HERNÁN GUILLERMO JOJOA SANTACRUZ

Contralor Delegado para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo
Julio 2026, Edición 380.

UNO DE LOS MAYORES DESAFÍOS propios del control fiscal consiste no solo en identificar el daño causado al patrimonio público, sino en lograr también que los recursos regresen efectivamente al Estado. Por años, el sistema colombiano de responsabilidad fiscal enfrentó una paradoja: miles de procesos en curso, numerosos fallos y una capacidad limitada para convertir esas decisiones en recuperación efectiva de recursos.

Entre 2022 y 2026, esa tendencia cambió de manera significativa. El recaudo derivado de los procesos de responsabilidad fiscal, intervención judicial y cobro coactivo pasó de $245.443 millones en el cuatrienio anterior a más de $3,2 billones, un resultado inédito en la historia reciente del control fiscal colombiano. Más allá de la magnitud de la cifra, el resultado plantea una pregunta relevante para la gestión pública: ¿qué condiciones institucionales permitieron que la función resarcitoria del control fiscal alcanzara una escala nunca antes observada?

El análisis de este periodo muestra que el resultado no obedeció a un único factor, sino a la combinación de decisiones estratégicas orientadas a fortalecer la recuperación de recursos públicos. Entre ellas sobresalen la priorización de casos de alto impacto, el uso intensivo de medidas cautelares y la vinculación de garantes aseguradores como mecanismo de recaudo anticipado. Al mismo tiempo, los resultados abren un debate sobre la sostenibilidad de este modelo y los desafíos que deberá enfrentar la institucionalidad en el contexto de la transición administrativa prevista para 2026.

1. El problema del control fiscal sin recaudo

Colombia tiene uno de los marcos normativos más robustos de América Latina en materia de control fiscal. La Ley 610 de 2000 estableció el proceso de responsabilidad fiscal como herramienta para resarcir el daño causado al patrimonio público por la gestión fiscal irregular. Sin embargo, durante décadas, este instrumento enfrentó una paradoja estructural: se adelantaban miles de procesos y se proferían fallos con responsabilidad fiscal, pero el recaudo efectivo era marginal.

Precisar los fines del proceso de responsabilidad fiscal es el punto de partida necesario para cualquier análisis serio de ese mismo proceso. La Ley 610 de 2000 establece que dicho proceso tiene una naturaleza administrativa y busca obtener el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes ejercen gestión fiscal. La Corte Constitucional, en sentencias como la C-840 de 2001 y la C-382 de 2008, ha precisado que el mencionado proceso cumple una triple función: resarcitoria, en cuanto procura reparar el daño patrimonial causado al Estado; preventiva, en cuanto el riesgo de ser declarado responsable fiscal desincentiva conductas irregulares en el manejo de recursos públicos, y pedagógica, en tanto contribuye a la formación de una cultura de probidad en la administración pública. El recaudo en cobro coactivo —indicador central de este artículo— no es, por tanto, el fin del proceso, sino su expresión más tangible: materializar de forma efectiva la función resarcitoria. Analizarlo críticamente no equivale a reducir el control fiscal a una lógica de cobro, sino a preguntarse si el sistema está logrando que el daño causado al patrimonio público sea reparado de manera efectiva y no lo sea tan solo formalmente.

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$3,2 Billones recaudo alcanzado por la contraloría entre 2022 y 2026, frente a $245.443 millones del cuatrienio anterior.

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Conviene precisar, a efectos del presente ejercicio académico, que la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo tiene competencias amplias que abarcan el proceso de responsabilidad fiscal en todas sus etapas —desde la indagación preliminar hasta el fallo ejecutoriado—, la intervención judicial en los procesos que involucran al Estado, y el cobro coactivo de los títulos ejecutivos derivados de fallos con responsabilidad fiscal, multas y otras acreencias a favor del patrimonio público. Este artículo, sin desconocer la importancia de cada una de esas competencias, centra su análisis en la etapa de cobro coactivo, como expresión final y verificable de la función resarcitoria del control fiscal. Es en esa etapa donde el proceso se traduce en recuperación efectiva de recursos para el Estado, y donde los resultados del cuatrienio 2022-2026 presentan las variaciones más significativas y analíticamente útiles, en comparación con periodos anteriores.

Entre septiembre de 2018 y agosto de 2022, la Contraloría General de la República (CGR) recaudó $245.443 millones a través del proceso de cobro coactivo —un promedio de $61.360 millones por año—, cifra que contrasta dramáticamente con los $3,2 billones recaudados en el periodo 2022-2026, multiplicando por 13 el resultado del cuatrienio precedente (Contraloría General de la República [CGR], 2026a). Esta brecha no puede explicarse tan solo por el incremento en el volumen de procesos. Exige una lectura analítica de los cambios metodológicos, estratégicos e institucionales que se introdujeron y de las condiciones que los hicieron posibles.

Este artículo no pretende ser una rendición de cuentas ni una apología del recaudo como fin en sí mismo. Su objetivo es analizar qué condiciones institucionales, estratégicas y operativas permitieron que la función resarcitoria del control fiscal se materializara en una escala sin precedentes durante el cuatrienio 2022-2026, identificar las tensiones que ese modelo genera, y extraer lecciones para la sostenibilidad del sistema. La pregunta central no es cuánto se recaudó, sino por qué ahora sí y bajo qué condiciones ese resultado podría replicarse, consolidarse o erosionarse.

2. Diagnóstico de partida: la herencia de un sistema suboptimizado

Al inicio del periodo analizado, el sistema de responsabilidad fiscal presentaba síntomas claros de suboptimización. Al 31 de agosto de 2022 había 2.693 títulos ejecutivos en cobro coactivo, con una cuantía acumulada de $8,03 billones (CGR, 2026). Sin embargo, el recaudo histórico acumulado era apenas el 3 % de ese universo. Esta desproporción señalaba un problema de diseño operativo, y no de ausencia de herramientas legales.

Las causas identificadas eran múltiples: demora en el decreto y perfeccionamiento de medidas cautelares sobre bienes de los responsables fiscales; subutilización de la figura del tercero civilmente responsable y los garantes aseguradores; dispersión de esfuerzos en procesos de bajo impacto cuantitativo, y en algunos casos, falta de articulación entre las etapas del proceso de responsabilidad fiscal y la unidad de cobro coactivo.

A lo anterior se sumaba la naturaleza compleja del proceso ordinario, que, según la Ley 610 de 2000, puede extenderse hasta cinco años desde el auto de apertura, lo que exigía una gestión rigurosa de los tiempos procesales para evitar la prescripción de la acción fiscal (CGR, 2026).

3. Las claves del cambio: ¿qué funcionó, y por qué?

3.1 Priorización de casos de alto impacto nacional

La primera decisión estratégica fue concentrar recursos institucionales en casos cuya resolución generara recaudo significativo y señal disuasiva. El caso Electricaribe ilustra este enfoque: un proceso de cobro coactivo madurado durante años se hizo exigible al banco garante (el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria [BBVA]), y entonces generó un ingreso de $187.227 millones —casi el equivalente al promedio de recaudo de dos cuatrienios anteriores—. El proceso previo de responsabilidad fiscal había establecido las condiciones para que ese resultado fuera posible (CGR, 2025).

Otros casos emblemáticos confirman la lógica de priorización: el fallo de $1,07 billones contra exdirectivos de Bioenergy, cuya ejecución generó un recaudo de $588.853 millones vía póliza de seguros MAPFRE (CGR, 2025); la recuperación de más de $1,5 billones en el caso Reficar, incluyendo pagos de la firma CB&I UK y la activación de acciones preferentes de McDermott; y el fallo contra la Concesión Autopista Bogotá-Girardot, por $306.112 millones. Estos no son hallazgos aislados: son el resultado de investigaciones que en algunos casos tomaron cinco o más años de instrucción rigurosa.

3.2 Medidas cautelares como garantía real del recaudo

Un segundo factor explicativo es el uso sistemático y temprano de las medidas cautelares. Al cierre del periodo reportado se registraban 3.171 embargos activos —1.513 sobre bienes muebles, inmuebles y salarios, y 1.658 sobre cuentas bancarias—, con bienes cautelados avaluados en $147.956 millones (CGR, 2026). Estas medidas no son simples instrumentos de ejecución: funcionan como garantías reales que desincentivan la disolución patrimonial de los responsables y elevan la probabilidad de recaudo efectivo en las etapas finales del proceso.

La articulación con mecanismos de cooperación internacional refuerza este enfoque: en el caso Inurbe se activaron diligencias de asistencia jurídica recíproca con Panamá y se inició proceso de remate de bienes en España. Esto representa un salto cualitativo en la sofisticación del cobro coactivo colombiano, que trasciende las fronteras nacionales en la persecución del detrimento patrimonial.

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La pregunta central no es cuánto se recaudó, sino por qué ahora sí y bajo qué condiciones ese resultado podría replicarse, consolidarse o erosionarse.

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3.3 Vinculación de garantes aseguradores como palanca de recaudo

Quizás, el cambio más significativo en el modelo operativo fue la vinculación activa y temprana de los terceros civilmente responsables: en particular, las compañías aseguradoras que expidieron pólizas de cumplimiento. A diferencia del enfoque tradicional —que perseguía sobre todo al responsable fiscal (persona natural o jurídica)—, la estrategia de vincular a los garantes permitió ejecutar cobros sobre entidades solventes en plazos sustancialmente menores.

Los datos son elocuentes: del total de 4.682 procesos activos en el macroproceso, 3.435 tienen vinculación aseguradora por un valor asegurado de $69.314.210.730.240 (CGR, 2026). Esta cifra supera con amplitud la cuantía de los procesos mismos, lo cual evidencia que las pólizas de cumplimiento funcionan, cuando son bien gestionadas, como un mecanismo de anticipación del resarcimiento. El caso Bioenergy —con MAPFRE como garante— y el caso Aeropuerto del Café —con Seguros del Estado— ilustran esa lógica.

4. Tensiones y límites del modelo: lo que los números no dicen

Un análisis crítico obliga a reconocer cómo el modelo tiene tensiones estructurales que los indicadores de recaudo no capturan plenamente. La primera es la concentración del éxito en un número reducido de megacasos. Los $3,2 billones recaudados se explican en buena medida por cinco o seis procesos de gran cuantía —Electricaribe, Bioenergy, Reficar, entidades promotoras de salud (EPS) del sistema de salud—, lo que plantea una pregunta sobre la sostenibilidad del modelo si ese universo de megacasos se agota sin que se construya un flujo constante de casos medianos maduros.

La segunda tensión es la relación entre velocidad y garantías procesales. El proceso ordinario de responsabilidad fiscal tiene términos perentorios establecidos en la Ley 610 de 2000: hasta dos años y seis meses para la etapa de investigación, 30 días para el fallo desde el cierre probatorio y 20 días hábiles para resolver la apelación (CGR, 2026). La presión por resultados cuantitativos puede generar incentivos para apresurar etapas con el riesgo de debilitar la solidez jurídica de los fallos, que son susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Un fallo anulado judicialmente no solo no produce recaudo: además, genera responsabilidad institucional.

La tercera tensión es la del resarcimiento real versus el resarcimiento formal. El indicador de 998 procesos con resarcimiento del daño patrimonial por $434.433 millones incluye casos en que la obra se terminó o el bien se devolvió, lo que constituye un logro genuino (CGR, 2026). Pero también incluye compromisos de pago cuya materialización depende de la solvencia futura de los responsables. La distinción entre resarcimiento efectivo y resarcimiento declarado merece mayor precisión metodológica en los informes institucionales.

5. Perspectivas: los retos de la transición institucional

Al cierre del periodo 2022-2026, el macroproceso deja un inventario de 3.035 títulos ejecutivos en cobro coactivo, con una cuantía de $9,1 billones (CGR, 2026). Esta cifra, que cuadriplica el universo heredado en 2022, representa tanto un activo institucional como un desafío de gestión para la siguiente administración. La expectativa declarada de recaudar medio billón adicional antes de agosto de 2026 es alcanzable si se mantienen el ritmo de ejecución y las medidas cautelares vigentes.

Sin embargo, la continuidad del modelo enfrenta riesgos concretos. El primero es el riesgo de prescripción: los procesos abiertos en 2022 y 2023 que no hayan obtenido fallo ejecutoriado antes del vencimiento del término legal podrán ser declarados prescritos. La gestión de los tiempos procesales en los próximos dos años es crítica.

El segundo riesgo es la desarticulación institucional: el conocimiento acumulado sobre megacasos complejos reside en equipos específicos cuya continuidad no está garantizada en una transición de administración.

El tercer reto es normativo: el sistema de responsabilidad fiscal colombiano no ha tenido una reforma estructural desde la Ley 610 de 2000. Las experiencias del cuatrienio 2022-2026 ofrecen insumos concretos para una modernización legislativa: la importancia de los garantes aseguradores como mecanismo de recaudo anticipado, la vinculación temprana de terceros civilmente responsables, y —de manera emergente— el uso de asistencia jurídica recíproca internacional documentado en el caso Inurbe, donde se activaron diligencias con Panamá y se inició el remate de bienes en España (CGR, 2025). Esta última práctica, aún incipiente, merece ser codificada normativamente, para dotar a las futuras administraciones de un marco explícito que facilite la persecución transfronteriza del detrimento patrimonial.

Conclusiones

El cuatrienio 2022-2026 representa un punto de inflexión en la historia del control fiscal punitivo en Colombia. El salto en el recaudo no es el resultado de condiciones exógenas favorables, sino de decisiones deliberadas: priorización estratégica, decreto temprano y sistemático de medidas cautelares, y aprovechamiento de los garantes aseguradores como mecanismo de recaudo. Estos tres elementos, articulados con investigaciones técnicas sólidas que resisten el escrutinio judicial, explican resultados sin precedentes.

Al mismo tiempo, el análisis revela que el éxito medido en cifras de recaudo no debe oscurecer las tensiones del modelo: la dependencia de megacasos, los riesgos procesales asociados a la presión por resultados y la fragilidad institucional de los logros ante una transición de administración. La pregunta relevante para el sistema de control fiscal colombiano es no solo cuánto se recaudó, sino qué condiciones institucionales, normativas y de gestión son necesarias para que ese nivel de desempeño sea la norma, y no la excepción. EC

Referencias Bibliográficas

• Contraloría General de la República. (2025). El contralor lo dijo: recaudo histórico en procesos de cobro coactivo. CGR.
• Contraloría General de la República. (2026). Informe de gestión septiembre 2022-abril 2026. Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo.
• Contraloría General de la República. (2026). Gestión de la Contraloría en cifras: Cuatrienio 2022-2026 [Informe consolidado]. CGR.
• Congreso de la República de Colombia. (2000). Ley 610 de 2000: Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Diario Oficial N.° 44.133.
• Constitución Política de Colombia. (1991). Legis.
• Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-382 de 2008. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9 (parcial) de la Ley 610 de 2000. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-382-08.htm
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• Rodríguez Becerra, C. H. (2023, 29 de diciembre). Rendición de cuentas: Contraloría General de la República, primer año de gestión [Comunicado de prensa]. CGR. https://www.contraloria.gov.co
• Rodríguez Becerra, C. H. (2024, 4 de diciembre). Rendición de cuentas: Contraloría General de la República, cuatrienio 2022-2026 [Comunicado de prensa]. CGR. https://www.contraloria.gov.co

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