GUILLERMO HERRERA CASTAÑO

presidente ejecutivo de Camacol

JORGE ALBERTO TORRES VALLEJO

director de Asuntos Económicos

NIKOLÁS SEBASTIÁN BUITRAGO VARGAS

jefe de Información Estratégica1

Diciembre 2024, Edición 374.

EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN cuenta con una participación relevante dentro de la estructura productiva del país, si bien su contribución al Producto Interno Bruto (PIB) se ha reducido drásticamente en los últimos años. Mientras que entre 2010 y 2019 la construcción representó el 6,7 % del valor agregado total, para el periodo 2020-2024 su peso se encontraba en torno al 4,6 % y, con corte al primer semestre de 2024 (4,4 %), se registró el dato más bajo desde 2005.

Por el lado del subsector de edificaciones, en un lapso de cerca de veinte años, el valor agregado sectorial ha representado en promedio el 2,8 % del Producto Interno Bruto (PIB) nacional, y la inversión en vivienda el 4,1 %. La mayor participación de ambos componentes se alcanzó en 2015 (5,3 %) y 2016 (3,9 %) respectivamente (ver gráfico 1).

En esos años se presentaron los volúmenes de inicios de obra más altos registrados en vivienda distinta a la vivienda de interés social (No VIS) y en los destinos no residenciales. De acuerdo con el gráfico 1, en lo corrido del 2024 (I semestre), la participación del subsector en la economía se ubica por debajo de su promedio histórico.

La inversión en vivienda a lo largo de 2024 en cuentas nacionales está reportada en valores constantes, se trajo a valores corrientes con el deflactor del valor agregado de las edificaciones en lo corrido del año.

En un escenario de reducción en la contribución al PIB, las edificaciones ganaron participación en el empleo producto del impulso derivado de los proyectos comercializados entre 2020 y 2023 que actualmente se encuentran en fases avanzadas de obra. Con corte a agosto de 2024, el sector ocupó al 4,4 % de los trabajadores país, superando el millón de empleados (ver gráfico 2). Sin embargo, es importante señalar que factores recientes han llevado a que el empleo de las edificaciones y, particularmente del sector vivienda, se venga reduciendo paulatinamente.

Además de la relevancia que tiene el sector en la generación directa de valor agregado, inversión y empleo, este tiene un impacto mayor en la economía por cuenta de sus encadenamientos productivos. De acuerdo con Villamil & Hernandez (2016) la construcción es el tercer clúster productivo más grande del país. Así mismo, según el Dane (2023), las edificaciones son un sector impulsor, ya que a través de su consumo intermedio moviliza un número importante de industrias.

A través del consumo intermedio las edificaciones movilizan el 54 % del aparato productivo del país. En el año 2022 la actividad demandó insumos del orden de 53.9 billones de pesos corrientes (ver gráfico 3). De acuerdo con Salazar et al. (2011) por cada peso invertido en el sector se generan 2,9 pesos en el total de la economía, de igual forma, por cada empleo directo se generan 1,8 empleos indirectos.

Además de ser clave para la actividad económica, la construcción es fundamental para el desarrollo social, principalmente por el componente de vivienda. Para el segundo trimestre del 2024, el 76,1 % del área en construcción de edificaciones correspondía al segmento residencial, al tiempo que este segmento aportaba el 91,9 % del empleo de las edificaciones.

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A través del consumo intermedio las edificaciones movilizan el 54 % del aparato productivo del país. en el año 2022 la actividad demandó insumos del orden de 53.9 billones de pesos corrientes.

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La vivienda es el principal activo de los hogares, al tiempo que es el principal vehículo de ahorro e inversión de las familias (Lopez & Sa-lamanca, 2009). De igual manera, con la vivienda se abordan 3 de las 6 dimensiones del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y 5 de las 15 dimensiones evaluadas en el Índice de Pobreza Multidimensional. En un país con 1.2 millones de hogares en déficit cuantitativo, y 3.9 millones de hogares en déficit cualitativo de vivienda, el rol del sector edificador es clave para mejorar los indicadores de bienestar de la población.

Dinámica reciente

Según las Cuentas Nacionales del Dane, con corte al segundo trimestre de 2024, el valor agregado del sector edificador completó cuatro trimestres de contracciones anuales consecutivas. De manera similar, la producción residencial y la inversión en vivienda acumularon cinco trimestres de variaciones negativas, lo que evidencia que el sector edificador se encuentra en recesión técnica2 , estrechamente ligada a la dinámica del segmento residencial (ver cuadro 1).

Esta tendencia es resultado de una caída sostenida en la comercialización de vivienda, observada desde el segundo semestre de 2022 y que ha afectado progresivamente el inicio de obra de nuevos proyectos y el área en proceso. Mientras que en el acumulado doce meses a septiembre de 2022 se vendieron 251.743 viviendas, se lanzaban 238.685, e iniciaban construcción 189.458 unidades, dos años después los indicadores se han reducido en 43,7 %, 53,7 % y 30,8 % respectivamente. Con estos ordenes de magnitud, el tamaño del mercado de vivienda en 2024 es cerca de la mitad de lo que lo fue hace dos años (ver gráfico 4).

En 2023, además de presentarse una marcada caída en los volúmenes de actividad comercial, se registró un incremento sin precedentes de los hogares que desistieron en la compra de vi-vienda3, especialmente en el segmento VIS (ver gráfico 5). Mientras en septiembre de 2022, 12.564 hogares habían desistido de comprar VIS (acumulado doce meses), un año después lo hicieron 30.255 hogares, lo que representa un incremento de 140,8 %. Como porcentaje de las ventas, los desistimientos pasaron de 6,9 % en 2022 a 29,0 % en 2023. Al observar el gráfico 5, se puede notar que en lo corrido del 2024 los desistimientos VIS han mantenido una tendencia a la baja, no obstante, se mantienen en niveles históricamente altos.

La reducción de las ventas y lanzamientos de vivienda se han transmitido paulatinamente a los inicios de obra. Con menores ritmos de inicios (variable flujo) se generan las condiciones para que el stock en construcción (área en proceso) registre reducciones, afectando de esta forma el empleo. De acuerdo con el Censo de Edificaciones (CEED) del Dane, desde el cuarto trimestre de 2023 se han registrado reducciones en el área en proceso de construcción de vivienda (ver gráfico 6), lo que impacta a su vez al empleo.

En el gráfico 7 se evidencia que el sector de la construcción de vivienda perdió 78.954 empleos en el último año, con una concentración de la pérdida en cargos asociados al oficio de obreros, oficiales y operarios de construcción (46.754 empleos menos), un grupo que representa el 85 % de los ocupados en la construcción de vivienda.

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Además de ser clave para  la actividad económica, la construcción es fundamental para el desarrollo social, principalmente por el componente   de vivienda.

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¿Qué explica la dinámica reciente del sector vivienda?

Múltiples factores contribuyeron al desempeño reciente de los principales indicadores de la construcción. Por un lado, el contexto macroeconómico ha sido retador y ha estado en-marcado por medidas para poder controlar la inflación en un escenario de bajo crecimiento económico. Las medidas para reducir la inflación, el incremento en la tasa de referencia de política monetaria se transmitió rápidamente a las tasas de interés para adquisición de vivienda, las cuales pasaron de niveles mínimos históricos del 9,71 % en junio de 20214, a su nivel más alto de los últimos 20 años en febrero de 2023 (17,30 %). (Ver gráfico 8).

El incremento de la tasa de interés fue del orden de los 709 pb en un lapso de un año, lo cual impacto severamente los costos de financiación para la adquisición de vivienda (Camacol, 2024b). Como se aprecia en el gráfico 9, en el periodo 2022-2023 se presentaron los incrementos anuales más pronunciados en tasas de interés registrados, a su vez, se evidenciaron las mayores caídas en la comercialización de vivienda desde que se tiene registro.

Por otro lado, la construcción de vivienda nueva enfrentó fuertes presiones de costos entre 2021 y 2023. A inicios de 2023 los crecimientos anuales de los costos llegaron a ser cerca de cinco veces superiores en comparación con los niveles observados en 2018 y 2019. (Ver gráfico 8). Este incremento se asoció a la dinámica de los materiales de construcción, en particular al encarecimiento del hierro y el acero.

De acuerdo con el Índice de Precios del Productor (IPP) del Dane, el componente de hierro y acero llegó a registrar incrementos de hasta un 55,6 % en septiembre de 2021 en el rubro de producción interna, y de 35,5 % en el rubro importado. Desde el segundo semestre del 2023 se han registrado reducciones en los precios de hierro y acero, aunque de una forma más lenta en el componente de producción interna frente a la producción importada, un hecho que puede ver-se exacerbado por medidas de salvaguardia que viene adoptando el Gobierno Nacional. Se debe tener en cuenta que el hierro y el acero tienen una contribución del 15,22 % en el costo directo.

Actualmente, el precio de los insumos de hierro y acero se mantiene por encima de la tendencia prepandemia. Después de que el índice de precios del hierro y acero, en los rubros de producción interna e importada, se ubicaran en niveles similares antes de la pandemia, para septiembre de 2024 el índice de precio de la producción interna es 23,9 % superior al índice de precio de las importaciones.

Los factores económicos fueron relevantes para determinar en la dinámica de la construcción, aunque los cambios en la política de vivienda introducidos en 2023 generaron distorsiones significativas, especialmente en el segmento VIS. Un primer cambio fue la reducción global en los ritmos de asignación de subsidios en un contexto de altas tasas de interés. Mientras en 2022 se asignaron 113.106 subsidios de programas como Mi Casa Ya (MCY), coberturas No VIS y otras bolsas para vivienda nueva, en 2023 se asignaron 53.367 subsidios, una reducción de 52,8 %. (Ver gráfico 10).

Así mismo, el Gobierno Nacional tuvo importantes retrasos en la gestión de los recursos de las coberturas a la tasa de interés del programa Mi Casa Ya, lo que llevó a que sólo hasta mediados de abril de 2023 se pudiera iniciar la asignación de subsidios y que los desembolsos iniciaran hacia finales del mayo. Adicionalmente, el 4 de abril de 2023 se expidió el decreto 490 mediante el cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) modificó las condiciones para acceder al subsidio de MCY.

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En medio de las dificultades coyunturales, es crucial no perder de vista la importancia de pensar en  el largo plazo y definir con claridad las prioridades de la política pública.

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El principal cambió que introdujo el citado decreto fue usar el Sisbén IV como requisito de entrada al programa y mecanismo de focalización. Antes del decreto hogares con ingresos de hasta dos salarios mínimos podrían acceder a un subsidio de 30 salarios mínimos para la cuota inicial5, y hogares con ingresos mayores a dos y hasta cuatro salarios mínimos un subsidio de 20 salarios mínimos. Con el ajuste introducido, los montos de subsidio dependen de la clasificación de Sisbén6, lo que sumó un trámite adicional, y desligó el criterio de asignación del ingreso observado del hogar, que es al final el determinante para acceder al crédito hipotecario. A este cambio se sumó a la introducción de criterios de priorización que, aunque fueron descarta-dos posteriormente por el MVCT, alteraron el mecanismo de preventa de las viviendas adquiridas con subsidio.

De acuerdo con una investigación especial realizada por Camacol (2024a), los problemas presupuestales y los cambios en el modelo de Mi Casa Ya explicaron al menos el 31 % de los desistimientos de vivienda VIS en 2023 (vistos en el gráfico 5). Ese fue el factor más significativo en el incremento de las renuncias, seguido por las condiciones de crédito (25 %), cambios asociados los proyectos7 (16 %), disminución de los ingresos del hogar (13 %), entre otras. En contraste, en la vivienda No VIS los factores más determinantes en los desistimientos fue-ron las condiciones de crédito y los ingresos del hogar. (Ver gráfico 11).

También, los cambios en la política de vivienda han generado un descalce permanente entre los ritmos de culminaciones de vivienda y las entregas VIS a los compradores, que han derivado en que en los últimos doce meses se haya generado una brecha de 15.670 viviendas que terminaron construcción, pero registren demoras en la entrega. (Ver gráfico 12).

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Programas que mejoren la ciudad informal son importantes, pero el enfoque tiene que permitir balancear el mejoramiento con la necesidad de que los nuevos hogares puedan acceder a vivienda a través del mercado formal.

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Perspectivas

El 2024 se ha consolidado como un año de transición que, por el lado positivo, se ha caracterizado por una reducción en la tasa de interés para adquisición de vivienda. Esta tendencia se reforzó a partir de los anuncios de varias entidades financieras que, desde el segundo semestre del año, vienen ofreciendo créditos a tasas que pueden estar entre el 9,5 % y el 11 %. Así mismo, la perspectiva de condiciones crediticias más favorables se refuerza con el anuncio conjunto de finales de agosto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y Asobancaria del compromiso del Pacto por el Crédito, que se propone incrementar la asignación de crédito para vivienda en un 28 % en los próximos meses.

A partir de esta perspectiva, Camacol (2024b) estimó el impacto que tendrían las mejores condiciones crediticias y una estabilidad en la política de vivienda en 2025, un escenario en el cual se estimó que las ventas de vivienda crecerían 2,7 % en 2024 (142.617 unidades) y 21,0 % en 2025 (177.275 unidades). No obstan-te, los recientes anuncios de política pública plantean un escenario que puede ser distinto.

Dentro del Proyecto de Ley de Presupuesto de 2025, se contemplaba la reducción del 39 % anual en el presupuesto de inversión de Fonvivienda (MHCP, 2024). Con esta reducción, de acuerdo con la información presentada por Fonvivienda en el Seminario Económico de Anif del 12 de septiembre de 2024, el programa Mi Casa Ya contaría con un presupuesto para 20.500 subsidios en 2025 (MVCT, 2024b), una cifra que compromete la meta del Plan Nacional de Desarrollo (PND) de asignar 200 mil subsidios de MCY en el cuatrienio.

Con una caída drástica en el volumen de subsidios de MCY en 2025, se eleva la probabilidad de que se presente un escenario del 2023, con altos niveles de desistimientos y mayores reducciones en los ritmos de comercialización. Esta dinámica, además de generar problemas sociales para los hogares que vienen gestionan-do su proceso de adquisición de una VIS, provocaría retrocesos en los avances comerciales de los proyectos, con lo que se presentarían caídas aún mayores en los inicios de obra y el área en proceso.

Las reducciones de los volúmenes de la actividad suponen afectaciones en la generación de empleo por parte del sector. Se estima que las obras que dejarían de generarse por cuenta del recorte presupuestal en 2025 podrían producir la perdida de entre 170.000 y 211.000 empleos directos. Esto se suma a que, pasado más de un año de los primeros anuncios de un plan de reactivación para el sector por parte del Gobierno Nacional, no se han tomado acciones concretas de política pública que permitan cambiar la tendencia de los indicadores.

En ese escenario, los anuncios más recientes apuntan a que la política de vivienda y las propuestas de reactivación enfocan su atención a la ciudad construida vía programas de mejoramiento de vivienda. Al respecto, es importante señalar que si bien el déficit cualitativo representa el 76,6 % del déficit total, los programas de mejoramiento cuentan con menores multiplicadores de la inversión pública y del empleo. Así mismo, de acuerdo con la información del MVCT (2024a), de los 400.000 mejoramientos de vivienda definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (DNP, 2023), con corte al 1 de noviembre de 2024 habían sido entregados 10.598 (2,65 %), lo cual refleja las restricciones y dificultades en la implementación del programa como una estrategia de reactivación.

Los factores mencionados se suman a medidas en materia de política de comercio internacional relacionadas con los componentes de aluminio, hierros y aceros que afectan la estructura de costos de los proyectos de vivienda, en un contexto en el que el nivel general de costos directos de la construcción de vivienda se ubica en un 18 % por encima de su tendencia prepandemia.

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La construcción es una industria de industrias. Su potencial para jalonar la demanda intermedia y el aparato productivo nacional será determinante para volver a impulsar la economía y, así mismo, cubrir las crecientes necesidades de los hogares en materia de acceso a una solución habitacional.

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En septiembre se expidió la resolución 288 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en donde se impuso un precio mínimo a las importaciones de aluminio provenientes de China (MCIT, 2024c) que en términos prácticos genera un incremento del 30 % res-pecto al precio de importación promedio de 2023. Así mismo, en octubre se firmaron los decretos 1227 y 1294, que impusieron arancel a las importaciones de barra corrugada provenientes de la comunidad andina del orden de 14,5 %, y a las importaciones de alambrón provenientes de países sin acuerdo comercial del orden del 30 % (MCIT, 2024a; MCIT, 2024b). Igualmente, en diciembre de 2023 se elevó el arancel en 5 % a las importaciones de aceros aleados mediante el decreto 2214 (MCIT, 2023).

Conclusiones

El sector de la construcción es clave dentro de la estructura económica del país, con una contribución significativa al PIB y un impacto directo en el empleo y el bienestar social. Sin embargo, los recientes desafíos económicos y los cambios en la política de vivienda han generado importantes obstáculos para su crecimiento y estabilidad, lo cual a su vez limita su capacidad para impulsar la economía y reducir los indicadores de pobreza.

Si bien se venía superando el escenario de 2023, en el cual la reducción del 52,8 % en los subsidios asignados a vivienda en 2023 y los retrasos en la entrega de los subsidios de MCY generaron distorsiones y contracciones en los principales indicadores del sector, actualmente las medidas y anuncios de la política generan incertidumbre respecto al comportamiento esperado en 2025.

De momento, medidas como el Pacto por el Crédito tenían el potencial de generar un entorno favorable para la recuperación del sector. No obstante, el presupuesto reducido para MCY en 2025, y las presiones en los costos de la construcción, particularmente en los componentes de aluminio, hierro y acero, podría limitar el alcance de estas iniciativas, afectando los inicios de obra y la generación de empleo.

En medio de las dificultades coyunturales, es crucial no perder de vista la importancia de pensar en el largo plazo y definir con claridad las prioridades de la política pública. Programas que mejoren la ciudad informal son importantes, pero el enfoque tiene que permitir balancear el mejoramiento con la necesidad de que los nuevos hogares puedan acceder a vivienda a través del mercado formal.

La vivienda formal tiene la capacidad de desarrollarse con un enfoque en la preservación y conservación de ecosistemas estratégicos, su recuperación y la reconstrucción de elementos como la conectividad ecológica. Los asentamientos informales, en contraste, se caracterizan por su alta ocupación indebida de áreas de interés ambiental, presión por la falta de servicios básicos, como agua potable, saneamiento y acceso a infraestructura adecua-da. Además, suelen estar ubicados en zonas de alto riesgo, lo que aumenta la vulnerabilidad de sus habitantes ante desastres naturales y otros problemas sociales.

La construcción es una industria de industrias. Su potencial para jalonar la demanda intermedia y el aparato productivo nacional será determinante para volver a impulsar la economía y, así mismo, cubrir las crecientes necesidades de los hogares en materia de acceso a una solución habitacional, servicios públicos y servicios complementarios que dependen de la vivienda y los destinos no residenciales para ser desarrollados. EC

Referencias Bibliográficas

• Camacol. (2024a). Desistimientos de adquisición de vivienda y otros riesgos de mercado. Obtenido de Cámara Colombiana de la Construcción: https://camacol.co/sites/default/files/descargables/Tendencias%2027_0.pdf
• Camacol. (2024b). Reducción de las tasas de interés: un dinamizador de la comercialización de vivienda nueva. Obtenido de Cámara Colombiana de la Construcción: https://camacol.co/sites/default/files/descargables/Informe%20_Econ%C3%B3mico_120.pdf
• Coordenada Urbana. (2024). Diccionario de variables de la base de datos del censo Coordenada Urbana.
• Obtenido de Cámara Colombiana de la Construcción: https://camacol.co/sites/default/files/2024-09/P-LCU-01_Diccionario%20de%20 variables_base%20de%20datos%20CU_V3.pdf
• Dane. (2023). Matriz insumo producto (MIP) – Multiplicadores de producción 2019. Obtenido de DANE: https://www.dane.gov.co/files/operaciones/MIP/bol-MIP-2019.pdf
• DNP. (2023). Ley 2294 del 19 de mayo de 2023. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Obtenido de Departamento Nacional de Planeación: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/PND- 2023/Ley_2294_del_19_de_mayo_de_2023.pdf
• Lopez, E., & Salamanca, A. (2009). Efecto riqueza de la vivienda en Colombia. Obtenido de Borradores de Economía del Banco de la República: https://d1b4gd4m8561gs.cloudfront.net/sites/default/files/publicaciones/pdfs/borra551.pdf
• MCIT. (2023). Decreto 2214 del 22 de diciembre de 2023. Por el cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas para las importaciones clasificadas en la subpartida 7229.90.00.00, correspondiente a los demás alambres de los demás aceros aleados. Obtenido de Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: https://www.mincit.gov.co/normatividad/decretos/2023/decreto-2214-del- 22- de-diciembre-de-2023
• MCIT. (2024a). Decreto 1227 del 3 de octubre de 2024. Por el cual se adopta una medida de salvaguardia. Obtenido de Ministerio de Comercio Industria y Turismo: https://www.mincit.gov.co/getattachment/18a94959-1209-4bd4-8bf1-34f94ff48238/Decreto- 1227-del- 3- de-octubre-de-2024.aspx
• MCIT. (2024b). Decreto 1294 del 18 de octubre de 2024. Por el cual se adopta una medida de salvaguardia. Obtenido de Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: https://www.mincit.gov.co/normatividad/decretos/2024/decreto-1294-del-18-de-octubre-de-2024
• MCIT. (2024c). Resolución 288 del 25 de septiembre de 2024. Por la cual se adopta la determinación final dentro de la investigación de iniciada mediante la Resolución 319 del 13 de diciembre de 2023. Obtenido de Ministerio de Comercio Industria y Turismo: https://www.mincit.gov.co/normatividad/resoluciones/2024/resolucion-288-del-25-de-septiembre-de-2024
• MHCP. (2024). Proyecto de ley presupuesto general de la nación 2025. Obtenido de Ministerio de Hacienda y Crédito Público: https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FW CC_Cluster-252202%2F%2FidcPrimaryFile &revision=latestreleased
• MVCT. (2023). Decreto 490 del 4 de abril de 2023. Por el cual se modifica parcialmente el decreto 1077 de 2015, en lo relacionado con las condiciones del programa de promoción de acceso a la vivienda de interés social “Mi Casa Ya” y se dictan otras disposiciones. Obtenido de Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: https://minvivienda.gov.co/normativa/decreto-0490-2023
• MVCT. (2024a). Proyecto de presupuesto 2025: Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. Obtenido de Presentación en Congreso de la República – 3 de septiembre de 2024.
• MVCT. (2024b). Reactivación política de hábitat integral. Obtenido de Presentación en Seminario Anif – Infraestructura y Construcción -12 de septiembre de 2024.
• Reserve Bank of Australia. (2024). Recession. Obtenido de Reserve Bank of Australia: https://www.rba.gov.au/education/resources/explainers/pdf/recession.pdf
• Salazar, N., Cabrera, P., Becerra, A., Wills, D., & Forero, D. (2011). Fomento a la demanda de vivienda a través de un modelo de subsidio a las tasas de interés de créditos hipotecarios financiables utilizando el mecanismo de crédito fiscal. Obtenido de Fedesarrollo: https://www.repository.fedesarrollo.org.co/handle/11445/221
• Villamil, J., & Hernández, G. (2016). Encadenamientos, clústeres y flujos de trabajo en la economía colombiana. Ensayos sobre Política Económica, 34(79), 51-6