AUTONOMÍA TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS CAPITALES

Por: Luz María Zapata

Directora Ejecutiva Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –Asocapitales–

Septiembre 2024, Edición 373

LA DEUDA HISTÓRICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, descrita desde la Constitución Política de Colombia, ha tenido múltiples actores en el país y en especial en los diferentes gobiernos desde 1991, en un sinnúmero de esfuerzos que desde varios sectores administrativos se vienen intentando para dar el tan anhelado salto a la autonomía territorial.

No obstante, lo que si se ha percibido transversalmente, a lo largo de este tiempo, es que el problema radica en que todos estos actores lo han hecho desde un mismo punto de vista: “el centralismo”, término que también tomó fuerza propia y se fue volviendo igual de relevante y mediático que la misma “descentralización”.

El camino a seguir

Múltiples iniciativas, poca efectividad y tal realidad de centralismo persiste en el tiempo hasta la fecha, pero tuvo un nuevo despertar en los últimos años y ha desatado una serie de esfuerzos que, aunque paralelos entre sí, han dejado algunas propuestas serias sobre el camino que se debería seguir.

Entre ellos, tal vez la denominada Misión de Descentralización, creada mediante el Decreto 1665 de 2021, ha sido el proceso más transversal, convocante, dialogante, relevante y riguroso, técnicamente hablando, para tratar de encontrar las respuestas más adecuadas a la realidad y necesidades actuales y futuras del país, visto desde el territorio y su asimetría.

Sin embargo, el proceso aún está por concluir pues el informe final apenas fue publicado el pasado mes de julio, pero a la fecha no ha sido ni socializado, ni discutido abiertamente por parte del Gobierno Nacional para provocar y movilizar algún cambio legislativo, normativo o regulatorio ante el Congreso de la República.

Ante tal situación, han proliferado esfuerzos paralelos durante el último semestre de 2023 y el primer semestre del año en curso, sobre todo aprovechando el inicio de los nuevos gobiernos territoriales, tanto a nivel departamental como distrital y municipal. Este nuevo impulso ha puesto de presente diversas propuestas como el referendo en torno a la autonomía fiscal de los departamentos y la creación de regiones autonómicas que pretende abrir la discusión frente al actual modelo geopolítico del país, estas dos con cierto tinte de federalismo que, por supuesto, desde las ciudades capitales no acompañamos.

Otras iniciativas relacionadas por ejemplo con disposiciones orgánicas en materia de sostenibilidad fiscal para las entidades territoriales (Regla Fiscal), y la creación de un Fondo de Convergencia Económica Territorial (FCET) para fomentar la articulación regional en pro de cerrar brechas, mayor equidad y el fortalecimiento de las capacidades productivas de los territorios según sus vocaciones económicas y sociales.

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Hace bastante tiempo los entes territoriales están demandando real autonomía administrativa y fiscal, más que limitaciones en el acceso y la asignación de recursos.

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Fuente de financiación

De otro lado, se observa que a la instalación de una comisión de alto nivel para revisar una fuente de financiación y distribución de recursos convocada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) se le suma, en el mismo arranque de año, que los sectores involucrados del Gobierno Nacional aceleran el paso con sus diferentes instancias de coordinación como la comisión de agua potable y saneamiento básico a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; la mesa técnica del sector educación, convocada por el Ministerio de Educación de la mano con Fecode; y la mesa de salud, cuyo ministerio cabeza del sector enfocó grandes esfuerzos en la reforma a la salud que una vez más será sometida a discusión en la legislatura que comenzó el pasado 20 de julio.

Esta referencia para concluir que una idea que sí parece tener cabida de manera transversal en todos los actores, es la necesidad de modificar tal fuente de financiación y distribución de recursos, una de las más relevantes para el territorio, cual es el Sistema General de Participaciones (SGP).

Esta iniciativa ha avanzado en un proyecto de acto legislativo que se ha venido discutiendo con varios actores, pues pretende reformar los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional de 1991, además de buscar el fortalecimiento del proceso de descentralización administrativa y financiera de las entidades territoriales a través del aumento de la bolsa de los recursos de tal sistema en función de los ingresos corrientes de la nación, llevándolos del 27 % de hoy hasta lograr el 46,5 % en el año 2035.

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No habrá descentralización ni autonomía territorial sino se moderniza y transforma paralelamente la administración pública en todo el amplio alcance que puede significar la palabra institucionalidad en los tres niveles de gobierno, siempre con la concepción del fortalecimiento y el desarrollo de capacidades.

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Esta iniciativa, por supuesto, es llamativa para todos los niveles de gobierno territorial en razón a que el incremento en la distribución de los recursos haría que se aumentara la capacidad en la prestación de los diferentes servicios asociados. No obstante que el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tiene algunas objeciones frente a la iniciativa, desde las ciudades capitales sí persiste una duda legítima en relación con la real incidencia que puede tener este aumento en la financiación y distribución de los recursos y en el mejoramiento de los resultados de las diferentes políticas públicas.

Ejemplo de ello es que tal aumento en el caso de la bolsa de educación termine yéndose a subsidiar en mayor proporción un costo de operación asociado a los recursos de funcionamiento para pagar la nómina de los maestros en todo el país (incluidos emolumentos existentes y los que pudieran negociarse y crearse) y no necesariamente se destinen para mejorar índices como los de cobertura y calidad, entre otros, de la educación en todo el territorio nacional.

Bajo esta premisa ¿cómo quedaría el financiamiento de la primera infancia? que vale la pena mencionar está supeditada al crecimiento de la economía, o ¿qué pasa con toda la carga que implica poner en operación los planes de alimentación escolar? (hoy financiado desde otra fuente y sin asignación eficiente de recursos).

Lo crítico en este ejemplo ilustrativo es que, en la asignación de recursos para ejercer dichas funciones, se parte del entendido de que “el ente territorial distrital o municipal no tiene las capacidades suficientes para encargarse de todas las competencias”.

Entonces, se encuentra frente a una de esas innumerables reacciones donde, bajo esta lógica, “no es posible descentralizar ni promover la autonomía territorial en una política pública como la de educación”. ¿Si ello es así, entonces por qué no dejar que la operación de manera integral esté a cargo del nivel nacional de gobierno?

Una analogía similar aplicaría para las otras dos destinaciones específicas del actual Sistema General de Participaciones (SGP) en agua potable y saneamiento básico y, por supuesto, en salud.

Con este conjunto de referencias sobre iniciativas por la descentralización a diferentes y variados esfuerzos, será importante para las ciudades capitales monitorear oportunamente el alcance de un eventual acuerdo nacional, la promulgación de la nueva ley de presupuesto y de la anunciada ley de financiamiento, elementos que directa e indirectamente inciden en los procesos de descentralización local.

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No tener claridad sobre qué nivel de gobierno debe hacer qué cosa para implementar una política pública, desarrollar qué función, ejercer qué competencia administrativa y, por ende, definir cuántos recursos se requieren asignar para desarrollarla adecuadamente, resulta ser el elemento más relevante pero oculto a la vez, a la hora de hacer más eficiente la entrega de bienes y servicios a la población por parte del Estado.

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Apuestas por la descentralización

Vale la pena resaltar la perspectiva que desde las ciudades capitales se ha tenido y se desea mantener frente a las apuestas por la descentralización, siendo eso sí muy insistentes en cada espacio de interrelación con el orden nacional de gobierno o cualquier otro actor, pues consideramos que estas posiciones aportarían significativamente a esta necesidad de la autonomía territorial. Estas son:

• Desde las ciudades capitales seguiremos interactuando y aportando en todos los escenarios que el Gobierno Nacional proponga, sin importar desde que sector se convoque. No obstante, será importante que al interior de este se empiecen a lograr consensos en criterios, alcances y agendas para facilitar las discusiones y llegar prontamente a las propuestas más pertinentes para todos.
• Profundizar en la autonomía territorial y el fortalecimiento de las capacidades fiscales de los diferentes niveles de gobierno (departamentos, distritos y municipios), conlleva un criterio técnico de entrada y es el de ser equitativos en la distribución de competencias. No se trata de trasladar el centralismo del nivel nacional al departamental, pues no tiene sentido darle más competencias a los departamentos para que estos determinen el futuro de las transferencias a distritos y municipios en múltiples temas de alto impacto económico y social. Aquí es necesario, por ejemplo, eliminar entre otras la competencia de revisión de acuerdos municipales y algunos planes por parte de los departamentos.
• Hay que reconocer que las grandes ciudades están determinando una nueva gobernanza denominada metropolitana, en donde el rol de liderazgo de las capitales al ser núcleos o nodos de desarrollo en todo el país, se convierte en un parámetro clave a considerar para promover cualquier idea frente a la autonomía territorial. De allí que en el 2021 se haya expedido la ley 2082 (ley de ciudades capitales) que las crea como categorías municipales y las habilita para que, bajo este régimen especial, se orienten lineamientos de ordenamiento territorial que permitan optimizar la implementación de diferentes instrumentos de gestión, planificación y financiación del desarrollo urbano y tengan un alto impacto transversal en temas económicos y sociales.

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No se trata de trasladar el centralismo del nivel nacional al departamental, pues no tiene sentido darle más competencias a los departamentos para que estos determinen el futuro de las transferencias a distritos y municipios en múltiples temas de alto impacto económico y social.

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• Esta misma condición metropolitana debe considerar la tendencia en la creación de esquemas asociativos territoriales para contribuir en la forma como actualmente se atiende la demanda de bienes y servicios por parte de la población. Por ende, la distribución de competencias y la concurrencia de diferentes fuentes de financiación deberá considerar tal dinámica.
• No va a ser posible seguir hablando de equidad si no se asegura, por ejemplo, la representación de todos los departamentos en el Senado de la República. De otra manera, la dependencia centralista se acentuaría cada vez más.
• En la gestión administrativa y, sobre todo, la fiscal, uno de los principales traumatismos se genera arrancando y cerrando cada año. Los procesos tanto de armonización presupuestal entre gobiernos salientes y entrantes iniciando nuevos mandatos, al igual que los de cierre de vigencias año a año provoca una especie de frenesí organizacional que impacta directamente la gestión y eficiencia de las administraciones. Resulta totalmente necesaria la búsqueda de soluciones que resuelvan la anualidad fiscal para que rija en un momento diferente al año calendario, por ejemplo entre el 1° de marzo y el 28 de febrero. Esta acción, de la mano de una real planeación de largo plazo, facilitaría mucho ejercer el rol de gerentes públicos de todos los mandatarios locales.
• Desde las ciudades capitales consideramos relevante que el Gobierno Nacional apoye la creación de la Comisión 8ª constitucional permanente de asuntos territoriales. Hoy muchos esfuerzos legislativos, de ley o regulatorios, al llevarse al congreso se tramitan en ocasiones sin una real representación, convencimiento y especialidad en la promoción de las ideas en las comisiones que se asignan y, por ende, no tienen la misma anuencia y relevancia que realmente requieren los temas netamente territoriales.
• Con todas estas iniciativas existe un factor transversal que puede hacer que todas las consideraciones expuestas tanto por el Gobierno Nacional como por las ciudades capitales siempre “se precisen las competencias de cada nivel de gobierno (nación, departamentos, distritos y municipios) y con base en ello se distribuyan los recursos”. Esta es, tal vez, la razón más recurrente de las innumerables reacciones a las que gobierno tras gobierno se debe enfrentar cuando debe decidir qué y cuánto presupuesto distribuir y cómo hacerlo.

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Las grandes ciudades están determinando una nueva gobernanza denominada metropolitana, en donde el rol de liderazgo de las capitales al ser núcleos o nodos de desarrollo, se convierte en un parámetro clave a considerar para promover cualquier idea frente a la autonomía territorial.

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No solo en el caso del Sistema General de Participaciones (SGP) como se expresó anteriormente sino con otras fuentes de financiación como el Sistema General de Regalías (SGR) donde, por ejemplo, sería ideal que de la bolsa regional del mismo se distribuyera del 40 %, un monto fijo para los municipios de acuerdo con la carga poblacional y las relaciones funcionales que cada uno tiene, respaldada por esa tendencia metropolitana al ser nodos regionales de desarrollo para municipios intermedios. Aquí, la delimitación de competencias con el orden departamental promueve la equidad presupuestal.

No tener claridad sobre qué nivel de gobierno debe hacer qué cosa para implementar una política pública, desarrollar qué función, ejercer qué competencia administrativa y, por ende, definir cuántos recursos se requieren asignar para desarrollarla adecuadamente, resulta ser el elemento más relevante pero oculto a la vez, a la hora de hacer más eficiente la entrega de bienes y servicios a la población por parte del Estado.

En otras palabras, cualquier iniciativa e intención de organización de funciones para mejorar dicha entrega, debe precisar previamente las competencias de cada nivel de gobierno y con base en ello asignar y distribuir los recursos más adecuados para ejercerla. Aquí caben las observaciones previas a los sistemas general de participaciones y general de regalías.

Hace bastante tiempo los entes territoriales están demandando real autonomía administrativa y fiscal, más que limitaciones en el acceso y la asignación de recursos, ¿por qué mejor no trabajar conjuntamente con el Gobierno Nacional en la estructuración de un modelo de transición a la descentralización integral que privilegie el desarrollo y fortalecimiento de capacidades territoriales, desde lo institucional, lo administrativo y, por supuesto, desde lo fiscal?

No habrá descentralización ni autonomía territorial sino se moderniza y transforma paralelamente la administración pública. No solo en términos de estructura del Estado, independencia, adscripción, categorización territorial o creación y funcionamiento de múltiples instancias de gobernanza, sino en todo el amplio alcance que puede significar la palabra institucionalidad en los tres niveles de gobierno, siempre con la concepción del fortalecimiento y el desarrollo de capacidades. EC

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