto desde 2004 (Contraloría General de la República, 2023). Para 2025, el servicio de la deuda ya consumía el 23 % del gasto público total, frente al 18 % que representaba en 2021, lo que implica un incremento de cinco puntos porcentuales en apenas cuatro años (Contraloría General de la República, 2026). En términos simples, de cada 100 pesos del presupuesto, 23 pesos se destinaban al pago de intereses y amortizaciones. A ello se suma la concentración de vencimientos: en 2029 el Estado deberá atender pagos por alrededor de $89,6 billones en títulos de tesorería (TES) y títulos de solidaridad (Contraloría General de la República, 2026), en un contexto de tasas de largo plazo que han llegado al 14,03 % anual.

La CGR ha señalado que el deterioro de las cuentas públicas no puede analizarse únicamente desde la coyuntura anual, sino que, además, debe hacerse desde una perspectiva estructural que considere el balance primario, la acumulación de obligaciones futuras y la pérdida de flexibilidad frente al ancla de deuda fijada en el 55 % del PIB, con un tope del 71 % (Congreso de Colombia, 2011). La deuda neta del GNC se situó en el 59,3 % del PIB al cierre de 2024, por encima del ancla y con margen reducido frente al límite máximo (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2024). El Marco Fiscal de Mediano Plazo 2025 recordó que esa trayectoria depende de la consistencia del ajuste fiscal en los próximos años y del comportamiento del recaudo (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2025). El Fondo Monetario Internacional (FMI) advirtió, en el mismo sentido, que Colombia enfrenta un entorno fiscal exigente, con presiones sobre ingresos y riesgos asociados a la dinámica del financiamiento soberano (International Monetary Fund, 2025). El gráfico 1 muestra la posición de la deuda neta del Gobierno nacional central respecto a los referentes de la regla fiscal.

La sostenibilidad fiscal se define no solo por el cumplimiento nominal de una regla, sino también por la capacidad efectiva para estabilizar la deuda en una senda compatible con el crecimiento económico y la continuidad de la inversión pública. Desde el control fiscal, vigilar la deuda significa examinar si el Estado preserva su propia capacidad para financiarse sin comprometer su viabilidad futura: cuando el endeudamiento crece más rápido que los ingresos o el servicio financiero desplaza recursos de inversión y gasto social, el problema trasciende lo financiero y se convierte en un asunto de gobernabilidad fiscal.

Presupuesto, recaudo y realismo fiscal

La calidad de la planeación presupuestal depende de la coherencia entre los ingresos proyectados, las obligaciones de gasto y la capacidad real de ejecución. En Colombia, este equilibrio ha enfrentado tensiones recientes: aunque en 2023 el índice de recaudo se ubicó en el 94,2 %, en 2024 la ejecución alcanzó tan solo el 84,4 %, lo cual significó un faltante de $74,29 billones frente a la meta recortada. Si bien el recaudo efectivo neto fue suficiente para cubrir los pagos de la vigencia, el indicador se ubicó en 2024 muy cerca del 100 %, que es su nivel más bajo del periodo, lo cual ayuda a explicar los reducidos saldos de Tesorería al cierre del año. En términos reales, el recaudo neto de 2024 fue del 20,4 %, superior al de 2018, aunque con una trayectoria irregular, marcada por aumentos en 2020 y 2023, y por caídas, en 2022 y 2024. Además, entre 2018 y 2024 cambió la composición de los ingresos: en 2022 y 2023 el recaudo tributario ganó participación por la recuperación económica y los cambios normativos, mientras que en 2024 perdió peso y las operaciones de crédito volvieron a ganar relevancia para cubrir el faltante. También sobresalieron los recursos de capital distintos del crédito, en especial dividendos y excedentes financieros. Finalmente, los recaudos en papeles ascendieron en 2024 a $20,68 billones, 41,6 % más que en 2023, y principalmente por Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS), mientras que las devoluciones en dichos títulos llegaron a $20,73 billones, concentradas en renta e Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), sobre todo durante el segundo semestre (Contraloría General de la República, 2024).

A lo anterior, se suma un problema de calidad en la programación. La CGR emitió en tres vigencias consecutivas —2021, 2022 y 2023— una opinión “No Razonable” sobre la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, por incorrecciones que en 2022 alcanzaron los $50,04 billones, equivalentes al 14,2 % del presupuesto total (Contraloría General de la República, 2023). Esas incorrecciones revelan fragilidades en la planeación y registro de los recursos que comprometen la confiabilidad de las cuentas públicas. Un presupuesto puede ser legalmente válido y resultar fiscalmente poco realista: cuando no guarda correspondencia con la trayectoria probable del recaudo o con la estructura rígida del gasto, debilita la capacidad de planeación del Estado y multiplica el costo de los ajustes posteriores. El Ministerio de Hacienda (MinHacienda) ha reconocido, en sus marcos fiscales recientes, que el escenario de mediano plazo exige prudencia en la programación, fortalecimiento del recaudo y una gestión más eficiente del gasto público (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2025).

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$1.033,25 billones deuda total del sector público al cierre de 2022, equivalente al 70,6 % del pib.

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La inversión pública y la calidad del gasto

La calidad del gasto público es una dimensión céntrica de la sostenibilidad fiscal. La discusión fiscal suele concentrarse en cuánto gasta el Estado, y entonces deja en segundo plano una pregunta más decisiva: qué tan bien gasta. La inversión pública es la partida que más fácilmente se recorta en escenarios de estrechez fiscal y, al mismo tiempo, la que más incide sobre la capacidad del Estado para impulsar el desarrollo y cerrar brechas territoriales y sociales. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha mostrado que una inversión mal seleccionada, mal coordinada o deficientemente ejecutada reduce su impacto económico y social, deteriora la confianza ciudadana y desperdicia recursos escasos (OECD, 2016). Melo-Becerra y Ramos-Forero (2017) advirtieron que el gasto público debe analizarse en función no solo de su tamaño, sino de su composición y de su capacidad de apoyar objetivos de crecimiento y equidad.

La evidencia reciente muestra que la ejecución del Presupuesto General de la Nación (PGN) depende no solo del monto aprobado, sino también de la capacidad del Estado para convertir las apropiaciones en compromisos, obligaciones y bienes y servicios efectivamente recibidos. En 2023 el presupuesto inicial ascendió a $405,63 billones, y después fue incrementado en $17,54 billones —equivalentes al 1,12 % del PIB—, sobre todo por la incorporación de recursos derivados de la reforma tributaria del gobierno Petro, con lo cual el presupuesto definitivo llegó a $423,17 billones. Sin embargo, dicho aumento fue prácticamente compensado por pérdidas de apropiación por $17,53 billones, de manera que el monto finalmente comprometido se ubicó en $405,64 billones. Como resultado, las obligaciones de gasto —es decir, los bienes y servicios recibidos por el Estado con cargo a la vigencia— alcanzaron $370,66 billones, equivalentes al 23,57 % del PIB. Estos datos evidencian una tensión crítica de la gestión presupuestal: no basta con ampliar el presupuesto si los recursos no logran traducirse plenamente en ejecución efectiva. Cuando las apropiaciones se pierden, los compromisos no avanzan al ritmo esperado o las obligaciones no se materializan oportunamente, el presupuesto pierde capacidad transformadora, se reduce la oportunidad del gasto público y se debilita su aporte al cumplimiento de las funciones estatales. Desde el control fiscal económico, el análisis no debe limitarse a verificar cuánto se apropia o se compromete, sino también a establecer si los recursos públicos se convierten, efectivamente, en bienes, servicios y resultados sostenibles para la ciudadanía (Contraloría General de la República, 2023). En el gráfico 2 se representa la ejecución presupuestal para 2023.

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126 % del pib costo proyectado de la reforma pensional al año 2100, medido en valor presente neto.

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La función de advertencia y el enfoque preventivo

La Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas ejerció de forma activa la función de advertencia en al menos dos oportunidades relevantes a lo largo de la última administración de la CGR. La primera, expedida a través del Comunicado de Prensa 057 del 6 de marzo de 2024, se dirigió al Ministerio de Hacienda, en relación con los riesgos del Decreto 2295 de 2023 sobre la liquidación del Presupuesto General de la Nación para 2024: la CGR identificó que alrededor de $18 billones en apropiaciones de inversión no habían sido debidamente desagregados, lo que comprometía la trazabilidad del gasto y la calidad de la programación presupuestal; aunque el Decreto 0163 de 2024 introdujo correcciones parciales, cerca de $13 billones permanecieron sin la desagregación requerida (Contraloría General de la República, 2024). La segunda, emitida en abril de 2026, alertó sobre el manejo de la deuda pública y los riesgos para la sostenibilidad fiscal: la CGR señaló que el servicio de la deuda representaba el 23 % del gasto público total, que Colombia había contratado deuda en el corto plazo a una tasa del 13,69 % en pesos y que la débil articulación entre gastos e ingresos ponía en riesgo el equilibrio financiero del Estado (Contraloría General de la República, 2026). En el cuadro 2 están las más recientes funciones de advertencia macrofiscales de la CGR.

Estas actuaciones ilustran el valor de la función de advertencia como mecanismo de anticipación. Su utilidad radica no solo en el efecto específico que pueda producir sobre un gestor fiscal, sino en el tipo de racionalidad pública que introduce: una racionalidad orientada por la cautela presupuestal, la consistencia técnica de las decisiones y la defensa del patrimonio público antes de la materialización del daño. Desde una lógica preventiva y concomitante, el control fiscal participa antes de que el daño se consolide, identifica señales de riesgo y advierte sobre situaciones que pueden erosionar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Cuando la CGR pone el foco sobre la coherencia presupuestal, la fragilidad del recaudo o la rigidez del gasto, contribuye a elevar el estándar técnico del debate público y a reducir la probabilidad de decisiones financieramente inconsistentes. Siguiendo el análisis del Comité Autónomo de la Regla Fiscal sobre la credibilidad de la programación fiscal, la CGR ha incorporado ese criterio como uno de los ejes de su vigilancia sobre la consistencia macroeconómica del presupuesto.

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Un estudio intersectorial de la CGR publicado en 2024 proyectó que el costo de la reforma, medido en Valor Presente Neto (VPN), podría alcanzar el 73,57 % del PIB a 2070, y escalar hasta el 126 % del PIB, a 2100 (Contraloría General de la República, 2023).

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Reformas estructurales y sostenibilidad de largo plazo

La sostenibilidad fiscal no depende exclusivamente del manejo anual del presupuesto: también es determinada por decisiones estructurales que modifican de forma duradera la trayectoria del gasto, de los ingresos o de las obligaciones del Estado. Entre dichas decisiones, las relacionadas con pensiones y salud ocupan un lugar central en Colombia, dado su impacto sobre las finanzas de largo plazo y las crecientes presiones que ejercen sobre el PGN.

En materia pensional, un estudio intersectorial de la CGR publicado en 2024 proyectó que el costo de la reforma, medido en Valor Presente Neto (VPN), podría alcanzar el 73,57 % del PIB a 2070, y escalar hasta el 126 % del PIB, a 2100 (Contraloría General de la República, 2023). A ello se añade un problema de inequidad distributiva: los regímenes especiales y exceptuados absorben el 39,3 % de los recursos presupuestales destinados a pensiones, y eso beneficia tan solo al 17 % de los pensionados del país. De cada $100 del presupuesto pensional, $40 se concentran en ese grupo (Contraloría General de la República, 2023), lo cual compromete tanto la equidad como la sostenibilidad del sistema, según ya advertía Pérez de la Rosa (2016), cuando subrayó la necesidad de revisar la estructura de subsidios y las implicaciones fiscales de largo plazo. Adicionalmente, la CGR alertó sobre la carga fiscal del traslado de recursos del RAIS al RPM: al cierre de febrero de 2026, ya se habían trasladado 119.496 personas, con recursos por $24,7 billones y arriesgándose a que el ahorro pensional de largo plazo se convirtiera en gasto corriente (Contraloría General de la República, 2026). El cuadro 3 muestra las presiones fiscales de largo plazo en materia de pensiones.

En salud, las entidades promotoras de salud (EPS) acumulaban al cierre de 2024 pasivos por $32,98 billones, con un incremento de cerca de $7,9 billones frente al año anterior (Contraloría General de la República, 2026). De las 29 EPS activas, solo seis cumplían los indicadores mínimos de solidez financiera, y esas seis entidades cubrían únicamente el 10,92 % de los afiliados: el 89 % de los colombianos se hallaba asegurado en entidades que no satisfacían los estándares mínimos de capital, patrimonio adecuado y reservas técnicas (Contraloría General de la República, 2025). Un estudio del Banco de la República (2023) mostró que los problemas financieros del sector no pueden desvincularse del diseño institucional ni de la sostenibilidad de sus fuentes de financiación. Proyecciones sectoriales estiman que Colombia podría requerir recursos adicionales equivalentes al 1,9 % del PIB para 2030 si no se corrigen las ineficiencias estructurales. Frente a ese tipo de reformas, el control fiscal económico cumple una función crítica: advertir cuando una transformación relevante del Estado amenaza con edificarse sobre bases financieras débiles o supuestos de sostenibilidad insuficientemente soportados. El cuadro 4 presenta las presiones fiscales de largo plazo en materia de salud.

Conclusiones: control fiscal y capacidad estatal

Los elementos anteriores permiten una conclusión más amplia. El control fiscal económico y financiero no debe entenderse solo como una verificación técnica del presupuesto, la deuda o el recaudo. En el fondo, es una forma de examinar la capacidad estatal. Un Estado con ingresos frágiles, inversión rezagada, deuda creciente y reformas estructurales insuficientemente financiadas ve reducida de manera progresiva su autonomía de acción, incluso si mantiene formalmente la legalidad de sus decisiones.

La evolución reciente permite sostener que la CGR contribuyó a desplazar el debate fiscal desde una visión restringida, centrada en la legalidad formal del gasto, hacia una lectura más amplia, sobre riesgos, consistencia financiera y sostenibilidad. Esa contribución es relevante no solo para la administración pública, sino también para la deliberación democrática: en un país donde las finanzas del Estado condicionan directamente la posibilidad de ejecutar políticas económicas, sociales y territoriales, advertir a tiempo sobre desequilibrios fiscales constituye una forma de proteger el interés general.

La sostenibilidad fiscal no equivale a cumplir una regla o contener transitoriamente el déficit. Supone preservar un equilibrio dinámico entre ingresos, endeudamiento, gasto e inversión que permita al Estado responder a sus fines sin hipotecar su propio futuro. Cuando esa relación se deteriora, el problema no es exclusivamente financiero: se afecta también la posibilidad de ejecutar políticas públicas eficaces, de sostener la inversión social y de mantener la confianza en la conducción económica. Ni la deuda pública, ni el realismo presupuestal, ni la fragilidad del recaudo, ni la calidad de la inversión ni la sostenibilidad de reformas estructurales son problemas aislados, sino dimensiones interdependientes de una misma pregunta por la capacidad del Estado para sostener su acción en el tiempo

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La sostenibilidad fiscal no equivale a cumplir una regla o contener transitoriamente el déficit. Supone preservar un equilibrio dinámico entre ingresos, endeudamiento, gasto e inversión que permita al Estado responder a sus fines sin hipotecar su propio futuro.

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En un escenario de transición demográfica, presiones sobre salud y pensiones, exigencias crecientes de infraestructura y persistente rigidez presupuestaria, el control fiscal tiene el reto de seguir perfeccionando sus capacidades analíticas: fortalecer el seguimiento a la calidad del gasto, profundizar el examen sobre riesgos de mediano plazo y consolidar una cultura institucional en la que la prevención del deterioro fiscal tenga un lugar tan importante como el de la revisión posterior del uso de los recursos. De cara al próximo ciclo institucional, un control fiscal verdaderamente útil para las finanzas públicas del país deberá ser riguroso, técnico y prudente, pero también cada vez más capaz de anticipar los efectos de decisiones presupuestales y macrofiscales complejas. En una economía marcada por restricciones fiscales persistentes y alta demanda de inversión social, fortalecer esa capacidad preventiva es una condición necesaria para preservar la sostenibilidad de las finanzas del Estado y la viabilidad de la acción pública de largo plazo. EC

Referencias Bibliográficas

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